王刚 , 中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员；
高启栋，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士研究生。
探究地方政府何以跟进中央的机构改革，实现中央和地方机构改革的有机衔接和有序推进，可以有效挖掘我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑。以我国地方政府跟进中央的海洋机构改革为切入视角，研究发现在统一与自主的双重改革要求下，地方机构改革与中央兼具一致性和差异性，央地呈现职责同构弱化。从不同层级地方政府的改革跟进来看，纵向上省级政府在区域内发挥着样本引领作用，横向上市级政府彼此之间具有协同关系。研究发现了地方政府改革跟进的三重逻辑：层级角色差异原则的践行与体现、委托代理与行政发包的交织融合、双轨渐进与试点先行的并举推进。研究揭示了我国政府体制运作中“集权与分权”的有机平衡、省级政府的角色定位、横向府际的行为默契、地方行为的路径锁定等更为深层的机理。
一、问题提出
二、文献回顾与分析框架
（一）文献回顾
（二）分析框架
三、地方海洋机构的改革跟进
（一）中央的海洋机构改革
（二）地方的海洋机构改革
四、地方海洋机构改革跟进的特征
（一）纵向关系松绑：央地职责同构的弱化
（二）层级领导收窄：省级改革样本的引领
（三）省市差异有序：市级改革自主的协同
五、地方政府改革跟进的逻辑
（一）改革跟进的驱动逻辑：层级角色的差异认知
（二）改革跟进的模式逻辑：委托代理与行政发包的交织融合
（三）改革跟进的方法逻辑：双轨渐进与试点先行的并举推进
六、总结与讨论
政府改革是一篇大文章，如果说中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出，中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上要有机衔接、有序推进。地方政府需要及时跟进中央的机构改革步伐，抓紧启动、压茬推进地方机构改革。作为机构改革的“火车头”，中央的机构改革为地方政府的改革跟进建立示范样板。《关于地方机构改革有关问题的指导意见》（以下简称《意见》）就指出，省（区、市）党委职能部门和政府组成部门总体上要同中央和国家机关机构对应，在此基础上，各地可以根据本地经济社会特点和工作需要因地制宜设置相关机构。“同中央和国家机关机构对应”和“因地制宜设置相关机构”的并存，代表着中央集权与地方自主的张弛调适，意味着地方政府跟进中央的机构改革是灵活而非机械，并且可能包含着不同层级政府之间的多重关系。深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。地方机构改革是深化党和国家机构改革的“下半篇”，探究地方政府何以跟进中央的机构改革，实现中央和地方机构改革的有机衔接和有序推进，可以有效挖掘我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑。海洋机构改革是探究地方政府何以跟进中央的机构改革的重要切入视角。首先，海洋机构改革具有典型性。海洋机构改革职责调整复杂，机构设置多样，是深化党和国家机构改革中浓墨重彩的一笔。其次，海洋机构改革具有特殊性。海洋管理是按照地域标准划分的管理，所以地方海洋机构改革更易受到地域特点的影响。最后，海洋机构改革的研究具有可挖掘性。海洋机构改革的典型性和特殊性，使得地方海洋机构改革成为探究如何平衡“中央统一领导”与“地方因地制宜”的最佳“试验场”之一，能够更为复杂生动地展现地方政府跟进中央的机构改革的场景，使得对我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑的探究具备更为纵深和拓展的空间。基于上述讨论，为实现对地方政府何以跟进中央的机构改革的解答，本文以2018年海洋机构改革为切入视角，以中央、省及市的海洋机构改革实践为研究样本，展现地方政府跟进中央的海洋机构改革的实践场景，归纳地方政府的改革跟进所体现的特征表现及所暗含的逻辑机理，力图对我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑做出一定审视与思考。