分类协同：基层政府主动调整治理关系的行动逻辑——以S市网格化管理为例
作者简介
杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授，研究方向：基层治理、街头官僚、社会动员；
章志涵，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：基层治理。
摘要
文章结构
一、问题的提出
二、基层治理关系研究述评
（一）基层治理关系建构的双重动因
（二）基层治理关系的演进
（三）网格：建构基层治理关系的新平台
（四）文献评述与分析框架
三、两类基层组织协同策略的实证表现
（一）“政府一社会协同”下的网格模式
（二）“职能部门协同”下的网格模式
四、基层组织协同策略差异的成因分析
（一）决策目标的影响
（二）组织结构的差异
（三）社会环境的影响
五、建构可调适的方案一一中国基层组织协同策略的解释框架
（一）组织协同策略的三类逻辑
（二）组织协同策略的动态调适
（三）组织协同策略调适的理论启示
六、结论与反思
01
问题的提出
2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。“组织协同”是实现基层治理目标的关键因素。从类型上看，基层政府可以主导两类不同的组织协同策略：其一是职能部门间协同，基层政府通过设立工作小组，整合不同职能部门的资源，围绕共同的行政目标开展治理活动；其二是与社会力量协同，通过赋予村、社区成员正式的行政身份和权限，建立起多元组织（政府、社区、企业、社会团体）间的协同关系，将政府公职人员与自治力量整编到统一的行动框架内，一同执行政策。直观上，两种协同模式各有侧重、相互补充，然而现实中，因时间、资源、注意力的有限性，以及受绩效和问责压力、在地化问题的影响，基层政府在开展网格化管理时，往往从两种协同模式中选择一个加以强化。一个值得关注的现象是，在同一县（区），地理位置、制度背景相近的镇街，网格化管理中的组织协同模式出现了显著差异，但不同的组织协同策略均能有效帮助基层政府实现本地的治理目标。本研究通过观察S市基层网格化管理工作，尝试梳理基层组织协同策略差异的表现，并指出可能的成因，为理解基层政府的能动性与调适能力提供思路。
当前，网格化管理是基层治理的重要手段。网格化管理自2004年于北京市东城区创制以来，其应用范围不断扩展，从最初的风险防控、治安管理、综合执法，延伸到党建、环保、人口服务等领域。以“分格”在格”为核心理念的全要素网格化管理在全国推行。S市（地级市）是长三角城市群的重要成员，坐落于J省南部。为应对外来人口激增、农村征地动迁带来的社会问题，全市近年来持续创新基层管理服务网格化工作模式。在“基层整合审批、服务、执法力量”（以下简称“三整合”）改革的引导下，截至2020年8月，市建成了包含县区、镇街、村和社区的网格管理服务体系。研究者于2019—2020年数次赴S市，对63个镇街的网格化管理工作开展调查。在此期间，S市各镇街均处于“三整合”改革的深化和评估阶段，充分展现了差异化的网格样态，为研究基层组织协同策略提供了实证素材。本研究按照复制逻辑的要求，选择了组织协同策略存在显著差异的两组（共四个）典型镇街作为研究对象。
02
基层治理关系研究述评
随着治理重心不断下移，处于行政体系末梢的基层政府持续地承接上级下派的任务与资源，社会治理的参与主体逐步从一元走向多元。公共服务过程中出现的资源浪费、信息不对称、逆向选择与道德风险等困境，常被认为是多主体协同缺失或协同模式发育不良的后果。为应对复杂、流变的治理难题，基层政府持续调整治理主体间的关系同，以规避科层制的弊端，适应公共事务管理的客观规律气探索理顺治理关系的策略，提高基层治理的协同效能，成为政府和学界共同关心的话题。
（一）基层治理关系建构的双重动因
理解基层治理关系建构的动因，可从增强决策权威和提高行政效能两类视角切入。在行政体系内部，注意力是一种稀缺资源。在特定领域配置注意力，协调行政组织间的关系，能够增强决策权威和行政控制。关键决策者的注意力配置成为诱发基层治理关系调整的重要动因，社区治理、环境治理、食品安监等多个领域的实证研究已经表明了这一点。当关键决策者（如“一把手”）调整了对某个行政任务的关注度，行政组织间的关系将发生变化，进而工作流程、时间分配和公共资源的供给方案也将随之改变。当决策者掌握了解读政策任务、分配事权、考核绩效、人事安排等诸多权力时，会依靠制度化的科层结构和适用的社会规范，协调各方力量一同落实任务，例如，使用专项整治的方式集中决策要素，治理空气污染、创建卫生城市，或通过“首长站台”的方式，在常规工作中改变一线工作人员在多项职能中的时间安排，将精力更多地用于上级领导重视、与绩效紧密挂钩的工作。简言之，集中注意力配置为核心的行政控制，通过增强决策权威塑造了治理活动中各个组织间的关系。
