政府部门间协作的影响因素及其组织逻辑：基于组织角度的分析

摘要

在中国政府组织运行中，存在着大量的部门间协作现象，即主责部门、配合部门围绕某项治理任务进行分工协作以共同完成任务。本文分析了部门间协作形态差异的成因，并指出任务统筹方在部门间协作中的能动角色。部门间协作具有打破固定分工、凝聚治理资源和释放能力信号的组织功能。与此同时，不同的任务属性及其附带的控制要素塑造了不同的协作形态，故而部门间协作形态往往随任务属性和控制要素的变化而不同。在实际运行中，主责部门也常常通过将协作任务与中心任务打包、制造舆论氛围等多种手段主动竞争上级注意力，并以上级注意力强化对配合部门的统筹力度。对不同部门在协作过程中角色差异及其组织机制的考察，有助于增进对中国政府组织内部运行及其逻辑的理解，并对科层组织如何完成任务进行多角度思考。

作者简介

王铮，中国人民大学公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、部门间协作的研究视角及其概况 

二、部门间协作的组织功能

（一）超越部门分工：回应复杂治理任务 

（二）促进资源互补：弥合任务与资源的张力

（二）释放能力信号：打造积极作为的印象政绩

三、任务属性、控制机制与部门间协作的形态差异

（一）志愿服务平台联合建设及其协作过程的松散性

（二）旅游团联合执法及其协作过程的不确定性 

（三）脱贫攻坚协作及其高度联合性

（四）案例对比：任务属性、控制机制及协作过程差异

四、竞争上级注意力：部门间协作的逻辑 

（一）顺势：结合中心任务解决治理问题

（二）借势：借助上级影响力强化统筹力度

（三）造势：制造舆论氛围提升部门影响力

五、结语：重视部门间协作

在党和国家历次行政体制改革和职能调整中，“构建部门间协调配合机制”“理顺部门职责分工”“强化部门联动”常常作为重点任务予以推进。习近平总书记也多次强调，要“加强牵头部门和参与部门、主体改革和配套方案……改革任务推进和机构职能调整的配套联动”。健全政府部门间协作机制，已经成为行政体制改革和政府职能转变的重要组成部分。与之相应，部门间协作也是中国政府体系中常见的组织现象：上级政府在安排某项任务时，常常以主责单位/配合单位、牵头单位/责任单位这样的形式来推进组织任务的分工协作。例如，基层的矛盾纠纷调解一般由司法部门作为主责单位，组织、财政、民政部门作为配合单位，具体到房产领域纠纷调解，则一般由住建部门主责，司法、规划、市场监督管理、工商等部门作为配合单位。

本文指称的部门间协作，主要是指同级政府的横向职能部门之间，通过协调配合机制建立起职责分配关系，从而共同完成复杂化的组织任务。中央与地方、各地区之间的政府间协作关系不在本文讨论范畴。之所以关注部门间协作，是因为部门间协作是各层级政府履行职责、完成任务的重要机制。这种重要性一方面源自其应用的普遍性和丰富性，即与只在特定任务情境中应用的运动式治理不同，部门间协作不仅适用于中心任务，还在应急和常规任务中广泛应用，而且其本身便涵盖了文书往来、信息报送、绩效考核、组织动员等各类正式的组织机制，这种正式性又使其区别于建立在人格化关系基础上的组织间共谋；另一方面则来自部门间协作的工具性和操作性。即部门间协作是政府内部运行的一种中观机制，是其他更为庞大的治理模式的实施机制，例如，目标管理责任制、项目制往往需要借助部门间协作来实现。然而，相比于实务界纷繁多样、内涵丰富的部门间协作实践，学术界对于中国政府横向部门间协作的研究尚不充分。我们希望通过关注不同部门的角色差异及其在协作任务中的动态互动机制，来进一步打开政府组织内部如何协作的“黑箱”，同时增进对“科层组织如何完成任务”的理解。

一

部门间协作的研究视角及其概况

科层组织如何完成任务是政治学、社会学和公共管理长期关注的议题，而部门间协作是科层组织完成任务的重要机制。长期以来，不同学科围绕部门间协作的动因、机制及其内在逻辑，形成了持续的文献积累。这些研究聚焦于部门间协作的动因、模式和机制，大抵沿着两条线索展开。

一是聚焦于构建部门间协作的理论模型并分析协作的形成条件。安塞尔和加什（Ansell & Gash）构建了涵盖起始条件、制度设计、领导要素与合作过程等要素在内的影响协作的框架。其中，起始条件包括利益相关者之间的权力和资源配置，激励设计以及主体间合作或冲突的历史背景，这些条件可能成为影响协作的促进或阻力因素；制度设计包括对参与者的包容性、规则清晰性、过程透明性等要素；领导要素则为利益相关者设定和维持基本规则，建立信任、促进对话，是协作得以顺利发生的催化剂。斯科特（Scott）的研究进一步分析了公共管理者在部门间协作中的三类关键角色，如领导者、鼓励者和追随者，在不同角色中，公共管理者分别承担着召集并拟定协作计划、提供资源支持以及加入其他人召集的部门间协作等职能，这表明公共管理者在部门间协作的形成中扮演关键角色。张楠等人以中国地方政府的信息整合项目为例，认为利益划分和权力结构在中国的部门间协作中发挥更大的主导作用，如果地方政府赋予一站式服务中心明确的职能和人事权限，就能更好地实现不同部门间的资源协作和整合。