地方机构改革是国家治理领域和具有中国特色的纵向府际关系的重要议题。国内外关于地方机构改革的研究主要呈现两个维度。第一，基于央地关系探讨纵向机构改革中权力分配问题；第二，基于政府职能探讨多层级政府的职责机构设置问题。地方机构改革的基础要件是央地权力分配，国内外学界对这一问题的讨论主要围绕“中央集权”和“地方分权”的二元逻辑展开。地方机构改革的中央集权在中西方国家是普遍共识之一，中央集权传统上被认为是巩固国家统一和开展国家建设的必要条件，中央集权能够促使地方机构改革与中央步调一致，通过强有力的领导和多层级政府集体承诺与共识，避免机构改革中地方政府自行其是、政出多门和各自为政等行为，防止对中央重大决策部署的执行不力，保证机构改革整体效益的实现。但是中央集权不可避免地在一定程度上导致地方机构改革陷入机械复制、被动执行等消极僵化的境况，地方政府越是模仿中央的机构改革，其改革就越可能流于表面，成为政治口号。地方政府跟进中央的机构改革需要充分的自主权。事实上，从20世纪70年代末，中国行政管理体制改革的趋势就是放权，中央向地方放权是其重要内容。机构改革在纵向维度呈现出愈加明显的分权化倾向，中央不断赋予且增强地方机构改革的自主性，鼓励因地制宜，以期提升地方政府自主探索机构改革的创新能力。地方机构改革的实践过程是职责机构设置，国内外学界对这一问题的讨论主要是围绕央地“职责同构”或“职责异构”两条思路展开。从职责配置和机构设置来看，中央的机构改革为地方政府改革跟进提供一定的标准和模式。基于地方对标中央的基本共识和原则，不同层级地方政府与中央在职责配置和机构设置上高度统一，呈现为“职责同构”。这是中央高度集权的计划经济体制下的需要，也是强调管理的统一性，消除纵向层级政府信息不对称且提高行政效率的必然要求。但是各层级政府机构设置大体一致的“职责同构”会导致政府机构臃肿，设置重叠，反而导致政府效率低下。同时，“职责同构”导致的资源分配倾斜、上下关系不畅等“条条”的压力会使得地方机构改革的创新和自主陷入被动、停滞甚至倒退。随着国家经济等各方面的体制改革，实行“职责同构”的部分基础发生变动，打破“职责同构”，将中央和地方的政府机构关系转变为“职责异构”，以分权的职责配置、机构设置来改善治理，成为机构改革的新思路。例如，纵向机构设置上可以允许“一对多”，即一个下级政府机构承接多个上级政府机构的任务；也可以允许“多对一”，即不同下级政府机构向同一个上级政府机构请示汇报。聚焦到海洋机构改革，学界的讨论主要集中于海洋管理体制这一主题，主要体现在海洋管理机构改革与海洋执法体制改革两个方面，并且形成了海洋管理需要从分散管理走向综合管理的基本共识。虽然学界对地方海洋机构改革的研究较为匮乏，但是愈来愈认识到地方海洋机构改革的重要性。有关研究指出，向地方政府授权设立地方海洋机构，可以减轻国家统一管理海洋的工作压力和难度，调动地方政府参与海洋管理的积极性，并且能够充分发挥地方政府由于直接参与海洋活动而有效熟知地方海洋实际情况的管理优势。总结来看，国内外研究对纵向机构改革进行了富有洞见的阐释，但是更多地聚焦理念倡导与政策设计，缺少对地方政府的改革跟进的实践呈现。以海洋机构等为案例的研究侧重于地方机构改革的就事论事，缺乏对我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑的挖掘。对地方机构改革的研究缺少对不同地方层级的纵深挖掘，研究受到省级与中央具有更大程度“同构”必要性的影响而较难有研究发现的伸展。国家机构改革内容包括科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制等方面，机构设置、职能配置和体制完善是机构改革的主要流程环节，即定职能、定机构等“三定方案”。理论上来讲，职能、机构和体制组成现代政府理论四维分析框架中的静态结构部分。本文从职责、机构和体制三个方面展开地方政府跟进中央的海洋机构改革的实践场景的梳理呈现和理论剖析。职责配置、机构设置和管理体制相互联接，形成地方政府何以跟进中央的机构改革的分析主轴（见图1）。