以提高行政效能为导向的治理策略，则强调建立更加立体的组织间关系，不仅包括政府与市场、社会力量建立起的正式合约框架，也包括政府行政系统内横向与纵向的组织间关系，后者是影响基层治理效能的一类前置因素。在治理重心下移的背景下，“条块关系”在近年来备受关注，各类行政组织以实现特定目标为导向展开分工与合作，获得突破现有职权边界的自主性。例如，有研究发现，条条部门主导纵向政策创新的设计，块块部门则将创新成果扩散开。条条间存在的竞争关系将上级条线与下级政府捆绑起来，表现为条与块的“结对竞赛”。条条间的合作也能整合项目资源，减轻基层政府申请专款、应对考评的工作量或者在不突破条块分割的前提下，促成运动式治理的常态化。如果上级条线争相向下布置工作任务，基层政府疲于应对，“形式主义”和“痕迹主义”的问题会越发严重，治理效能将不增反降。
（二）基层治理关系的演进
自20世纪90年代起，基层政府处于“压力型体制”中。上级政府将经济发展等各项任务指标化之后，通过一系列科层内部自上而下的逐级下压，实行严格的量化考核，加强“对上负责”的行政规范等。面对上级下派的行政任务和常规工作的双重压力，基层政府既有可能主动延长工时间，还会积极化解任务压力，通过变通、共谋的策略实现减压或卸责"。上级政府充分考虑基层的政策执行力，在绩效考核中，设计模糊的政策目标，为基层组织灵活地创新和解决基层问题预留一定的自主空间，同时在考核分数上压高抬低，确保层级控制关系有序地维持下去。
近年来，随着治理重心下移和社会问题的变化，基层治理目标逐渐呈现多元化、属地化的特征。如何协调政府内部不同层级组织和政府之外的社会力量，将他们一同吸纳到政策过程中，不仅关乎国家治理能力的建设，还可直接影响民众的福祉。受制于有限的时间、权限和资源，基层政府仅凭自身力量执行上级指令和提供公共服务愈发困难。有效地动员不同的利益相关者一同参与治理活动，既是治理理论的核心关怀，同样成为实践中治理创新、回应问责压力的重要方式。一项成功的治理活动，往往被认为是行政力量和社会力量经过磨合后共同促成的。不同地区在应对财权与事权不匹配、权责不对称这类结构性难题的实践中，依靠运动式治理或项目制来缓解绩效压力的同时，也在逐渐探索吸纳社会力量的方式。这些吸纳的方式或许已不再是“大张旗鼓、制造舆论声势”的全面动员，而是通过身份赋予、行政授权、激励惩罚、规范营造、借“技术”之名行改革之事等“静悄悄”的手段，将动员工作融入组织变革方案的设计与落实中。
（三）网格：建构基层治理关系的新平台
2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二。三五年远景目标的建议》明确提出“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能……加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”当前，网格化管理主要是指基层政府将村、社区中若干住宅或小区划分为一个网格，每个网格中配备若干网格员，共同完成网格内的生活服务、治安管理、矛盾调解、诉求传达等工作。网格员的身份类型多样，包括政府职能部门的工作人员、社工、辅警、党员骨干、居民志愿者等。
随着基层治理体系改革的不断深化，学者们的关注点逐渐从“无缝隙政府”转向“网格化管理”与“网格化治理”。这一转向与网格功能在实践中的延展密切相关。近几年，网格化管理不再只是风险防控、治安管理、综合执法等规制性活动的工具，同样可以促进上下级信息沟通、分解行政任务、监督与问责、重塑绩效考核模式。以网格化管理为平台，基层政府可使行政指令、公共资源下沉到一线。因而，基层网格被频繁应用于治理创新，克服科层制协同失灵的弊病，重构基层政府角色，应对突发危机事件，维护社会稳定"，成为政府协调各方力量参与治理活动的重要抓手。依托网格平台，政府可重构社区治理体系，将纵向职能转变为横向的、制度化的管理任务，不同的职能部门和社区、企事业单位、社会组织建立起矩阵式的组织结构。然而，如果不能充分协调社会力量，改变社会已有的组织化结构，以网格化为主的再组织化过程并不能充分保证社会管理创新的有效性与持续性。
（四）文献评述与分析框架
