郁建兴 | 中国地方治理的过去、现在与未来
作者简介
郁建兴，教育部长江学者特聘教授，浙江大学公共管理学院教授、院长。
■ 摘要
在改革开放 40 周年之际，从地方治理视角观察当代中国发展特征具有重要意义。地 方治理是治理理论所倡导的多元主体互动合作、分权化、参与式决策等理念的主要实践场域，它能够促使传统政府管理模式转型，形成更具回应性政府和多元主体合作共治的治理格局。通过 四十年的改革开放，中国以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型， 它在国家治理中的作用已然凸显，具体表现在，地方政府主体性地位逐渐获得，市场主体得以建 立，社会组织蓬勃兴起;地方政府、市场主体与社会组织共同构成了当代中国地方治理的三大主要元素;央地关系与地方政府间关系等纵向政府间互动机制、政府与市场互动机制、政府与社会 组织互动机制等逐渐形成。当代中国地方治理体系在运行中体现出以政府为主导的地方治理 模式，又具有较强的体制创新、自我改良能力以及灵活的制度弹性，体现了分权化趋势和多主体 合作等特征。在新时代的发展和治理中，地方治理体系中的地方政府将发挥更为重要的主导作 用，市场主体与社会组织将会有更多的空间与舞台，信息技术革命将改变地方治理网络组织的 运行方式，而提升民众获得感将成为中国地方治理的最重要目标。
当代中国地方治理的兴起与发展
现代意义上的中国地方治理始于清朝末期和民国早期，当时地方政府在地方事务治理中拥有 较大权力。民族主义和自治传统使得地方名流大 量参与到推行新式教育等领域的公共事务治理当 中，甚至介入地方财政系统，地方政府在叛乱年代 依靠地方名流大量汲取社会资源进行公共事务治理，同时期也出现了一批由民族企业家创办的公 益基金会，积极投入到社会福利事业中。 已有研 究表明，晚清出现的商业报刊、以商业协会和慈善 组织为主的自治组织在公共意见的表达和传播上 扮演了重要角色，出现了独立于国家的公共领 域，国家和社会在第三领域开展了持续合作并获 得了制度化。上世纪 30 年代后，由于国民政府 削弱地方自治和地方参与，本应是“自治”载体的 单位变成了官僚政治深入渗透地方社会的场所， 从而强化了官僚政治对地方社会的控制，而嗣后 的日本侵略战争更是严重损害了地方治理的发展 成果。在延安时期，与当时苏联实施的中央集权、 等级森严、命令式等方式不同，中国共产党在革命 根据地形成了良好的地方治理模式并积累了丰富 的治理经验，包括分散化管理，允许地方干部有较 大的操作灵活性，强调保持与群众的密切联系， “尽管对中央命令的高度服从仍然是中国共产主 义运动的主要特点，但权力下放和地方自主性开 始成为主要的运作原则” 。 中华人民共和国建立以后，毛泽东提出 : “有 中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得 多。” 他在正式管理体制设置上参考了中国帝制 的历史、民国时期及根据地的经验，但是，由于当 时国内外诸多因素的影响，实际的政府管理体制 仍高度借鉴了苏联模式，在设计时强调集中权力， 以实现快速的工业发展与推动社会变革。在国家 与社会、市场的关系中，国家实行计划经济和单位
制，对市场和社会全面控制，政治机构的权力可以 随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一 个领域，中国进入“全能主义”政府的时代，在中 央与地方的关系上，形成了中央高度集权、地方从 属于中央的局面，地方政府成为被动执行中央政 策和计划的机构，与中央政府之间主要是单向的 命令－服从关系; 在政府与市场的关系上，国家实 施高度集权的以公有制和按劳分配为主要特征的 社会主义计划经济，实现了对经济资源的全面控 制;在政府与社会的关系上，形成了一个以从属于 政府体制的单位作为基层处理公共事务主体的高 度政治化社会。但值得指出的是，尽管政治经济 体制高度集权，中国的各级政府并非铁板一块，与 苏联相比，权力更为分散一些。到 1978 年，这种 多层次多地区的层级制结构已经发展成为一种与 东欧和苏联极不相同的“M”型层级制。 