职责配置是机构改革的逻辑起点。政府行政机关的设置需要在界定核心职能的基础上确定，明确职责配置是机构设置的原则，充当机构设置的依据和行为规定，是机构改革的前提条件、初始环节和指导要素。988年的机构改革便提出“转变政府职能是机构改革的关键”，从历次改革的主观意识和客观实践来看，职责配置的调整居于机构改革的核心地位，职责配置实质上是国家重点工作和努力方向的体现，代表着国家治理取向和逻辑的变化。明确的职责配置来匹配对应的机构设置。机构是职责的承接、载体和发挥保障。通过明确的机构设置来执行和贯彻不同时代的政府战略意图及行为取向，实际上就是机构设置表达职责配置，例如1981年3月国家计划生育委员会成立，代表着中央强有力的政策和体制承诺。鉴于机构设置与职责配置的耦合关系，机构设置的内在逻辑往往受到职责配置的深刻影响乃至与其高度绑定一致。管理体制由职责配置、机构设置及其相应关系的各种体系与制度组成。发达国家机构改革的侧重点就在于运作管理，即建立科学化、规范化的管理体制来提高政府工作效率和效益。完善管理体制，是优化职能配置和改革机构设置的目的和结果。管理体制实质上是机构改革的完整俯瞰，从整体上概览机构改革的最终结果。纵向对比某一事务的多层级政府管理体制，可以整体上探究纵向机构改革的特征和逻辑等。诸如单一制政治体制下自上而下的一致、地方自主权下的实际差异等。狭义上的海洋机构指的是国家海洋行政主管部门，广义上的海洋机构分为海洋行政主管组织和海洋行业主管组织（或海洋行政主管部门和涉海海洋管理部门）。其中海洋行政主管组织还包括海洋执法组织。鉴于海洋机构改革的现实情况以及呈现改革实践的可操作性，本文将海洋机构的考察范围限定为狭义的海洋行政主管部门（中央为国家海洋局）及其海洋环境保护、海洋资源管理、海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾的职责配置、机构设置及形成的管理体制。我国的行政管理体制主要采用职能划分和地域划分相结合的方法，形成了横向的职能管理部门和纵向的地方政府，即职能标准划分的“条”逻辑与地域标准划分的“块”逻辑。2018年机构改革前，中央的海洋行政主管部门的划分，是按照“块”逻辑，即以海域划定职责范畴，国家海洋局拥有海域内的多项管理权限。在海洋管理中，职责配置的“条”逻辑侧重分割海洋管理的综合性，强调环保、经济、科技等职能部门管理的完整性；“块”逻辑侧重分割其他职能部门管理的一体性，扩大海洋管理的职能范畴。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），对中央的海洋行政主管部门——国家海洋局进行重新战略部署。我们在前期的研究中发现，中央层面的海洋综合管理，在此次改革中得到重塑。海洋环境保护、海洋资源管理等五项职责发生重大调整，职责配置、机构设置和管理体制三个方面进行了优化和改革（见表1）。从职责配置来看，按照“条”逻辑与“块”逻辑，中央对国家海洋局的海洋管理职责进行了不同调整，即“条”逻辑下海洋环境保护与海洋资源管理职责分别“融合”调整到生态环境保护与自然资源管理的职能中，实现这两项职能管理的完整性和统一性；“块”逻辑下海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责集合“打包”调整，在一定程度范围内延续国家海洋局原有的海洋综合管理体制。
从机构设置来看，机构设置依据以上职责配置的方案和逻辑展开。“条”逻辑下调整的海洋环境保护与海洋资源管理职责，分别与其他职责整合组建生态环境部和自然资源部；“块”逻辑下调整的海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责，被集合“打包”与其他职责整合组建自然资源部，对外保留国家海洋局牌子，中央的海洋行政主管部门——国家海洋局，不再保留。从管理体制来看，职责调整和机构设置后，中央的海洋机构改革完成，形成“生态环境部+自然资源部（加挂国家海洋局）”的管理体制，可以看作是“生态环境部门+自然资源部门（加挂海洋行政主管部门）”的体制。