二是聚焦于不同政策领域中部门间协作的模式，并提炼其实践机制和经验逻辑，如“运动式治理中的层级协作”“公共行政执行的部际协作”“等级制纵向协作”“条快横向协作”，等等。部分研究还进一步归纳了中国情境下各具特色的协作机制，例如党政主导型协同、以党领政、部级协调机制、会议、组织机构和主要领导参与以及各类议事协调机构。这些研究一方面显示出中国跨部门协作模式和机制的丰富性和多样性，同时表明高位统筹、领导重视对于部门间协作的重要性。

整体而言，这两条线索从不同侧面勾勒出政府部门间协作的研究图景，加深了我们对部门间协作机制及其运作过程的理解。但是，这些研究在下述两个方面仍然存在进一步思考的空间：第一，既有研究虽然指出权力和资源配置、激励设计、公共管理者角色对协作形成的影响，但却对不同协作形态的影响因素关注较少，即“为何有的协作运行顺畅，而有的协作则较为松散”？第二，既有研究将协作放在特定的政策环境下，分析了任务部署方为了提高协作效果而发起的高位统筹、领导小组等协作机制，而对任务统筹方在协作中能动角色的讨论则相对较少。实际上，部门间协作依赖于任务部署方、任务统筹方和任务配合方之间的交往互动，这种互动既包括任务部署方为了保障任务完成而建立的对统筹方的内部控制机制，也包括统筹部门的各种策略性应对行为，正是这些互动及其背后的控制机制形成了纷繁复杂的部门间协作现象。

基于此，本文的任务如下：首先，呈现部门间协作的组织功能，即部门间协作的哪些功能导致了其成为完成组织任务的重要机制；其次，总结归纳部门间协作形态的影响因素，尝试回答“在组织间协作给定上述功能的情况下，为何一些协作运行顺畅，而另外一些则较为松散”；最后，阐释下级部门如何争取协作以完成组织任务。本文希望通过对上述问题的回应，补充中国部门间协作的研究，并增进对“科层组织如何完成任务”这一命题的理解。

本文实证材料（田野笔记、访谈记录以及政府文件）来源于对多地社会治理领域的田野观察，包括华南A市（县级市，下辖街道）、华北B区（市辖区）、华中C县。为此，研究团队于2020年7月至2022年8月曾多次往返上述调研地，对其进行了持续跟踪调研，并以参与式观察的方法亲历了其区域党建联席会议、联合执法、公共纠纷调解以及多场专家座谈会。虽然部门间协作在各地的应用领域、频次等各有差异，但其基本的运行机制和组织逻辑是一致的。这一方面有助于我们归纳部门间协作的类型，另一方面也使得研究结论具有一定的延展性。

二

部门间协作的组织功能

从组织学角度来看，部门间协作具有打破固定分工、凝聚治理资源和释放能力信号的功能，以下将详述。

（一）超越部门分工：回应复杂治理任务

应对机器化大生产时代产生的新兴社会问题，国家机构、企业和各类组织的数量日益增加，规模不断扩大。这些大型组织对管理合理化的迫切需要催生出科层制这一“稳定、严密、有效、精确”的组织形式，并通过职责细分形成专门化职能和固定的职务权限。科层制的一个基本特点是，各部门成员按分工原则专精于岗位职责，其注意力分配、行为偏好、资源配置均围绕部门职责展开，而不会考虑与部门职责无关或者关系“松散”的任务。在理想状态下，行政官员在其职权范围内各司其职、各负其责，固定的专业分工和清晰的职能权限划分能够有效提升组织效率。

然而，专门化分工的前提是，任务目标清晰、明确且易于测量。在此基础上，各部门的职责范围才能够清晰界定，继而以分工形式各司其职。但是，20世纪70年代以来，公共行政的任务环境发生了深刻变化。后工业化时代棘手问题（wicked problem）的出现使得部门间协作成为必须。棘手问题的成因和性质相互交织而难以形成完备的决策方案，其涉及众多的公共部门，各部门之间利益、偏好、权力结构、知识体系及其价值观每每不同，因而对同一问题的界定、因果关联及其解决方案有不同的解释和理解，而这些不同的解释不因决策信息的数量增加而改变。故而，公共事务愈发难以按照已有的科层结构及其部门边界进行问题分解，部门间协作成为回应棘手问题的重要机制。