已有研究重点探讨政府系统内部纵向与横向组织间的互动，或从“人情”“利益互惠”等能动性因素入手，阐释行政主体如何与社会力量建立关系，基本确证基层政府能够采取灵活的策略来设计和使用不同的治理关系。尚有待关注的问题是：若协同模式本身无优劣之分，为什么一些地方更愿意依靠行政力量的相互协调来完成任务，但另一些地方更愿意在政府与社会主体之间建立合作关系？由于基层治理中不同行动者的身份相互交叠、权责边界动态变化、行动目标彼此嵌套、外部干扰难以预测，基层行政系统中的决策者并非被动地适应治理条件，而是会主动地建构有利于实现本地治理目标的行动策略0主动地创设组织间的协同策略，不仅展现了基层政府的能动性，也反映了不同的协同形式在应对治理目标时的适用性。以网格化管理为切入点来检视基层组织间的协同策略，不只是更换一种解读基层治理的叙事方式，重点在于分析政府为何以及如何进行策略性调适，能动地选择一种协同关系主导治理活动。具体而言，本研究关注如下现象：在相同的地理区位和制度约束下，一些基层政府实质地依靠村、社区参与政策执行（政府一社会协同）；但另有部分基层政府与村、社区的合作停留在形式上，在实务工作中主要依靠政府各职能部门工作人员来管理网格（职能部门间系统），原因何在？
理想类型集（Ideal Type）的分析思路启示我们，建构分析框架，可以选择互斥的结构性要素作为分析维度，形成笛卡尔坐标系，每一个维度都具有不同的解释效力，不同指标的组合共同形成了完整的分析框架时。基层治理的组织协同工作需要直面三个核心要素：做什么事（决策目标）、依托什么来做（组织结构）和行为的影响（社会环境）。为了确定三类要素操作化的理论依据，本文在第四、第五部分，借鉴“决策一组织一环境”（Decision Modalities，Organization Form，Environment）的三维指标体系设计分析框架，呈现组织协同策略的选择方式和调适逻辑。之所以选择在基层治理的中观层面上，是因为决策目标指明了治理的行动方向，组织结构决定了治理的行动方式，社会环境则界定了治理的行动内容，行动的方向、方式与内容三者结合，共同建构了分析组织协同策略及其差异性的分析框架。
03
两类基层组织协同策略的实证表现
依据“科层工具主义”的视角（Hierarchical- Instrumental Perspective），“协同”（Coordination）可被理解为一种为了增强责任约束，提高行政能力，政府从整体上主导的，监督、指导、协调各类组织的行政活动。“协同”可以促使各类组织合并、重组，打破部门壁垒吧在我国的基层实践中，政府往往从“与社会协同”和“职能部门间协同”两种策略中选择一种作为主导策略。以网格化管理为例，“政府一社会协同”策略主导下，镇街实质地赋予村、社区工作人员正式的网格身份，并要求他们实质地参与巡查、信息采集等工作，使用统一的绩效指标和考核方法来管理村、社区和职能部门的工作人员；而“职能部门间协同”策略主导下的网格模式则加强领导权威，确立职能部门间制度化的分工关系，虽在名义上将村、社区纳入网格化管理，但在实际工作中，几乎完全依靠职能部门下派的工作人员进入网格开展工作。
（一）“政府一社会协同”下的网格模式
将社会力量纳入常态化的政策执行工作中，不仅仅为了增加基层治理的创新叙事。不当地动员社会力量介入行政工作，会增加政府的工作负担。出于理性的权衡，部分基层政府将社会力量纳入网格中，是为了更加有效地落实上级指令，解决本地的社会问题。如果要理解社会力量如何发挥政府预期的实用价值，则需要分析开展工作的组织结构，即本案例中的网格模式。S市的L镇与Y镇均实质地将村、社区工作人员纳入网格化管理工作，形成了“职能嵌入”与“纵向延伸”两种具体模式。
1.职能嵌入的网格模式
在职能嵌入式网格中，基层政府授权社区书记或主任为网格日常工作的负责人，令他们可以指挥调度、考核职能部门下派的网格员。
作为这一模式的代表，L镇推行了三级网格管理结构。镇行政管辖区域为一级网格，社区为二级网格，社区内每500-700户居住区域为一个基础网格。一级网格的总站长、副总站长和网格督导员分别由镇党委书记、副书记、党委班子成员担任；社区党委书记担任二级网格的工作站站长（如表1所示）。三级基础网格的人员包括基础网格长、专职网格员、职能部门（城管、综合执法、市场监管、安全、环保、消防）的专业网格员和以社区外聘人员为代表的网格信息员。L镇为职能部门工作人员和社区工作人员统一配置了服装、设备，设计了极具辨识度的符号。在网格的日常工作中，标志性符号能令居民快速地意识到网格员的身份，方便常态巡查和公共服务。按照“以块为主”的分工模式，社区干部不仅要听从政府的指令和要求，完成人口信息采集、事件上报、处置、日常巡查等工作任务，满足量化考核的指标要求，也要监督、考核各条线下沉到一线的网格人员，并对他们的工作负连带责任。