以国家海洋局为海洋行政主管部门的海洋综合管理体制被打破，生态环境保护和自然资源管理的体制得到完善。从职责配置来看，省级政府的改革跟进，兼具一致性与差异性。职责调整呈现“条”逻辑下的一致跟进，“块”逻辑下的差异跟进。一致跟进表现为，海洋环境保护与海洋资源管理职责的改革，省与中央保持一致，将二者分别融合到生态环境保护与自然资源管理的职能中。差异跟进表现为，海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责的改革，多个省与中央存在差异。广东、广西、江苏、辽宁和河北与中央保持一致，按照“块”逻辑，保持三项海洋管理职责的集合“打包”调整；浙江、山东、海南和福建与中央保持部分一致，各自将三项海洋管理职责进行了不同的“拆包”调整，部分职责融合调整到其他管理职能中（见表2）。从机构设置来看，省级政府的改革跟进，亦与中央兼具一致与差异。一是受到职责配置改革跟进模式的支配，二是受到机构设置上地方自主权发挥的支配。一致跟进表现为，海洋环境保护与海洋资源管理职责所匹配的机构设置，省与中央保持一致，分别与其他职责整合组建生态环境部门和自然资源部门，即省级的生态环境厅和自然资源（和规划）厅。差异跟进表现为，海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责所匹配的机构设置，广东和河北与中央保持一致，其他省份则采取多样的方案，包括调整组建新的海洋行政主管部门、撤销海洋行政主管部门等。
从管理体制来看，职责调整和机构设置的改革跟进后，省级政府完成对中央的机构改革跟进，形成多种管理体制，可以看作“生态环境部门+自然资源部门+X”的体制，X包括“无”“（加挂海洋行政主管部门）”“海洋行政主管部门”“（加挂海洋行政主管部门）+应急管理部门”“海洋行政主管部门+应急管理部门”“（加挂海洋行政主管部门）+其他部门”等六种模式，中央的“生态环境部门+自然资源部门（加挂海洋行政主管部门）”的管理体制成为省级海洋机构改革跟进的选择之一。从职责配置来看，市级政府的改革跟进，与中央兼具一致与差异。职责调整呈现“条”逻辑下的一致跟进，“块”逻辑下的差异跟进。一致跟进表现为，海洋环境保护与海洋资源管理职责的改革，市与中央保持一致，47个市均分别将两项职责调整融合到生态环境保护与自然资源管理的职能。差异跟进表现为，海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责的改革，市与中央存在差异。47个市分别采用与中央保持一致的“完全打包”，或是与中央存在差异的“拆包”、“部分打包”等多样方案。同时，除河北管辖的地级市，其他45个市的海洋管理职责配置的改革跟进，均分别与所省（区）的改革方案保持一致（见表3）。从机构设置来看，市级政府的改革跟进，亦与中央兼具一致与差异。一是受到职责配置改革跟进模式的支配，二是受到机构设置上地方自主权发挥的支配。一致跟进表现为，海洋环境保护与海洋资源管理职责所匹配的机构设置，市与中央保持一致，分别与其他职责整合组建生态环境部门和自然资源部门，即市级的生态环境局和自然资源局（有的会在前面或后面加上“规划”二字）。差异跟进表现为，海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾职责所匹配的机构设置，少数市与中央保持一致，其他市则采取多样的方案。同时，部分市级海洋管理机构设置的改革跟进没有与所在省（区）的改革方案保持一致。从管理体制来看，职责调整和机构设置的改革跟进后，市级政府完成对中央的机构改革跟进，形成多种管理体制。与省级相同，可以看作“生态环境部门+自然资源部门+X”的体制，X包括“无”“（加挂海洋行政主管部门）”“海洋行政主管部门”“（加挂海洋行政主管部门）+应急管理部门”“海洋行政主管部门+应急管理部门”“（加挂海洋行政主管部门）+其他部门”等六种模式，中央的“生态环境部门+自然资源部门（加挂海洋行政主管部门）”的管理体制成为市级海洋机构改革跟进的选择之一。同时，市级海洋管理体制的改革跟进没有完全与所在省（区）的改革方案保持一致，例如江苏和辽宁两省所下辖的市、浙江台州、广东揭阳和中山的海洋管理体制就与所在省不一致。