在这里，我们看到了任务复杂化与分工专业化之间的一个组织学悖论：治理负荷的增加催生了组织规模的扩大，并进一步带动劳动分工和职责专门化，而职责的专门化和边界化程度越高，却越难应对日益复杂化的治理任务，这在客观上要求各个部门之间打破固定分工限制，加强各部门间的协作以应对复杂治理。因此，分工专业化本身隐含着部门间协作的合法性基础，而部门间协作为应对复杂治理提供了可能的解决方案。

（二）促进资源互补：弥合任务与资源的张力

陈那波总结了地方政府任务的三个来源：一是压力型体制派发的各类任务，例如招商引资、社会治安、环境保护等。这类任务经由压力型体制自上而下逐级下发，并在目标管理责任制的作用下层层分解、细化并逐级加码，最终形成可考可测的指标体系。即使是社会治理领域的模糊性任务，地方也尽可能发展出多维度的指标予以量化和考核，如A市将孵化社会组织数量、培育社会组织骨干、开展服务频次作为社会组织培育情况的子指标，并将其列为社会治理创新的考核体系。二是各类社会回应性任务。这类任务源自社会发展而形成的各类利益诉求，需要地方政府发展出制度化的表达、沟通和协商机制予以回应，此类机制常外显为各类服务热线、接诉即办、协调议事厅等跨部门、智能化的创新平台。三是地方实践性任务。这类任务一般由地方政府主动发起，意在化解地方性治理难题并形成发展政绩。其中，压力型体制派发的任务往往伴随有严格的指标考核和问责机制，地方政府必须高度重视；社会回应性任务关系到社会稳定，进而牵涉到一票否决等强控制机制，地方也不敢掉以轻心；即使是类似于孵化社会组织、推进人口融合等地方实践性任务，也往往与上级政府的重点工作有着复杂微妙的联系，因此地方常常通过事项清单、指标考核等形式推进。整体而言，地方政府的治理任务不仅在总量上呈现持续膨胀的发展态势，而且往往伴随严格的绩效考核，属于不得不完成的“硬性任务”。

相较于日益膨胀且硬约束的治理任务，地方政府面对的资源总体有限，自上而下逐级递减。同时，资源在各部门之间分布不均，各部门因其职责分工、权威结构而具备不同的资源汲取能力。治理资源包括两个维度，一是制度化资源，此类资源由政府组织自上而下分配，呈现出平均化和低响应性特征，不足以满足地方政府的灵活需求；二是非常规资源，包括专项资金和自致资源。其中，专项资金的支持力度、资助范围很大程度上依赖于上级意志，且往往专款专用，具有严格的审计程序，因而对下级政府而言，“专项资金往往是禁锢而不是资源”。此外，自致资源的获取高度依赖于地区资源禀赋以及部门官员的政治资本网络，因而其在各个地区之间、各个部门之间呈现出较大的差异性。

当组织任务与治理资源不匹配时，下级政府一般有两种行为选择：一是准退出，即采取共谋、选择性执行等各类变通行为执行政策；二是寻求部门间协作以实现资源互补。当下，伴随高强度的行政问责和“一竿子插到底”的巡视督导，地方政府政策变通的空间被大幅压缩，部门间协作逐渐成为常态化的行为选择。因此，在任务硬约束的条件下，由于每个部门所分配到制度化资源以及获取自致资源的能力有限，各个部门倾向于在资源上相互依附和交换，从而协调其他部门的资源来完成组织任务。但任务多元化与资源分割的悖论并不意味着部门间协作总是会自发形成。由于获取自致资源的能力、部门权威等因素存在差异，相较于资源相对丰富的部门，那些资源匮乏、获取自致资源能力低的部门有着更为强烈的协作意愿。但总体而言，部门间协作为任务执行方提供了资源互补的正式渠道，能够缓和治理任务与治理资源之间的张力。

（三）释放能力信号：打造积极作为的印象政绩

中国政府是一个多级委托代理结构，中央与地方、不同层级、不同部门之间的利益并非总是兼容的，政策效果的好坏不仅取决于上级的决策质量，还更多的与地方执行政策的行为相关联。这意味着，有效规范官员行为、调动其积极性的激励机制在中国政府组织中至关重要。有效激励的前提是获取有关下级努力程度与其产出之间关系的信息，以及政绩表现的准确信息。然而，政府组织行政链条的延伸和组织决策执行的分离导致信息呈现高度不确定性。不确定体现在两个方面：一是信息不对称；二是信息模糊性。在多层级委托代理关系中，信息在上下级政府间的生产和传递因组织链条的隔阂而产生不对称。一般而言，上下级政府间层级越多，信息流通的渠道越长，信息不对称的程度越深。信息不对称的本质是信息不足，即上级因技术原因，以及收集和甄别信息的成本太大，缺乏完全识别下级私有信息的能力。需要提及的是，近年来，国家通过信息技术的应用以及“一竿子插到底”的巡视督查，较为有效地缓解了上下级政府间的信息不对称问题。