也就是 说，中国实际上在改革开放前就不是一个苏联意 义上的中央计划经济体制，中国的经济体制相对 而言更为多层次、区域化和地方化，毛泽东时代逐 步形成的“分权化”为 1978 年以后中国的改革开 放奠定了基础。 1978 年肇始的改革，是由地方自主推动、 中央最高领导人确认的改革，这一时期也是中 国地方治理兴起的时期。“摸着石头过河”式 的改革以局部地方试验试点开始，然后将成功 的试验经验上升为国家“顶层设计”，并在全国 推开。可以说，中国改革开放的动因、路径和形 态都源于地方创新。同时，中国的改革开放不 但是一个释放地方政府活力的过程，也是一个 以市场经济为取向、发挥社会自主性的改革过 程，改革开放呈现出地方政府、市场、社会互相 交织、共同发展的繁荣景象。
（一）地方政府主体性地位的获得
改革开放后，中国通过行政体制改革逐步确 立了当代地方政府组织体系，赋予地方政府经济 社会管理权限，并通过上世纪 70 年代末和 80 年 代初对宪法和地方组织法的三次修订，从法律上 明确了中央和各级地方政府所履行的职责、职权 和相互关系，对地方政府的主体地位给予了认可。 在财政体制方面，通过多次改革，地方政府逐步实 现了在经济方面的自主性。1980 年，中国开始实 行“分灶吃饭”的财政体制， 1988 年调整为“财政 包干制”。80 年代到 90 年代初实行分权的财政改 革，使地方政府有了可以控制的收入来源，极大地 激活了地方政府的经济主体意识，这为地方政府 大力发展地区经济提供了动力。1994 年实施的分 税制改革被认为是中央政府重新集中财政权力的 分水岭。 通过实施分税制改革，中央大幅度提高 了对地方政府的管控力，但同时也确定了地方政 府在某些税种上的法定征税权，“预算外”账目更 是让地方政府发展地区经济有了完全独立的经济 来源，而在此过程中地方政府也获得了在辖区内 更大的管理权。 财政体制的不断分权，形成所谓 中国式的联邦主义，进一步巩固了地方分权的框 架，为地方政府作为治理主体提供了经济支持。 最后，在干部任免权限上， 1984 年干部分级管理的 权限由下管两级调整为下管一级，从此，地方政府 在下级干部任用方面具有更大的自主权，有利于 调动资源促进地区发展和治理。中央政府采用委 托－代理方式授权地方政府履行相关政府职能，而 并不直接干预地方层面的职能履行。地方政府在行政权力、财政关系和人事制度等方面自主性的 获得，使之在地方治理中扮演主体角色成为可能。
（二）地方治理体系中市场主体得以建立
以释放市场活力为取向的经济体制改革伴随 了改革开放的全过程，同时在意识形态上不断发 展融合，完成了中国特色社会主义市场经济体制 的建构。中国经济体制改革主要围绕现代产权制
度改革、现代市场经济改革、现代收入分配体制改 革和现代宏观经济体制改革展开。 现代产权制 度改革逐步承认并促进了非公有制经济的发展， 使非公有制经济参与地方治理成为可能。现代市 场经济改革使市场机制在经济发展中的作用和地 位逐步被确认: 1982 年，党的十二大首次提出“计 划经济为主、市场调节为辅”的原则;1987 年，党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的经 济运行模式;1992 年，邓小平南方谈话正式承认了 市场经济的作用，党的十四大明确提出中国经济 体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制; 1997 年，党的十五大报告开始强化了市场经济在 资源配置中的作用，提出“坚持社会主义市场经济 的改革方向，使市场在国家宏观调控下对资源配 置起基础性作用” ; 2013 年，党的十八届三中全会 正式提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定 性作用，深化经济体制改革”。市场机制在经济发 展中的重要性和活力得到了较为充分的释放，从 而促进了地方治理体系中市场主体的形成。
（三）地方治理体系中社会组织开始兴起