2.纵向延伸的网格模式
这一模式的主要特征是网格建设在基层各级党委、支部、小组上，能够征召各个党组织成员加入网格，并自上而下地延展网格的层级（最低一级可具体到门牌号），以此来强化控制，广泛协调各类社会力量。
Y镇是纵向延伸模式的典型（如表2所示），该镇赋予村、社区干部及党员、群众正式的网格身份，每个村、社区的网格责任告知栏公示了网格员的联系方式和身份信息，要求各级网格长和网格巡查员、专职网格员在工作时间佩戴统一的袖标。职能部门工作人员以网格指导员、党建指导员的身份协同村、社区开展工作，主要目的是掌握社情民意，延伸公共服务。通过把网格建在支部上，基层政府能够实质地依靠村、社区党员完成网格中绝大部分的日常工作。Y镇也将针对网格绩效的考核纳入基层党建的考核里，相关指标包括网格信息采集量、问题矛盾化解率等等。
（二）“职能部门协同”下的网格模式
在职能部门协同主导的模式下，社会力量被刻意弱化，村、社区只在名义上配合政府职能部门完成规范意义上的行政工作，而职能部门下派的工作人员则承担了网格中绝大部分的行政任务。在这种模式下，职能部门间的协作被基层政府选定为网格工作的主导模式。J街道与H街道均采用了该模式，形成了“职能独立”与“扁平调度”两种模式。
1.职能独立的网格模式
与职能嵌入相反，在职能独立的网格模式中，村（社区）干部无法实质地参与网格的常态巡查、信息采集，也无指挥、调动各类网格员的权限，更没被纳入网格绩效的考核中；职能部门包揽了网格中的常态巡查、信息采集、行政执法等多项任务。J街道是职能独立式网格的典型代表，辖区内设置了专业网格和综合网格两套体系。
如表3所示，J街道建设了一支层级化的、服从街道集成指挥中心调度的网格员队伍，完全包揽了网格工作，重点将资源和精力投入综合治理、企业监管等与执法工作紧密相关的领域。采集人口信息与维护社会治安的职能归于公安条线的网格队伍；指挥协调、信息研判和公共服务的工作由网格中的小队、中队承担，统一由街道综合执法局来管理。在村、社区的宣传栏、弄堂口、楼梯口处，街道统一公示了网格巡查员、综治员的联系方式。只有来自职能部门的网格员身着统一制服、佩戴工作证和智能移动终端，村、社区工作人员没有配备任何装备，也不需要参与常态化的网格巡检、信息整理、上报等工作。无权则无责，J街道仅考核各网格中队的绩效，未将基层自治组织纳入考核范畴。
2.扁平调度的网格模式
H街道采用了“扁平调度”的网格模式，该模式的典型特征是网格员直接对街道的网格综合管理平台负责，且能被平台灵活调度。该街道的网格队伍完全由政府公职人员组成，仅有镇、“大网格工作组”两个层级。“大网格工作组”是H街道设置的平行于社区的网格管理平台，共设有18个，数量与社区相当，即每个大网格工作组对应一个社区，实际负责网格的日常管理和运作，在部分功能上替代了社区。
大网格工作组配置了一位带队领导，一名组长，以及网格巡查员、专业网格员、综合执法队员、消防协管员、辅警五类网格员和分管其他业务的专属网格员（如表4所示）。在大网格工作组，带队领导负责联络区级网格管理中心，组长负责分配、协调工作，五类网格员对应核心职能部门，各自包揽具体的工作。依靠大网格工作组，H街道可以保持执法的相对独立性，避免社区的干扰。虽然社区在形式上保留了网格化服务管理中心的牌子，但社区的工作人员和其他自治组织的成员并没有实质地参与网格工作，大网格工作组掌握了网格资源和开展工作的权限。
04
基层组织协同策略差异的成因分析
从上面的描述不难看出，基层政府可以在网格化管理中，能动地选择组织协同的模式，理性地采用政府一社会协同主导的模式，与H两地为街道，采用职能部门协同主导模式。表面上，两组案例的差异似乎要归因于镇和街道固有的行政管理模式，但原因或许并非如此。一般认为，行政自主性较弱的街道，在行政工作中更偏好选择与社会协同，赋予居委会一定的权威来实现日常管理。通常情况下，居委会也有意愿建立“红袖章”小分队、鼓励各类自治组织参与社区活动，以增强动员力"，降低行政管理的成本"。然而，在本研究的案例中，两个街道却依靠职能部门的力量来运行网格；本应具有较强行政自主性的镇政府，在网格中都实质地动员各类自治力量参与网格工作。这表明，基层组织协同策略，不完全受制于镇和街道既定的行政管理模式。依托分析框架，下文将逐一分析决策目标、组织结构、社会环境这三类结构性因素如何塑造基层组织协同策略。
（一）决策目标的影响