但是，与之相应的另一个制度背景是，伴随经济发展进入新阶段，诸如社会管理创新、高质量发展等模糊性任务取代确定性任务，成为政府治理新的重点。信息模糊性由此产生并得以强化。相比于GDP、公共财政收入等确定性指标，模糊性任务往往缺乏清晰可测、可比的标准。对下级政府而言，这意味着其必须发展出新的手段，向上级发出其努力程度和政绩的信号，而这种信号能够将其与其他部门区别开。

部门间协作是下级释放信号的关键机制。由于社会治理、公共服务等领域缺乏明确可测的指标，下级更青睐于因地制宜开展各类治理创新，以制造亮点吸引上级注意力。其中，机制层次的创新更能够获得上级的印象政绩。部门间协作机制的搭建便是机制创新的主要形式，诸如党建联席会议、驻点直联等涉及各个部门间的协作创新，既能够显示其对上级任务或者指示精神的重视程度，从而被打上积极作为的标签；还能够显示在该业务领域的治理能力，从而在横向竞争中脱颖而出。也就是说，在信息不确定性和治理绩效模糊化的条件下，任务统筹方将部门间协作作为一种信号，积极向任务部署方传递其高度重视和积极作为的“私人”信息。

三个命题之间是相互关联的。例如，各个部门的资源禀赋部分地与其专业分工、所辖事项有关，因此任务与资源之间的张力也受到部门分工的影响。此外，硬性任务的增多也会强化上下级之间形成“政绩共同体”，从而促使那些原本协作意愿不强的“强势部门”积极发展与其他部门间的协作关系，这降低了“边缘部门”达成协作关系的成本。整体而言，部门间协作既是科层组织应对碎片化分工体系与“任务资源”张力的理性选择，同时也是在特定制度环境下发出重视程度和政绩信号、完成组织任务的重要机制。

三

任务属性、控制机制与部门间协作的形态差异

既然部门间协作对于完成任务至关重要，那么为何一些协作运行顺畅，而另外一些则联结松散？接下来，研究将分析层次聚焦于任务统筹方和任务配合方，分析不同任务属性及其控制机制的差异，以及这些差异为何塑造了不同形态的部门间协作。表1为本文案例的基本情况。

（一）志愿服务平台联合建设及其协作过程的松散性

华南A市是一个人口倒挂严重的城市。截至2019年年末，A市流动人口规模占常住人口的74.08%（约24万人）。大量外来人口的涌入对教育、医疗、交通等公共资源供给提出新要求，并带来较为严重的社会治安隐患，仅靠A市现有的编制内资源无力维持服务供给和社会秩序。为此，A市从207年便开始探索发展义工和志愿者力量来承接和弥合政府职能。截至2019年，A市已经组建熟人志愿团队501支，仅文化志愿者便已经达到5967人，探索制度化的志愿者管理机制成为迫切需要。

2015年，A市市委、市政府下发了《关于推进社区志愿服务制度化建设实施方案》（下称《方案》），要求加强志愿服务信息平台联合建设，规范数据交互，建立社区志愿服务大数据库。规定如下：“加强志愿服务信息平台建设……在尽量准确、规范地记录志愿者的志愿服务行为的基础上，逐步完善保险、医疗、交通、旅游、社交、特惠等多种便民服务功能。（主责单位：团市委，配合单位：市数据统筹局、市文明办、市志愿者联合会）。”该任务具有如下属性：一是责任归属模糊。长期以来，A市并未就志愿者发展管理做出统一规划，民政、政法委等各个条条部门均结合自身业务培育出相当数量的志愿者队伍，相互间缺少信息交流和合作。有关志愿者数量、结构、服务情况的数据零散分布在各部门，志愿服务信息平台的建设有赖于各部门的信息互通。虽然《方案》规定团市委作为主责部门，但团市委在前期并非志愿者管理的主要部门，相反，志愿者管理责任较为均衡地分布在各配合单位之间，上级很难将“统而不动”的责任完全归结为团市委办事不力。二是任务的常规性。《方案》并未规定志愿服务平台建设的时间期限，也没有明确具体的考核机制，而是将其作为志愿者管理领域的一项长期的常规性工作进行推进。

团市委主要通过信息报送这一机制推进各部门的信息共享和平台共建。信息报送包括信息采集、筛选、编排和报送等多个环节。就志愿服务信息平台联合建设这一工作而言，团市委鼓励各配合单位报送信息，同时根据配合单位上报信息的采用、领导批示情况对其进行激励、监督和反馈。各配合部门的信息报送包括两类信息：一是贯彻上级党政部门对有关志愿服务决策的落实情况，如对志愿服务发展相关的重要会议、决策部署、讲话精神和指示批示的落实情况；二是各部门对信息共享、信息接入的工作进展，如工作思路、进度、举措以及在此过程中形成的工作亮点、创新性经验。循照常理，团市委需将各个部门报送的工作整理成当期简报，再报给党政主要领导查阅批示。上级领导通过简报能够及时对相关信息作出指示批示，推动问题解决。然而，A市虽然规定由团市委牵头，市数据统筹局、市文明办等单位配合，但团市委只是鼓励各配合部门积极总结工作和加强信息沟通，却并未就信息上报的频次、周期和内容格式作出具体规定，也未严格规定相关的考评细则、建设周期和验收标准。于是，各个部门之间的协作是相对“松散”的，“你（各个配合部门）都是各干各的，把自己业务范围内的工作干好了就行，零散了也没办法”（A市CY社工中心，20200812）。截至2020年8月（实地调研日期），这项已经推进近5年的工作仅仅搭建起管理系统，而《方案》中提及的保险、医疗、交通等便民服务等尚未接入。