打破央地职责同构在历次机构改革得到渐进落实，此次地方海洋机构的改革跟进中，纵向关系被进一步松绑，央地职责同构显著弱化。对于不同层级政府纵向间职责结构的考察，将分为职责配置和机构设置两个方面。2018年机构改革前，中央、省和市按照“块”逻辑，将海洋环境保护、海洋资源管理等五项职责集合“打包”，设置不同层级的海洋行政主管部门，如国家海洋局、海洋与渔业厅和海洋与渔业局等。不同层级政府在职责配置和机构设置上基本保持一致，央地机构上下对口，地方之间左右对齐。2018年机构改革，地方海洋机构改革与中央兼具一致和差异，即“条”逻辑下的职责调整及机构设置，采取一致跟进“；块”逻辑下的职责调整及机构设置，采取差异跟进。地方政府跟进中央的海洋机构改革的原有一致性发生瓦解，呈现新的两种并行运作方式——“直线状”与“放射状”。海洋环境保护与海洋资源管理的职责配置与机构设置，遵循中央的机构改革设想，省、市海洋机构改革与中央保持一致，呈现“直线状”的一统的运作方式。海洋经济管理、海域海岛管理和海洋预警减灾的职责配置与机构设置，地方海洋机构改革跟进属于“多点开花”，采取模式多样的差异选择，地方海洋机构与中央的对应关系呈现“放射状”的多样类型，中央的“自然资源部门（挂海洋行政主管部门）”成为改革跟进的参考方案之一。2018年机构改革，地方海洋机构改革越来越不严格地与中央保持对口统一，央地职责配置、机构设置及管理体制出现显著的差别，央地对应一致、上下贯通的单一线性关系逐渐松散，纵向关系进一步松绑。地方海洋机构改革跟进后，中央、省和市在职责配置、机构设置及管理体制上保持三级一致的仅有广东及其下辖的10个市，在地方海洋机构改革中仅约占21.28%，央地职责同构的现象显著弱化。各层级地方海洋机构改革充分发挥自主权，央地海洋机构改革具有愈加明显的差异性，但省与市的海洋机构改革却表现出明显的一致性，体现省级对市级的引领作用。《决定》《方案》及《意见》明确指出，省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案，省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展，地方机构改革要坚持省市县统筹。机构改革的层级领导收窄为下管一级，市级政府跟进中央的机构改革受到省级政府直接管理，市级政府实质是跟进省级政府的机构改革。地方海洋机构改革差异跟进中央的转折点基本出现在省级海洋机构改革。一般认为省级机构的设置应该与中央相匹配，但在被赋予一定自主权的影响下，省级机构的设置及数量不再必须与中央政府完全相匹配。省级海洋机构改革的样本引领了市级海洋机构改革，省市两级海洋机构的职责配置与机构设置表现出更为对应一致的情况，省级政府成为市级政府是否一致跟进中央的机构改革的“影响点”，是市级海洋机构改革方案选择的“引领者”。在地方海洋机构改革跟进中，关于海洋经济管理、海域海岛管理及海洋预警减灾的职责调整，福建、山东、海南和浙江及其下辖市，与中央的方案存在差异，但同一省与市的差异跟进却保持一致，即市级改革遵循省级改革方案。例如在海洋行政主管部门的机构设置上，山东、广西和福建差异跟进中央的方案，组建海洋行政主管部门，诸如海洋局、海洋与渔业局等。三个省所下辖的市也分别遵从所在省（区）的海洋机构设置方案，组建海洋行政主管部门。《方案》《意见》提到“赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。”这意味着地方政府至少可以分为“省级政府”和“省级以下政府”两类。理论上表明市级政府跟进中央的机构改革，享有独立的自主权，省级的引领和“垄断”不是绝对的。事实上，1978年中国启动改革计划之后，上级政府不再垄断和主导城市的治理发展，地方政府远比中央或上级政府更直接影响地区的治理发展。市级海洋机构改革差异跟进省的机构改革印证了以上研究发现。进一步审视观察，市级海洋机构改革的差异跟进中具有市与市之间的一致性，即市级政府对省级机构改革的差异跟进不完全是“单枪匹马”，存在具备默契的“集体行动”，呈现出市级与市级在分别发挥自主权而差异跟进时具有协同性。在地方海洋机构改革跟进中，辽宁和江苏组建自然资源厅，不挂海洋行政主管部门的牌子，撤销海洋行政主管部门。