政府管理体制改革和市场经济体制的建立健 全，对中国的国家与社会关系、社会阶层结构、社 会福利体系及就业结构等多方面产生了深刻影 响，改革开放进程同时也是中国社会复兴和转型 的过程。伴随市场经济发展带来的利益格局分 化、单位社会解体带来的碎片化，以及国家权力从 社会领域的逐步退出，大量基层社会组织在国家 和社会权力的真空地带重构了共同利益和公共空 间，以缓解来自市场经济利益的冲击和社会转型 中制度缺失所造成的各类社会问题。 ⑤ 改革开放 以来，中国社会组织经历了四个主要发展阶段: 从 1978 年改革开放到 80 年代末是社会组织的兴起 阶段，以各种学会、研究会的发展为主; 从 1989 年 政治事件前后到 90 年代末是社会组织的规范和 整顿阶段，期间出台的《基金会管理办法》、《社会 团体登记管理条例》规定，基金会和社会团体必须在民政部登记注册，并实行由登记管理机关和业 务主管部门共同负责核准登记的“双重管理”体 制;从1998 年到2013 年党的十八届三中全会是社 会组织的稳步发展阶段，以经济类组织、致力于公 益事业的草根组织及非公募基金会的发展为主; 2013 年，十八届三中全会提出激发社会组织活力， 对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社 区服务类社会组织重点培育并实施直接登记，意 味着社会组织在公共服务供给中的角色更为突 出，这标志着社会组织进入新的发展阶段。2015 年出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方 案》，开启了行业协会商会的去行政化改革， 2016 年十二届人大第四次会议通过《中华人民共和国慈善法》标志着中国慈善事业进入新纪元， 2017 年 十二届全国人大常委会通过《中华人民共和国境 外非政府组织境内活动管理法》，规范了境外非政 府组织在中国的运行。 可以看到，改革开放后，以地方政府的主体性 获得、市场体制的逐步建立完善以及社会组织在 地方公共服务供给中作用凸显为主要内容，中国地方治理得以兴起。
当代中国地方治理的构成元素
(一) 地方政府
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地 域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位， 由地方立法机关和地方行政机关构成。地方政府 是维持地域经济发展和社会稳定的主要承担者， 主要负责辖区治理和社会事务管理，在地方治理 中发挥主导作用。中国宪法和地方组织法将全国 行政区域划分为省、县、乡三级， 1982 年实行市领 导县体制后，在实际运作中按“省、市、县、乡”四级 划分并设立对应的人民政府。当前中国共有 34 个省级行政区，包括 23 个省、 5 个自治区、 4 个直 辖市、 2 个特别行政区。中国地方政府体系庞大， 地区差异明显。从地方政府的数量来看，各级地方政府总数达 36069 个，包括地级政府 323 个，县 级政府 2851 个和乡级政府 32895 个，其中自治州 和自治县的少数民族地方政府数 1340 个。 实际 运行中的地方政府体系较法律规定的更为复杂， 在地方政府的行政级别、类型和管理权限上有着 较大差异。 地方政府由市、县、乡镇等类型所构成。“市” 是中国政府中级别和类型最为复杂的政府单位， 主要负责管理城市公共事务，并且对周边地区具 有辐射和带动作用，是中国城市化进程中地方政 府的重要构成部分。根据其隶属关系、重要性和 规模不同分属于不同的行政级别，市政府具有各 种亚类型。 地级市政府隶属于省政府，级别位于 省和县之间，在市管县体制中地级市管理县、县级 市，主要发挥区域性中心城市的功能。县级市政 府的行政地位与县级政府相当，隶属关系包括隶 属于省由地区代管、由地级市领导和隶属于自治 州等形式，地理位置常与农村接壤，在行政管理上 带有浓厚的农业经济特征。此外，在省与市之间 还存在几种市的亚类型: 计划单列市、副省级市和 省会城市。计划单列市具有相当于省一级的计划 决策权和经济管理权。副省级城市级别低于省 级，由所在省的省委、省政府领导，国务院和发改 委在国民经济和社会发展计划上将副省级市视为 省一级的计划发展单位。