（二）旅游团联合执法及其协作过程的不确定性

维护旅游市场秩序是B区文化市场执法局（下称执法局）的核心职能之一。2020年以来，围绕老年旅行团发生的诈骗违法、非法营运等事项成为影响B区旅游市场秩序的突出问题。老年旅行团的治理具有跨部门的典型特征，其所辖事项复杂，既涉及道路运输非法营运问题，还涉及未经许可经营旅行社业务、以不合理低价诱骗老年人旅游、靠免费旅游为由向老年人推销旅游路线等违法、诈骗行为，因而与文化、交通、公安等部门职责产生交叉。但就责任归属而言，老年旅行团归属于旅游市场，故而主要由B区执法局管理。为此，B区执法局主动牵头，联同文化、交通、公安等执法部门开展了针对非法老年旅行团的多部门联合执法行动。

鉴于协作涉及多个部门，作为牵头部门的B区执法局积极组织了部署会、推进会、总结会、宣传教育活动等各种动员会议来提高协作效率。这些动员活动具有如下功能：一是达成共识。由于老年旅行团的治理活动主要归属B区执法局管辖范围，但其又涉及违法诈骗和非法营运等交委和公安部门的管辖事项，因此动员会议需要尽可能协调各部门利益，形成对任务的整体思路、精神、举措的统一认识，从而将思想和行动统一到整体决策部署上。二是明确角色和职责分工，解释各部门在老年旅行团治理中的角色及其职责，确保协作顺畅。

同时，由于联合执法以专项整治行动的名义开展，具有较高的社会影响力和曝光度，参与执法的各部门有激励将该行动汇总为部门简报，继而作为工作亮点传送给上级主管部门或宣传部门。根据《2022年B区文化市场执法办案考核办法》（下称《办法》），被评为全国重大案件、得到副部级以上或中央媒体宣传报道的，每案加1分（上限4分）。此外，老年旅行团的治理也作为具体办案的量化分值被纳入各部门的年度绩效考核中。根据《B区执法局2021年度日常履职考核清单》和《办法》，执法办案量考核分值为40分，占总考核的40%。2022年的执法量考核指标为59937件，人均164.21件；全年办案1326件，人均办案3.63件；全年处罚561件，人均1.54件。对于超额完成处罚量考核分配任务的，每案加1分（上限5分）。反之，执法人员参与执法率在70%~80%，以及低于70%的分别扣除对应分值，并直接影响个人的年度评优和绩效发放。公安部门同样具有办案率的要求，因而在这样的安排下，B区执法局和公安部门均有一定的激励参与联合执法。

问题在于，联合执法对不同参与部门的激励并不均衡，B区执法局和其他配合部门对协作事项产生不同的重视态度，并因此导致协作面临较高的不确定性。前述，旅游执法属于B区执法局的管辖范围，作为牵头部门的B区执法局具有较高激励组织联合执法。开展联合执法这样声势浩大的专项行动既有助于B区执法局完成每年的办案指标，还可以据此向上级呈交工作简报而得到相关领导的肯定性批示。“受疫情影响，网吧、KTV一些娱乐场所这两年很少开业，我们的查案指标很难完成，联合执法能够解决掉一部分指标（B区执法局，20220824）。”然而，对交委、公安部门而言，旅游行业的事项仅构成其日常工作的一小部分，其日常工作便能够完成大部分的查案指标，因此联合执法对其虽有激励，却更类似于“锦上添花”，并不能对其考核产生直接影响。于是，尽管B市每年暑期都会开展针对旅游团的联合执法，但具体开展的日期却并无定数，开展的频次难以保证，每次参与的部门也往往并不齐全。“他们会觉得好东西都让你们部门得了，我们做好做坏影响不大。而且前期的时间、地点都需要协调成本，每个部门检查进度也不一样，你结束了他们还没结束，你还要等他们。即使你牵头组织，人家也不一定都愿意来，来了也都是各忙各的。所以有那么几次（联合执法）就不错了，很难每月或者每周都搞（B区执法局，20220824）”。