但是两省下辖的所有市分别与所在省形成差异，而彼此之间保持一致，即所有市均采取“加挂牌子”的模式，组建自然资源管理部门，加挂海洋行政主管部门的牌子。山东组建海洋行政主管部门——海洋局，但青岛、日照、威海等市组建海洋发展局，烟台、潍坊、滨州等市组建海洋发展和渔业局，皆更为突出海洋发展的职能且皆保留海洋渔业管理职责，体现出市级海洋机构改革自主权发挥的彼此默契。市级改革自主的协同，背后是城市之间地理相近，彼此在治理目标的趋同，以及治理存在合作等府际关系在机构改革的延伸。现有研究对于市级改革自主的协同表示赞同，认为有利于避免全省出现多种部门设置体系而导致省内政制的混乱。作为治理的载体，政府机构需要体现中央与地方治理诉求的差异。中央与地方政府机构职能的差异性是纵向机构改革中重要的原则。《决定》《方案》及《意见》深刻展现对国家治理中央地任务属性、管理幅度以及多层级政府角色差异的清晰认识，提出中央加强宏观事务管理，地方管理好地区性事务；机构改革中机构设置与职能调整要注重层级性，突出不同层级职责特点。“条块关系”是中国政府间关系模式的基础，也是地方政府体制中基本的结构性关系。借助这一关系模式来看，海洋环境保护和海洋资源管理的职责调整作为“条”，代表着国家在生态环境保护和自然资源管理的统一设计部署，中央明确提出要改革自然资源和生态环境管理体制，实现自然资源管理和生态环境管理职责的统一行使。两项职责的改革体现自上而下的权威关系和动员机制，涉及到中央集中统一领导，需要确保党中央方针政策和国家法律法规的有效实施，不涉及层级、地域的特殊性，省、市级地方政府需要与中央保持一致。“块”的组织制度核心是属地管理，即地方性治理机制。不同层级政府侧重自身治理需求，落实层级角色差异原则，职责调整、机构设置及管理体制满足自身治理需求。地方政府基于直接获取的地方信息，能提供比中央政府更符合地方偏好的公共产品和服务。因此，海洋经济管理、海域海岛管理等职责改革，省、市级地方政府没有与中央保持一致，而是依据地域性作因地制宜的安排。中央和地方管理边界的划分很大程度上由公共产品/服务的特征决定，即考虑利益溢出的地域范围是地方还是区域。结合职责配置的分类原则和“空间”维度，纵向政府职责实现“分层”划分，即确保中央政府的权威和整体性职责的“纵贯型职责”和实现地方政府自主安排的“层次型职责”。层级角色差异认知的驱动下，合理划分央地职责，中央与地方在纵向机构改革中实现有机的集权与分权。对中央与地方集权与分权的探究，跳离寻求最佳位置点的“线性视角”，迈入“平面视角”，形成集权或分权的多线并存的局面。（二）改革跟进的模式逻辑：委托代理与行政发包的交织融合当下的中国治理情境，中央政府在日益密集的权力结构中需要依靠地方“代理人”进行治理。地方政府跟进中央的机构改革，贯彻落实中央关于机构改革的部署要求，双方一定程度上顺沿“委托-代理”路径且具备新的逻辑内容。一方面，“委托-代理”之下，地方政府跟进中央的机构改革面临着传统的央地利益冲突以及信息不对称，例如在海洋机构改革中机构裁撤与职能变动对央地在人员安置、权力归属等方面的影响是不同的；中央无法完全掌握并监督地方实际机构改革情况，地方可能产生诸如机构改革方案的“空转”、机构改革的“回调”等。另一方面，央地之间解决以上问题主要依靠加强党的领导，进行政治监督和强化督导。第一，党中央的强力推动作用以及党的全面领导，产生巨大权威和政治压力，规范约束地方机构改革，避免和弥补中央关于机构改革的部署要求与地方机构改革实践之间的差距。第二，科层制的单一制国家，地方政府的行为需要中央政府的支持和授权，地方机构改革始终受到中央的管控。但是，中央对不同层级地方政府监督管理幅度是不一样的，呈现“逐级负责制”，地方政府工作部门的设置与否属于上级政府的权限。例如海洋机构改革中不同层级政府间的府际关系和运作方式，就鲜明体现在机构改革中，省以下机构改革的管理权限被划分给省级政府，中央成为纵向机构改革的委托人（发包方），省级政府成为纵向机构改革的承包方。中央政府权力高度集中之下，权力分散又发生在地方治理的多个方面，通过地方政府加强地方发展一直是中国改革的一个标志，地方政府在中央政府的监督下，对改革开展发起、谈判及实施等一系列工作。