决策者通过设定目标来影响治理资源的投入方式。S市委印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的工作方案》，明确了基层网格具有综合执法与服务两类核心功能，但S市各镇街并未将资源平均分配给综合执法和公共服务，而是有侧重地实现一种功能，至于重点实现哪一种，与基层政府关键决策者选定的目标有关。
决策目标影响了基层网格人事和权力的配置，形成了不同的协同策略。当基层领导注重通过网格实现执法目标时，镇街多依靠职能部门和外聘工作人员进入网格；镇街中层领导干部兼任网格管理人员（如表5所示）。例如，当街道党工委书记高度重视执法工作时，H街道下沉领导班子成员进入大网格工作组，指派街道职能部门联络人担任工作组长，重点解决执法难题。为实现执法绩效，街道办会主动扩大基层网格的自主性。J街道扩大网格巡查员、专业网格员的权限，从“巡查上报”变为“巡办结合”，赋予了网格员即时处置环保、卫生问题的权力。2017—2020年，J街道网格上报的各类社会治理事项共有16.8万件，其中73%由网格巡查员当场处理。
当基层政府的注意力集中在民生服务时，镇街为实现服务的集约化、在地化，会通过网格整合村、社区已有的便民服务资源。例如，L镇的社区在原有公共服务的基础上，承接了65个网格服务延伸事项，提出服务递送“打通最后一米”，服务时间“24小时不打烊”等目标。职能下放给社区带来了超额的工作负担。镇政府（工作人员）晚上八九点钟下班，社区晚上十二点却还亮着灯是常有的现象。村、社区工作负荷过重的一个重要原因是人手不足。为了解决这个问题，镇政府赋予了村、社区征募网格员的权力和经费。各村、社区可按每个基础网格2-3人的标准聘用网格信息员，全镇共聘请信息员189人，工资全由镇政府承担。Y镇的情况与L镇基本一致。当基层政府着力实现公共服务目标时，会主动整合村、社区已有的社会服务资源，将村、社区工作人员转换成网格员队伍的骨干力量，并给予村、社区充分的行动权限和资源，更偏重建立政府一社会协同的网格模式。
（二）组织结构的差异
从组织间关系的角度来看网格化管理，可将网格视为政府职能下沉的一种载体。基层网格模式中的组织协同形式，可以看作各部门间关系的投射。网格化管理有助于基层政府厘清各项职能履行的责任边界。
本研究关注的四个案例，自2019年8月“三整合”改革后，调整、合并了部分行政机构，将原先30多个机构重组为8~9个职能部门，其中，执法领域的机构变动幅度最大。各镇街普遍依托原有的城管部门，整合安监、住建、国土、水利等10个条线的执法机构，组建了综合行政执法局，形式上实现了“一支队伍管执法”，但不同地区的执法职能整合程度存在差距。Y镇与L镇的综合执法局职能整合薄弱，在实际工作中，各执法中队“条条分工，各管各事”。J街道与H街道综合执法局职能充分整合，下设的各执法中队以划分片区的方式厘定职责边界，建立了“以块分工”的协作关系。镇街职能部门间不同的分工协作关系导致网格组织形式出现差异。
职能部门间以块分工时，网格的组织形式近似“直线+抽调”式。镇街集成指挥中心在执法事项分派、绩效考核方面，控制公安派出所、综合执法局的各类网格员（如图1所示）。“直线+抽调”式网格有两条工作路径：一条是由网格员发现并上报问题，再由集成指挥中心指派对口职能部门解决问题。另一条是由镇街集成指挥中心，直接指挥、调度一线网格员开展政策执行。为确保指挥调度的效率，网格员反应的速度尤其重要。H街道与J街道均重视集成指挥中心对一线网格队伍的有效控制，要求网格员“随叫随到，指哪打哪”，并在考核中设置了时效要求。例如，网格员未在20分钟内赶到指定地点，每日的工分评价中扣10分。为避免网格员受其他岗位职责的牵绊，H街道与J街道网格队伍均由专职工作人员组成。在这种模式下，集成指挥中心与职能部门及其下派的网格员可较为容易地实现工作闭环，满足网格体系高效运转的需要。如果村、社区工作人员进入网格，将难以满足垂直领导的要求，产生多头领导的乱象。为防止村、社区掣肘，基层政府不会动员他们参与网格工作。
职能部门以条分工时，网格组织呈现“矩阵型”结构（如图2所示）。职能部门下沉的网格员均为各领域的专业人员，缺乏发现和解决其他领域问题的渠道与能力，为避免各条线工作目标交叠、冲突，基层政府依靠村、社区工作人员来统筹协调。在矩阵模式下，网格长通常由村、社区工作人员担任，各条线下沉人员都要服从网格长的安排。L镇的网格长可以决定网格员每月的考核奖金。Y镇采用“逐级考核”以下评上”的方式，村、社区网格长评定本网格中各职能部门及其下沉人员的绩效，并承担日常监督的职能。在矩阵型网格中，镇街与基层自治组织间形成了紧密的协作关系。