（三）脱贫攻坚协作及其高度联合性

自2012年以来，精准扶贫逐渐成为华中C县持续性、系统性的任务重心。同样，扶贫工作是C县党委政府的核心工作，也是作为“一把手工程”推进的重点工作。为此，C县高位统筹成立了脱贫攻坚执行指挥部（任务部署方），组成16个工作专班，将全县分为四大战区，责任落实到人，由县四大班子主要领导任战区指挥长，督促、指导脱贫攻坚各项任务落实。

为了完成扶贫目标，C县还建构起完备的协作控制机制来保障扶贫协作的运行。首先，保障协作运行的机制更为多样。C县建立了专门的督导机制、考核机制、简报机制作为匹配，还抽调专人组成扶贫办。2018年，C县制订出台《C县打赢脱贫攻坚三年行动计划》，明确要“将脱贫攻坚作为未来三年的中心任务重点推进”，并从扶贫办、党政办等各部门抽调业务能力较强的乡镇干部组成跨部门的扶贫协调小组，由协调小组负责对接各部门内部的具体工作。根据《2021年巩固脱贫成果后评估专业组操作办法》（简称《办法》），“是否设立专门的领导机构以及协调小组、人员组成、职责划分”“与部门沟通协调是否畅通”“部门间沟通协调情况”是多个考评方式的子指标。

其次，基于组织人事权建立“依任务提拔”的可信承诺，将扶贫任务的完成情况作为干部考核的重要参考。《办法》明确规定“对在脱贫攻坚中工作出色、表现优秀的干部及时提拔重用”，同时“将扶贫工作纳入党政领导班子和领导干部绩效考核内容”。对于一般的协作任务而言，任务本身或明确归属于主责部门的业务范畴，或与配合部门具有较高的交叉性，这种责任分配或归属大多以“部门”为单位。但对于扶贫协作而言，严密的绩效考核更多指向分管扶贫工作的党委副书记，明确的责任归属实际上反映的是上级注意力对扶贫工作的关注，而作为对上级注意力的反馈，围绕中心任务的指标再次被分管领导层层分解、下发并被赋予更高的考核比重。结果是，一方面，这些指标超越单个对特定部门、特定个人或者特定业务的考核，而融入各个部门内部甚至超越其原有业务之上，成为具有普遍考核力度的重要指标；另一方面，考评形式的多样性（如暗访、第三方评估）为基层政府及各个部门带来高度不确定性。C县县委、县政府不仅要求每月召开一次专题会议研究扶贫工作，县政府主要领导还带头暗访调研、督促检查，发现问题现场办公解决。问责风险相对均衡地分布在各个部门之间而非集中于某一个特定部门，各个部门被打造为一种“一荣俱荣，一损俱损”的“共同体”关系，一定程度上催动不同部门之间相互协作、信息沟通和资源互补，从而降低问责风险。在这样的安排下，C县扶贫协调小组和扶贫办的班子成员内部达成了共识，整体的运作和协调也较为顺畅。

（四）案例对比：任务属性、控制机制及协作过程差异

前述，不同的任务属性附带不同形式的控制机制，而控制机制的差异则进一步塑造了形态不一、动力各异的协作形态。因此，虽然部门间协作能够打破固定分工、凝聚治理资源和释放能力信号，但某些领域的部门间协作运行顺畅，但另外一些领域则常常步履维艰，收效甚微。整体而言，那些责任归属清晰（尤其是责任到人）、控制机制多元，考核机制伴随高度不确定性的协作任务，往往更能引起任务统筹方的重视，也能调动各个部门之间的积极配合。

这里的逻辑在于，直接指向个人（而非部门）的责任分配具有更清晰的责任对象，传递的是上级对该任务的高度重视，而此类任务的考核强度和不确定性也更高，问责风险较为均衡地分布在各协作部门之间而非集中于某一特定部门，因而协作部门之间更容易形成协调一致的共同体。反之，如若责任分配集中于其中一个部门（如牵头部门），或者责任分配在各部门之间是模糊的，但又缺乏针对整体协作效果的绩效考核机制，便可能出现牵头部门积极性高，而配合部门忙而不动的局面。在这个意义上，我们能够理解为何中心任务和应急任务的部门间协作往往需要作为一把手工程统筹推进，也不难理解为何其协作过程雷厉风行、令行禁止。但需要注意的是，高强度和高不确定性的考核问责也容易导致部门间共谋，从而掣肘协作效果的实现。因此，部门间协作的关键问题包含两个层次，一是通过齐备的控制机制建立部门间的协作关系，让部门间协作运作起来；二是打造激励相容机制，让协作发挥实效。

四

竞争上级注意力：部门间协作的逻辑

上述分析聚焦于任务统筹方和任务配合方之间，研究发现，不同的任务属性及其附带的不同形式的控制机制，塑造了形态不一、动力各异的协作样态。但实际上，对于需要以部门间协作完成某项任务的统筹部门而言，其并非总是被动等待任务部署方来动员的。相反，为了完成组织任务，其常常会主动竞争上级注意力，再以上级注意力强化对配合部门的统筹力度。接下来，将聚焦于任务部署方和任务统筹方，分析后者如何主动竞争上级注意力，以强化对任务配合方的统筹力度。