省会城市政府指省、自 治区的省级政府所在城市的政府，除已列入的副 省级市外，大多数省会城市政府与普通地级市政 府平级，但由于其在经济发展和政治文化中的特 殊地位，在发展机遇和资源配置上较一般地级市 有明显优势。 “县”是中国出现最早、持续达 2000 多年的地 域建制单位，是国家结构的基本单元。由于各县 地区差异大、发展不平衡，县在中国的行政管理中 扮演着强有力角色，常在其管辖范围内行使相当 大的因地制宜和酌情处理权限，并获得了发展县 域经济的自主性。改革开放后，中国的县建制随着城市化的进程因县改市、撤县设区等区划调整 逐年减少， 1997－2015 年，中国共撤县设区229 个， 其中东部地区占 47%， 2016 年中国共有 1535 个 县，包括实行民族自治的117 个自治县、 49 个旗及 3 个自治旗。县政府具有三种不同的上下级管辖 关系:省级政府领导，地市级、自治州、副省级市政 府领导及地区行署监督指导①，其政治权限范围受 到来自省、市等多级因素的影响。在县级行政级 别中，与县政府同一级的政府还包括 897 个市辖 区政府和 361 个县级市政府等。县政府具有完整 的政府职能，包括经济调节、市场监管、社会管理、 公共服务和环境保护。 “乡镇”是中国最基层的行政单位， 2016 年中 国共有 32895 个乡镇政府，包括 1142 个民族自治 乡镇，另有 8105 个街道作为政府派出机构与乡镇 同级。作为直接面向城乡居民的基层政府，乡镇 承担直接治理的职责，是国家各项工作的落脚点， 乡镇必须对辖区内所有各项行政事务实施全面的 综合管理、全面领导、全面负责。中国乡镇的规模 变化充分体现了城市化进程加速， 2005－2015 年， 中国通过撤乡并镇减少了 5300 个乡镇。乡镇主 要包括中心镇和普通乡镇。中心镇指县政府所在 的镇，较普通乡镇在政治经济和资源配置上更具 优势。在新型城镇化建设背景下，随着强镇扩权、 全国重点镇建设、特色小镇建设、国家新型城镇化 综合试点等政策的实施，当前行政体系赋予了某 些试点乡镇和区域以特殊的经济社会管理权限。 截至 2017 年，各部委共发布了 3675 个全国重点 镇， 403 个特色小镇以及各类新型城镇化试点镇。
(二) 社会组织
在中国，《社会团体登记管理条例》、《民办非 企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条 例》从法律意义上将社会组织划分为社会团体、民 办非企业②和基金会，根据社会组织的性质和任务 又可分为学术性社会组织、工商经济类社会组织、
社会福利和公益慈善类组织以及社区社会组织 等。统计数据表明， 2015 年社会组织从业人数达 734．8 万人。 ③ 2017 年二季度中国社会组织规模 已创历史新高，达到 72．5 万家，包括社会团体 34．4 万家，民办非企业单位 37．5 万家，基金会 5919 家。 ④ 此外，由于政府对社会组织发展的政策变化 及长期存在的双重管理体制的约束，实际存在的 社会组织远比官方统计的情况复杂，它们以多种 形式活跃在中国的公共领域中，包括: 以工商企业 形式在工商部门登记注册获得合法性地位、不能 享受免税政策的社会组织; 以会员制的协会组织 形式在各级工商联体系中登记注册的社会组织， 与行业协会合并称为工商协会。另外还有一些法 律规定不用登记注册以备案形式存在的具有官方 背景、在中国社会领域发挥巨大作用的组织，如中 国红十字会、中国残疾人联合会等，常被称为官办 社会组织( GONGO) 。 在数量巨大、类型庞杂的中国社会组织体系 中，行业协会商会、慈善组织与基金会组织发展得 到了政府的优先支持，在地方治理中日益扮演重 要角色，而其中行业协会商会是得到优先发展、迄 今发展最为充分的社会组织，在市场经济发展中 发挥了重要作用。 ⑤ 由于行业协会商会发展充分、 具有较强的自主性，它们在与政府的合作关系中 体现出了策略性行动与能动性作用的特征。
(三) 市场主体