纵向机构改革的政府间关系构成行政发包制，但又具备新的逻辑内容。从行政权分配来看，中央拥有机构改革的正式权威和剩余控制权，各省关于市县机构改革的总体意见要与中央有关机构进行沟通与请示，需要中央编委备案同意。从经济激励来看，中央施行各级党政机构编制管理刚性约束，承包方与发包方存在“编制分成”关系，即在中央规定的编制总额下，地方政府满足中央集中统一领导要求后，在剩余编制额度下，可以进行机构改革自主权的行使。不同于传统的行政发包制，作为承包方的省级政府在纵向机构改革中不是单纯的任务分配角色。省级政府通过自主权的发挥将中央关于机构改革的部署要求进行适当的因地制宜落实，产生的央地差异会传递给下一级地方政府，机构改革的任务产生变化，省级政府成为新的发包方（委托人）。（三）改革跟进的方法逻辑：双轨渐进与试点先行的并举推进中国各个方面的改革与转型过程中存在一种潜在的“中国模式”，有时被称为“摸着石头过河”，即实验性和适应性的改革方法。地方政府跟进中央的机构改革展现这一逻辑，表现为双轨渐进和试点先行。地方政府改革跟进中，呈现与中央保持一致和差异“两条线”并存的局面，即“双轨制”。“双轨制”是对中国渐进式改革的典型特征的描述。地方机构改革与中央保持一致属于存量，与中央形成差异属于增量。因为前者代表纵向机构改革“确保集中统一领导”要求的沿袭，后者是“赋予省级及以下机构更多自主权”创新的践行。在海洋机构改革中，地方政府的“双轨”跟进彰显出海洋机构改革的渐进发展。海洋机构改革变动程度大，“双轨”跟进保证机构改革的稳妥，纵向上减缓机构改革的剧烈变动，为后续的机构改革留下空间。“双轨制”的中国渐进式改革方式，依靠保持一部分现状的同时，逐步推进改革，有利于地方机构改革的稳妥，保护既有“赢家”，避免产生“输家”。“双轨制”的改革跟进逻辑，从线与线的层面展现纵向机构改革“规定动作”与“自选动作”的落实以及统一与自主的有机。地方政府跟进中央的机构改革，自主权的“点”状发挥也展现出首创、实验的特征，即试点先行。鼓励地方政府寻求治理的创新，是地方政府获得更多自主权所展现的中国改革和发展的两个显著特征之一。《决定》指出“坚持蹄疾步稳推进改革，条件暂不具备的先行试点、渐次推进”。纵向机构改革的“试点”不是自上而下的中央推动，而是倡导型的要求或意见，希冀地方政府自下而上的反馈，属于为地方政府发挥自主权激发地方积极性而留下改革的空间和余地。在海洋机构改革中，地方政府立足本地经济社会特点和工作需要因地制宜开展机构改革，为全国或本省的海洋机构改革建立样板，可以视之为“等级制度下的政策实验”。辽宁、江苏、福建、山东、海南等地在海洋管理职责配置与机构设置上的“试点”自主改革，与中央以及其他地方海洋机构改革方案形成对比参照，有利于海洋机构改革的拓展创新。中国的机构改革可以理解为自上而下的改革和自下而上改革的结合。围绕国家海洋局的海洋环境保护、海洋资源管理、海洋经济管理、海域海岛管理、海洋预警减灾五项职责的调整、相应的机构设置和形成的管理体制，本文对中央、省和市的2018年海洋机构改革进行梳理，呈现省、市地方政府跟进中央的海洋机构改革的实践图景。“集中统一”与“地方自主”的双重要求下，地方机构改革与中央同时具备一致性和差异性，央地职责同构进一步弱化。地方政府差异跟进中央的海洋机构改革中自主权的行使表现出一定的可循规律，例如省级与市级的改革跟进、市级与市级的改革跟进会具有一致性，体现出省级对市级产生引领，市级与市级之间具有协同（见图2）。本文对地方海洋机构改革跟进的实践和特征进行逻辑的纵深挖掘，揭示出央地关系范式下，央地权力划分、委托代理的纵向结构、行政发包的治理机制、双轨渐进与试点先行等理论在地方政府跟进中央的机构改革实践的嵌套。地方政府改革跟进的实践对现有研究具有一定的反哺，具备与理论研究的互动和对话，能够揭示我国政府体制运作中更为深层的机理。第一，中国进一步实现“集权与分权”的有机结合和动态平衡。一方面，打破学界以往认为中国政府间关系是政治集权与经济分权相结合的治理体制的理论认知。随着对不同层级政府职能角色的差异认知的加强，中国不断平衡中央和地方治理诉求差异。通过政治分权，赋予地方在机构改革中的自主权。