（一）顺势：结合中心任务解决治理问题

中心任务也被称为中心工作，其来源于体制对正当性的估计，即那些对体制正当性有重要影响的目标往往被建构为中心工作。中心工作是特定时期内整个政府体系的优先目标，也是其必须完成的目标和任务。既有研究已经关注到中心任务对于政府组织内部运作过程的影响，但其更强调政治任务属性及其对任务完成状态的塑造。实际上，得益于中心任务的特性，基层会积极结合中心任务“顺势”推进其他领域的一些治理问题。这些问题大致可以划分为两类：一类是单个部门不愿处理，或者无法解决的跨部门问题（尤其是历史遗留问题）；另一类是平时不受领导重视但又属于部门“分内之事”的任务，例如一些沉没成本较高、收益见效慢的基础设施建设。

对于第一类问题，主责部门在围绕中心工作划分职责分工时，一般会“顺带”将其纳入任务体系中，继而以中心工作的名义整合多个部门的力量来推动解决。以C县的扶贫协作为例，一方面，扶贫任务由上级党委下达，本级党政领导牵头，具有穿透部门分立的总体性权威，能够有效推动跨部门事务的执行；同时，扶贫是综合性和系统性比较强的任务，各部门既有的业务往往本身就与扶贫任务有着微妙联系，有些是扶贫的组成部分，有些是扶贫执行中的某个环节，因此这种“顺带”虽然带有某种策略性，但其本质上与扶贫工作是契合的。“上面下来督查你脱贫上的事儿，那你各类配套的基础设施都得完善啊，这和脱贫都挂钩呢”（C县Y镇党政办，20210918）。对于第二类问题，中心任务往往附带有较强的资源动员力度，这为下级部门借助资源优势解决平时不受领导重视但又需要完成的常规任务提供了契机。

“顺势”为牵头负责某项任务的职能部门提供了完成组织任务的另一种选项。这意味着牵头部门无须将其负责的任务转化为党委政府的中心工作，而是将固有的任务依托于现阶段的中心工作，顺势解决那些跨部门的，以及平时不受重视却又不得不完成的本职任务。

（二）借势：借助上级影响力强化统筹力度

中国政府的权威结构是一种三元差序结构，即以党委政府为权威中心，沿着“党委政府政府职能部门”的轨迹逐渐弱化。差序权威结构进一步塑造了弱委托方对强势委托方的依赖关系，这种依赖关系体现在两个维度：一是逐级依赖，即职能部门依赖政府，政府依赖党委；二是越级依赖，职能部门跨层级直接竞争党委政府的注意力。在这种单向依赖关系中，如果弱委托方只凭借自身力量而不依赖强势委托方，其工作往往难以推动。因此，对于任一需要部门间协作以完成特定任务的部门—尤其是那些作为主责部门的职能部门，其必须尽可能争取并借用上级的注意力来推进跨部门任务的完成。

这包括如下做法：（1）打造亮点和创新治理机制，并以此推动部门领导向更上级汇报，争取上级领导的注意力，并以上级领导的注意力竞争本级领导的注意力；（2）围绕任务打造全链条的动员机制，如前期的部署会，中期的推进会，后期的总结大会、经验推介会，每个会议都尽可能邀请上级领导出席；（3）缩短成果产生周期，形成良性回馈。对主责部门而言，尤其重要的是要尽可能在领导关注的领域尽快地产出成果，得到更多的“曝光度”和社会舆论的认可。“有的时候领导要针对某领域去某地调研，如果听说你在这个领域做得好，上级领导可能会主动来调研听取工作汇报，甚至会要求该部门的领导陪同调研”（B区执法总队，20210808）。

“创新”和“曝光”本身不是目的，其用意在于竞争上级领导注意力，增加上级领导出席的频率，并尽可能争取上级领导为本项工作“站台”。领导“站台”并非现代组织的正式制度，但其普遍存在于各种复杂政策的执行中。从组织学的视角观之，领导“站台”的背后是强激励机制，能够传递上级重视的信号，其意在用更高级别的权威刺激和维持下级部门完成任务的积极性和敏感性，进而提高各责任单位对主责部门工作的配合程度。

（三）造势：制造舆论氛围提升部门影响力

近年来，公共服务、社会管理等模糊性任务在基层治理中趋于常态化，这带来的直接影响是基层政府之间的政绩不再清晰可测。于是，下级“条条”职能部门的建构和演绎对政绩的考核认定的影响大大提升了。这种建构和演绎包括两种主要机制：一是治理机制创新，即工作亮点的建构；二是多维度宣传制造舆论，即通过“造势”对亮点工作进行宣传推广，从而引起上级和社会环境的关注。这两个环节是同步发生的。