（三）社会环境的影响
网格承载了基层政府在安全生产监管、环保、消防、社区服务、治安维护等多方面的行政职能。从目标群体上看，诸多职能导向两类主体一一居民和企业。网格的功能与形态需要和居民及企业的特征相适配，以确保基层政府能有效实现本地的人口管理和经济发展任务。
当一个地区人口分片聚集，呈现流动性强、规模大的特征时，基层政府会充分赋予自治组织采集信息的自主性，吸纳村（社区）干部参与网格工作。实践中丄镇采用了村（社区）干部与镇政府工作人员两人一组上门访查的工作方法，使镇人口信息详尽程度达到了“提户知人、提人知事”；Y镇则依赖网格巡查员（村、社区干部）和三、四级网格长开展人口信息的采集和以出租屋为核心的流动人口管理工作。在人口规模不大且集中居住的区域，人口管理嵌入综合治理工作中，基层政府主要依靠职能部门来开展人口管理。社区按照各职能部门的需要，定期上报数据，并不被要求频繁开展上门访查、登记、电话寻访等工作。社区往往将不同条线的人口管理工作合并在一起，用统一的模板来采集、汇总信息，缓解工作压力。
在针对企业的各类监管和扶持工作上，基层政府会综合评估本地的产业发展规划和企业整体的经营状况，来设计网格的组织协同策略。若一个地方已经培育出支持本地经济发展的支柱产业，基层政府更愿意在网格中纳入多元的社会力量，以及时回应本地企业的需求；而若本地存在与地方经济发展目标不匹配，或对经济指标助益有限，需要淘汰的落后产业，基层政府则更愿意加强工商、市场监管、综合执法等部门的规制性权威，在网格中引入跨部门的执法力量。在本研究中，Y镇以水产养殖为主的经济产业与L镇以规模企业为主的经济产业均与当地政府发展目标一致。水产养殖业是Y镇的产业名片，促进了Y镇旅游开发、招商引资。基层政府主动帮助产业实现安全、环保生产的目标，为企业经营提供建设性的意见和经验。Y镇政府开展的企业监管活动，以维护水产养殖的品牌价值为目标，规范养殖方式、打击冒牌水产品。L镇则确立了“亲商服务理念”，在企业监管中采用“721”工作法，帮助企业解决安全、环保等方面的问题。Y镇政府在村级网格之下，又设计了四级、五级网格长等岗位，将村、社区干部、党员、养殖从业人员纳入网格工作；L镇则以社区为中心建设“红色朋友圈”，征召社区工作人员以及企业职工参与网格化管理，常态化监督企业生产。通过上述方式，基层政府获得了稳定且持续的监管力量，与行政执法人员的专业性监督形成互补，降低了监管的成本。
当企业与地方经济发展目标不一致时，基层政府更容易通过责令整改、停业整顿等行政处罚方式“劝退”企业或者推动企业转型。H街道的大量居民都从事毛纺加工业，但以个体散户为主的经营模式无法贡献稳定、可观的财政收入，伴生的消防隐患、环境污染、违章搭建等问题却是上级政府问责的重点。H街道强调从严执法，依托网格开展针对性的专项行动，采用罚款、没收原料、关停门店、拆除违法建筑等手段。J街道的产业主体是23000余家小型原材料加工企业，与本地“D湖旅游度假区”的发展定位不符。同H街道相似，J街道主要以停业整改、罚款为手段，来推动当地产业转型升级。仅在2018—2020年，J街道就完成了企业整改事项8288个，收缴企业处罚金额共计1046万元。在J与H街道，政府以劝退和推动企业转型升级为主要出发点的网格化监管，触及了企业主与从业人员的利益，导致本地企业和民众对政府监管活动怀有明显的抵触情绪。因此，村、社区干部作为本地社会网络中的一员，容易陷入一种尴尬的处境：如果秉公执法，触及本地的社会资本，就会增加村、社区今后执行政策的阻力；如果亲亲相隐，则增加了上级问责的风险，无法树立监管的权威性。H街道与J街道均未将村、社区工作人员纳入工作队伍，主要依靠综合执法局下辖的网格巡查员与专业网格员队伍开展行政执法工作，很重要的目的就是确保执法的权威性，保证执法力量不受地方关系的俘获。
05
建构可调适的方案——中国基层组织
协同策略的解释框架
为了理解中国基层行政场域中策略性行为（Strategic Action）的形成逻辑，研究者需要将具体的分析单位（如政策、组织、一线互动）和分析对象（权威力量、规则设计、社会规范）结合起来，从调适的角度认识行政系统的自我调节与动态平衡。借鉴“决策一组织一环境”的分析框架，本研究分别从决策目标、组织结构、社会环境三个具有正交关系的结构性因素入手，解释基层政府如何在两种组织协同策略中做出选择。实践表明，无论是“职能部门间协同”，还是“政府一社会协同”，任何一种协同策略被选择和使用，都是基层政府基于目标、职能、对象等多种因素综合考量后的结果，而被选择的策略能更加有效地实现预期的政策效果。
（一）组织协同策略的三类逻辑