在中国，市场主体包括公有制经济主体和非 公有制经济主体。从公共物品和公共服务供给的 角度看，以民营企业为代表的非公有制经济主体 具有较强的灵活性、创造性，能够发挥在公共事务 治理中的技术、经验和管理等多方面优势，在地方 治理中扮演日益重要的角色。当前民营经济在中 国经济发展中具有重要地位，截至 2017 年 9 月， 全国实有私营企业 2607. 29 万户，占企业总数的89．7%，注册资本 165．38 万亿元，占企业总量的 60．3%。 ① 随着 2015 年“三证合一、一照一码”登 记制度改革的全面实施，以民营经济为主的企业 迎来发展井喷期， 2016 年全年新登记企业达 552．8 万户。 随着市场经济体制的建立完善，政府加大了 发展非公有制经济的力度，非公有制经济主体在 地方治理中能够参与的行业和领域迅速扩大。从 2005 年首次提出放宽非公有经济市场准入，允许 非公有资本进入垄断行业、公用事业和基础设施 等领域，加大对非公经济在财税、信贷、融资、金融 等方面的支持力度，到 2010 年出台专门文件明确 非公经济可以进入法律法规未明确禁止准入的行 业和领域，再到 2017 年提出精简民间投资相关各 类审批事项，鼓励民营资本积极参与 PPP 项目，中 国近年来出台的专门促进民间投资政策文件达 30 个，基本形成了较为完善的鼓励、支持、引导非公 有制经济发展的政策体系。
当代中国地方治理的运行机制
(一) 纵向政府间互动机制
在中国现行体制下，地方政府作为地方治理 的主体，其治理目标、发展战略与行为方式在很大 程度上受到纵向政府间关系的制约。纵向政府间 关系包括中央与地方关系、省县关系和县乡关系。 中国的中央与地方关系构建了地方治理的基本形 态和发展空间，省县关系和县乡关系等地方政府 间纵向关系则展现了为适应经济社会发展而处于 转变中的地方治理新景象。中国纵向政府间关系 中的权力和职责重构，释放了蕴藏于体制的活力， 使每一政府层级都能更准确、有效地回应属地居 民对于公共服务和社会管理的需求。 中央与地方关系决定了不同层级政府的功能 作用及政府职能的履行方式，对地方治理形态和 主体行为模式具有重要影响。中央与地方关系主要包括干部人事关系、财政关系、行政关系等。当 前中国的中央与地方关系主要体现出“政治集权、 行政分权”的特征，并在中央集权下以“威权弹性” 的方式赋予地方政府创新空间促进地方治理变 革。在干部人事关系上，中央与地方关系体现了 政治集权的特征，中央以党管干部、异地任命、设 定任期等方式强化了对下一级地方核心党政干部 的绝对控制力，以主导干部选拔任用程序和标准， 保证中央政策的顺利执行和地方对中央权威的服 从。在财政关系上，改革开放后中央与地方呈现 出财政分权的特征。分权的财政体制使中央对地 方经济社会发展的干预受到一定制约，而地方政 府在财政分权过程中受到了充分激励来发展地方 经济。在行政关系上，中央与地方具有行政分权 的特征，改革开放以来一系列的行政分权构成了 中国纵向政府间关系调整的重要维度。中国沿海 发达地区的发展路径表明，经济社会管理权限的 下放能有效扩大地方政府在社会治理和经济发展 方面的自主性，促进区域经济增长，充分释放体制 内活力。此外，中央与地方关系在地方政府创新 中表现出中国政治制度的弹性，使地方治理获得 了转型空间和变革动力。除中央与地方关系外，地方政府间关系也是 中国纵向政府间关系的重要组成部分，这表现在 省县关系和县乡关系。在当代中国地方治理体系 中，地方政府间关系重构主要体现在为适应经济 社会发展需求而对省以下纵向政府间权责分工进 行调整。在省县关系调整中，县域经济的迅速发 展遭遇了县级政府缺乏土地规划、基本设施建设、 外贸投资项目审批等多方面权限限制，向上审批 手续繁杂、过程冗长，使得经济发展错失机遇。以 浙江省为代表的地方政府开始了一场由县级政府 主动争取管理权限、省级政府积极回应，以扩大县级政府在经济社会管理方面的自主权为核心的县级政府扩权改革，有力助推了县域经济增长。 在县乡关系调整中，乡镇政府在经历“乡财县管”、 “撤乡并镇”改革后在地方治理中面临着“财少权 少事多”的困境。为解决有限的经济社会管理 权限对乡级政府提供公共服务能力的制约，以强镇扩权、全国重点镇建设、国家新型城镇化综合试 点等为代表的县乡治理改革成为基层治理改革的 主要突破口。改革向试点乡镇政府下放经济发展 相关的项目核准、备案权，以及社会治安、就业社 保、户籍管理等社会管理权，部分试点甚至被赋予 与县级政府基本相同的经济社会管理权限。扩权 之后的乡镇政府不仅拥有了更大的经济社会管理 权限，同时获得了人员编制、用地指标、专项资金 等方面的支持。