对某个主责的职能部门而言，其有多种制度化的“造势”机制。途径之一是通过发行内部刊物，报道某项具有创新性的工作方案、专题调研文章，宣传工作中形成的新概念、新机制，以获得本“条条”上级部门的表彰和赞许（如本“条条”系统内的奖项或者相关文章被上级“条条”官网收录刊登），并尽可能多地获取所属“块块”领导的批示。途径之二是报送专业信息，在（更）上级“块块”政府的机关报、官方权威发布平台等发布专题信息，在更大范围内传播某项治理创新的理念、案例、方案及经验，从而给其所属的“块块”政府留下好印象。途径之三是积极推动某项治理创新在辖区内横向地区以及跨地区的政策学习和扩散。这通常表现为基层围绕某项品牌活动，通过专项资金扶持的形式，支持各社区总结、分享及推广先进的本土社会管理和服务经验。例如，根据《A市G街创建熟人社区经验总结、分享和推广扶持办法》，参加街道、区、市和省级部门举办的专题总结、分享和推广会议的，分别奖励0.88万—2.8万元不等的资金。除却这三种主要方式之外，基层还会围绕品牌活动打造周年庆典，一般以“X周年总结大会暨动员大会”的形式出现。一般而言，这类活动会邀请所属“块块”领导做发言致辞，并邀请“条条”配合部门的领导列席会议，其不仅能够向“块块”领导展示政绩，还能够据此强化对各“条”上配合部门的统筹能力。

实际上，“造势”不仅发生在政府组织内部。近年来，众多“条”上的职能部门大都开设了部门公众号、掌上平台之类的联结和服务社会的技术媒介，并指派专人负责媒介运作（个别地区外包给技术公司或者该部门的事业单位运营）。这些媒介功能多样，涵盖信息资讯、部门动态、网上办事等多个功能，承担职能部门对外宣传的重要功能。因此，“造势”最直接的目的是吸引上级注意力，形成上级对其工作的“印象政绩”；但其潜在的功能是，通过媒介的力量影响社会舆论，再以社会舆论影响部门决策，最终提高部门的影响力。

整体而言，顺势、借势和造势反映的是完成某项任务的主责部门，通过各种方式吸引上级注意力，以此增强跨部门统筹力度并完成组织任务。需要注意的是，注意力竞争有其成本和特定条件，这在过往研究中或多或少被忽略了。第一，对那些需要竞争注意力的某项工作而言，下级部门往往会确保其绩效产出具有稳定预期，继而才会吸引上级注意，否则不仅会“搬起石头砸自己的脚”，还会“牵连”上级领导；第二，注意力竞争可能会影响基层政府的资源任务结构。“你向上级汇报自己在某领域取得的经验成效，如果后期该领域再出现类似问题，哪怕不是这个部门分内之事，上级仍然会要求你来解决”（C县Y镇党政办，20210701）。出于这些顾虑，下级并不总是会一味地竞争更高层级的注意力，而是会小心翼翼地平衡收益与风险，并据此做出理性选择。

五

结语：重视部门间协作

整体而言，本文的研究贡献体现在两个方面：一是从任务属性及其附带的控制机制出发，分析了不同协作样态的形成原因。基于社会治理领域的参与式观察，研究认为，尽管部门间协作具有超越部门分工、促进资源互补等功能，但部门间协作在实践中并非总是运行顺畅，而是随应用场景的差异而不同。整体来看，那些责任归属清晰—尤其是直接责任到人、控制机制多元，考核机制伴随高度不确定性的协作任务，往往更能引起任务统筹方的重视，也能调动各个部门之间的积极配合。反之，如果责任过度集中于其中一个部门，或者责任分配在各部门之间是模糊的，而评价机制未能超越单个部门从而上升至对整体协作效果的考核，便可能出现牵头部门积极性高，而配合部门积极性低的局面，即协作呈现出松散联结状态。二是分析了任务统筹方在部门间协作中的积极角色。研究表明，为了完成组织任务，任务统筹方并非总是被动等待上级任务部署方的动员，而是通过顺势、借势和造势等多种手段主动竞争上级注意力，再以上级注意力强化对配合部门的统筹力度。

我们呼吁重视政府内部部门间协作的研究，将散落在不同研究视角下的组织协作研究重新聚焦在政府内部各部门这一分析维度上，重点关注其微观的组织机制和运作逻辑。这不仅是因为政府组织在复杂治理时代正在变得越来越重要，还因为部门间协作本身就是协作治理理论中的重要一隅。就此而言，部门间协作的研究还需做出更进一步的探讨：例如，伴随党建引领逐渐成为社会治理的核心，“党建”这一重要的组织机制将对部门间协作产生怎样的影响？如何通过更严谨的实证设计，探寻不同控制要素及其组合与协作样态之间的精准关联？最后，由于本文所选案例主要集中在社会治理领域，因此，部门间协作在其他领域的应用是否更为普遍，应用机制是否会存在差异，这些问题仍需要学界的持续讨论和研究。

END

文章来源：《公共管理与政策评论》2023年第2期

编辑：光涵

校对：坤在

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