依照现实情境的需要选择合适的组织协同策略，表明了基层政府具备设计政策执行方案的调适能力，具体的逻辑与策略的对应关系，如图3所示。
第一，基层政府选择何种组织协同策略，体现了“专业化逻辑”，即与具备信息、社会网络和技能等方面优势的主体协同开展工作。当决策目标以提供公共服务为导向时，基层政府吸纳熟悉本地需求、具有社会资本优势的村（社区）工作人员参与基层网格服务，以实现公共服务精准化供给；当决策目标以执法为导向时，基层政府派遣行政执法部门专职工作人员进驻网格，整合职能部门间的执法力量，建立具备执法资格、权威与知识技能的专业队伍，确保专项整治行动与执法工作的效能。
第二，考虑到本地区行政组织能力和部门间关系的传统，基层政府会选择更符合“控制逻辑”的组织协同策略，设计“以条分工”和“以块分工”两种不同的分工模式，实现有效的信息监控、指令传达和绩效监督。当基层政府选择“职能部门间协同”策略时，网格以块分工，通过自上而下的层级化管理，集成指挥平台能直接指挥调度网格员，并评估他们的绩效，保持与村（社区）的相对独立性，避免多头领导降低效率，减少非正式网络对执法公正性的影响；当网格以条分工时，村（社区）在基层网格中发挥统筹协调和监督的作用，引导和约束职能部门网格员的行为，避免多条线各行其道，职责交叉。
第三，面对不同的社会环境，基层政府遵循“效率逻辑”来选择组织协同模式。基层政府可以协同本地社会力量，依靠社会网络完成行政工作，减少信息不对称，降低成本；也可以完全依靠职能部门的协同，开展信息采集、巡查监管等工作，以合并业务、缓解压力，避免社会网络吸纳工作人员，实现政策的高效执行。实质上，两种策略均可以提高基层政府的工作效率，只不过在不同的社会环境中，行政对象具备不同的特征，基层政府会根据实际的需要，相机选择一种更合适的组织协同策略。
（二）组织协同策略的动态调适
在行政工作中，基层政府面对的是一个复杂系统，上级的指令要求、组织的管理能力和所处的社会环境等多方面的因素交叠在一起，共同塑造了基层的行政生态。忽视客观约束，追求协同方案的绝对创新是不可取的。理解基层组织协同策略的形成原因，可从“调适”的角度入手。
在此，本文尝试给出一种描述组织协同策略动态调适的思路。字面意思上，“调适”包含“调整”和“适应”两层含义。职能部门协同与政府一社会协同并无优劣之分，而是两种适用性不同的组织间关系建构策略。基层政府在综合评估各类因素后，渐进助推而成，并择其一来使用，体现了协同策略形成的调适性。强调策略的形成是从“渐进”（调整）走向“强化”（适应），主要有两个原因：其一，在协同方案确定前，决策目标设定、组织结构设计与社会环境研判是动态调整的，它们之间形成了共变（相互影响）但非互相决定的关系。其二，在网格化管理中，决策目标、组织结构与社会环境相互影响后，“沉淀”下来了一系列具有特定属性的任务诉求，基层政府主动促成与职能部门协同还是与社会协同，要看哪种策略更能够承接本地的任务诉求，一旦确定了协同的方向，便产生了“初始决策惯性”，因两类组织协同模式的功能和优势不同，参与协同的组织在信息沟通渠道、权责分配和监管目标等方面产生了路径依赖，各类主体便会有意或无意地巩固选定的协同模式，进入“模式探索一细化一强化一再细化”的正反馈系统，最后逐渐形成稳定的、制度化的协同方案。
当基层政府选择优先关注本地区的执法目标，侧重使用职能部门协同时，网格主要上报违法违规现象、行政执法线索，需要由具备专业能力的职能部门工作人员来完成，将迫使镇街领导重视并优化“一支队伍管执法”这类综合执法改革的目标，把更多的注意力放在执法工作上；而当基层政府重点关注与社会协同时，网格将上报以公共服务缺口、民生服务需求为主的社情民意，镇街领导从网格集成指挥中心得到的信息，基本上都与公共服务有关，这将促使他们重视本地的公共服务。当基层政府重视执法的目标，选择“以块分工”的组织结构，为了使得执法部门“多专多能”，在人员培训方面投入大量资源，受制于这些资源产生的沉没成本，基层政府没有调整执法分工的动机。使用“以条分工，各管各事”这一策略的镇街，各条线分别向基层网格派驻网格员，每位网格员均有明确的职能，且仅在对应的网格内工作，他们被分配了固定的工作内容和区域，不愿主动插手其他条线的工作。如果镇街要按照“以块分工”的模式，改变他们的工作内容，网格员不仅要抽出时间学习其他条线的业务，还要适应陌生区域的工作环境，势必会降低工作效率。因此，不管是“以块分工”还是“以条分工”，一旦确定后，往往会被持续使用。最后，在加强职能部门间协同时，基层政府可开展以倒逼产业升级为目的的监管活动，依靠职能部门协同完成执法任务。各类社会力量难以俘获、消解执法权威。基层政府为了保持执法效率，有动力维护网格工作的独立性。而在政府一社会协同主导的网格模式下，基层政府以帮助企业实现安全生产，在环保指标上达标为工作重点，于是便会在各类监管活动中将村、社区工作人员、企业从业者纳入网格，基层网格实质上架设了企业与政府制度化沟通的渠道，帮助政府与企业在监管方式上达成共识，政府与企业共同的利益基础可以持续增强。