《决定》中“基本对应”“明确对口”表明，地方机构改革的核心要求是中央方针政策和国家法律法规在执行中的贯通和有力，而不是上下一致的“职责同构”。中央没有要求纵向机构改革需要保持完全一致，但是地方政府可能选择直接复制上级政府职责配置、机构设置等机构改革方案。这一研究发现形成了对“集中统一领导”制度逻辑的新理解，是对“中央要求地方政府要与中央机构改革上下完全一致”认知的纠偏。另一方面，推动央地集权分权的“线性”研究逻辑的延展，以往研究主要基于“集权-分权”二分逻辑寻求央地集权分权的最佳位置。中国当下央地关系正走向集权分权并行的多线组成的“平面”，通过对事务类别划分，实施集权或分权的多重并存方案，突破对于央地权力的单一“跷跷板”式划分。第二，展现省级政府在整个国家治理中的举足轻重的地位，弥补学界对省级等中间政府关注的不足。纵向政府关系的研究往往将中央和省级视为一体或者将省级视为上传下达的中介，省级政府的角色偏单薄机械。实际上，省级政府在当下国家治理中扮演着愈加复杂生动的角色，是对中央部署安排进行结合实际和优化统筹的“二传手”。省级政府角色的凸显，是实现国家治理的集中统一领导和地方自主的平衡的需要，实现中央向地方分权的有序。一方面，对地方自主权的发挥进行地方层级的限制，另一方面，提升省级政府的领导能力，来减轻省级以下政府发挥自主权而产生的中央管理成本和压力。学界目前研究的热点和重点是中央层面和基层（或社区），对于省级政府为代表的中间政府着墨不多。这一发现，对于学界进一步关注中间政府的研究，颇有启发。第三，纵向机构改革存在横向府际的行为默契，地方机构改革与治理创新存在政府间的对接合作。本研究揭示到，地方政府自主权下开展的机构改革与治理创新，存在内发主动的对接合作。对于地方机构改革的自主选择，地方政府间倾向于“求同”而不是“存异”。这一行为可能存在两个方面的因素，一是地方政府希冀通过横向协同来消解地方机构改革自主选择所可能导致的创新风险，形成机构改革自主选择的“安全区”；二是地方政府的组织结构是府际合作的基础，地方机构改革的府际协同有利于这一基础的实现和夯实。如果地方机构改革过度创新和自主，可能会导致国家内部地方政府组织结构的“碎片化”，府际间的合作和伙伴关系的建立会更加困难和复杂，使得一些需要跨界合作的问题“雪上加霜”。第四，以往的治理理念和路径对地方机构改革具有很强的约束性，地方政府行使自主权存在路径锁定。某种行为规划一旦形成就很难被改变的现象被称呼为路径锁定效应。本研究揭示到，地方政府的自主性不仅受到纵向“集权与分权”的影响，也受到旧的治理理念、制度结构等的限制与约束。作为“理念-机构-执行”三个层次的中间环节，地方机构改革和治理创新受到治理理念延续和执行运作惯性的双向影响。本文揭示的“双轨渐进与试点先行”的改革逻辑深刻表明，在“路径锁定”效应下，地方机构改革和治理创新不是“颠覆式”替换，而是“渐进式”演变或“试点式”实验，是一种“叠加”的累积式变化。本研究也存在一定的局限性及进一步研究的空间。首先，限于海洋机构的特殊性，以此为切入视角展开地方政府跟进中央的机构改革的普遍逻辑的研究，可能会陷入“过度概推”的逻辑窘境。正如科尔曼的“船形”模式的提示，社会研究中微观到宏观（个别到一般）之间的转换存在固有缺陷。未来的研究需要关注不同职能部门机构的地方改革跟进，通过横向对比的批判反思来进一步系统地完善本文的研究所得。也需要基于地方政府改革跟进中的诸多府际之间的行为现象，深入开展访谈。其次，地方政府的考察层级有待进一步下沉。本文缺失对更加贴近执行层面的县级等层级政府的展现，对我国不同层级政府之间的内在关系和运作逻辑的探究会造成一定欠缺；最后，资料收集过程中部分访谈展现有趣现象，例如山东海洋预警减灾职责的调整方案并未实际落地，机构改革的实践与方案存在脱节；广西北海海洋渔业管理职责在2019年调整组建农业农村局，又旋即调整归入海洋局等。一系列机构改革的丰富场景启示着对于地方政府跟进中央的机构改革的研究的持续和深化。政府改革与国家治理：周期性政府机构改革的中国逻辑——基于对八次国务院机构改革方案的考察分析
政务服务“异地可办”中的地方政府合作逻辑：来自广东省的证据
中国地方政府数字治理的“过程”与“组织”