（三）组织协同策略调适的理论启示
解析当下网格化管理中基层组织协同策略的调适逻辑，有助于认识中国基层治理的本质特征。多元主体的有效合作越来越成为判定基层治理模式成功与否的一个关键指标。“有效合作”的前提是基层政府可以调和一系列富有张力的价值目标，如效率与效果、控制与自主、服从与创新等等。为了在不同的价值取向间寻求动态平衡，基层政府确保行政控制力的同时，需要获得必要的调适空间，综合分析决策目标、行政工作的组织传统和本地的社会性要素，确定人力配置、分工方案和核心议程，并设计相应的组织协同方案，将行政力量重新整编，或将行政力量与社会力量整合在一起。值得注意的是，中国当前基层治理中的组织协同是在统一的行政规则和控制系统中，持续优化组织协作方案的努力，而非西方学者强调的，在一种先验的、扁平化的公共价值框架内，不同机构间平等沟通、公开竞争、谈判妥协后建立的合约关系。辨明这一差异，有助于理解当前基层治理中，出现的各类以“协同”为名义的政策创新和政策工具的本质。它们并非旨在加强各组织的主体性或多元主体表面上的“在场”，而是强调在一个特定的问题情境内，组织间形成的关系是否能落实政策任务，实现政策目标，或者化解权责不明、缺少经验、资源不足等困境下形成的各种“痛点”和“堵点”。
进一步讲，基层政府可在尊重理性和事实的基础上制定行动策略，而非满足于临时性互动策略的随机组合。一种有效的组织协同策略，是在认定了决策目标的导向、组织结构的特殊性和社会环境的约束后，建立的前后相继、相互联动的行动闭环。在学理上，对基层组织协同模式差异的分析，重点是厘清某一策略在特定时空下的适用性，没有绝对完美的协同，只有适用或不适用之分。有效的基层治理方案虽非千篇一律，但也并不神秘，梳理基层治理活动面临的若干结构性和过程性因素，捕捉内在规律，可以预测治理方案产生的效果。
06
结论与反思
网格化管理中的组织协同策略体现了基层政府的自主性。本研究发现，基层政府为了适应各种客观要素的变化，有意识、有目的地调整组织的行动策略，最终形成稳定的协同模式，达到分类协同的效果。当基层政府重视各类执法工作，强调以块分工，本地核心产业升级压力持续加大时，更注重运用“职能部门协同”的网格模式，集中决策、统一指挥，发挥网格快速回应和处置社会问题、积累专业能力、高效率地实现执法目标等优势；当基层政府重视公共服务，强调以条分工，本地产业与经济发展目标相匹配时，就容易出现“政府一社会协同”的网格模式，从而有效地活化本地社会资源，降低信息采集和反馈的成本，探索治理创新的实践经验。
处于压力型体制末端的基层政府，在多重控制之下，往往会使“两可”空间用尽。本文列举的四个案例表明，在统一的网格建设要求下，基层政府可以采取不同的组织协同方式。然而，本文并不认为组织协同策略的选择反映了基层政府的投机行为。相反，目前基层政府仍有一定程度的自主性，可以根据实际情况设计行政方案。从长期来看，上述自主性对于基层实现公共职能在地化具有重要意义。此外，当前基层政府推行网格化管理的首要目标，并非建立“协商共治”的框架，而是灵活运用“共治”手段，增强自身的执行能力。因此，政府与自治组织之间的协同关系仍然受到行政指令的影响，不是西方国家合作治理意义上的“共同生产”(Co-production)。
从发展的角度来看，治理情境必然会发生变化，基于特定治理情境的组织协同策略也会随之调整。在绩效考核中，如果上级政府“一把尺子量到底”，用相同的考核模板评估不同地区的协同治理绩效，要求基层网格化建设采用统一的人力、权责配置模式，就会令基层政府牺牲治理效率或效能来应对绩效压力，削足适履，降低行政工作的靶向性，又或是制造不实台账，维持形式上的“多元共治”，在实际工作中片面地完成容易留痕的任务。上级政府应当更加重视基层实际工作的开展条件，审慎地分析不同地区基层治理存在的实际问题，尊重基层政府在选择和设计执行策略上应当保有的自主性。
文章来源 | 《甘肃行政学院学报》2022年第4期
编辑 | 玉峰
校对 | 坤在
审核 | 光涵
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