(二) 政府与市场关系
在地方治理中，处理好政府与市场关系是推 动区域经济更加有效、公平和可持续发展的关键。 政府与市场关系主要包括正确定位地方政府与市 场在地区经济发展中的各自角色，以及发挥政府 与市场整合优势以提高公共服务和公共物品供给 质量和效率两方面。 处理好政府与市场关系是全面深化改革的重 点，也是地方治理的核心，要使市场在资源配置中 起决定性作用和更好发挥政府作用。当前，地方 治理中主要存在政府过度干预市场运行、政府监 管不到位、市场体系不健全、生产要素的自由流动 受阻、地方政府服务市场不足等问题。党的十八 大以来，地方治理把转变政府职能作为深化经济 体制改革和行政体制改革的关键，以“放管服”为 牛鼻子，通过改革以审批发证为主要内容的传统 管理体制、革除与审批发证相关联的寻租权力和 不当利益，最大限度减少审批，多措并举加强监 管，不断创新优化服务，打造便利、公平的市场环境，推动了地方治理的现代化。 以浙江省在地 方治理中正确处理政府与市场关系为例: 2014 年， 浙江省政府大力开展行政审批制度改革和“四张 清单一张网”建设，要求将“行政权力清单”、“政 府责任清单”、“投资负面清单”、“财政专项资金 管理清单”与“互联网+政务”全方位实践，累计取 消和下放了 1300 多项行政审批事项，厘清了政府 和市场、社会的边界，这对于消除权力寻租空间、 激发市场活力、优化经济发展环境具有重大意义; 2016 年，浙江省政府在“四张清单一张网”改革基 础上继续深化政府与市场关系改革，提出开展“最 多跑一次”改革，全省分两批完成“最多跑一次”事 项梳理公布工作， 59 个省级单位梳理 958 项，设区 市本级平均梳理1002 项，县( 市、区) 平均梳理862 项，“最多跑一次”事项实现比例超过 90%。 在商事证照登记方面，浙江省的“多证合一”证照办 理时间压缩到 1－2 个工作日; 在企业投资审批项 目方面，全省平均所需时间为 104 个工作日，嘉兴 市更是压缩到了 45 个工作日。 在地方公共服务和公共物品供给中，政府与 市场合作主要体现为 PPP 模式( Public Private Partnership，公共部门和私有部门合作) 的新形态。 首先，在政策支持上，各级政府已经达成促进和加 强以 PPP 模式充分利用民营资本供给公共服务的 共识，并逐步将 PPP 模式纳入到规范化管理框架 中。2002 年出台《政府采购法》开始将政府项目 统一纳入采购程序以实现政府与市场合同化合 作;2014 年，财政部和发改委分别从各自口径出台 了专门支持政府和民营资本合作的纲领性文件; 2015 年，《基础设施和公用事业特许经营管理办 法》对民营资本参与基础设施和公用事业建设运 营的方式、特许经营协议订立的要求及各级政府 职责分工做了详细规定。以此为标志， PPP 模式被正式纳入到了规范化制度化的管理框架。其 次，在合作方式上，当前政府与民营企业采用的 PPP 模式可以充分利用市场主体的资金、技术和 经营优势，发挥市场机制作用提升公共服务和公 共物品的供给质量及公共财政的使用效率，形成 政府和民营资本间的风险共担和利益共享的合作 伙伴关系，同时拓宽民营企业投资领域和盈利空 间，促进其发展。最后，在双方合作的实际进展 上，政府与民营资本的 PPP 项目已经形成庞大的 规模并逐步体现其优势。截至 2016 年 12 月末， 国家示范 PPP 项目为 743 个，投资额达 1．86 万亿 元，全国入库的 PPP 项目共计 11260 个，总投资额 达 13．5 万亿元，其中 335 个国家示范项目运用 PPP 模式较传统模式相比平均每个项目节省政府 投入约 3．8 亿元。
(三) 政府与社会组织关系
在地方治理层面，政府与社会组织关系主要 指在公共品和公共服务供给中政府对社会组织的 发展策略，以及政府与社会组织新型关系的建构， 其主要治理目标是通过政府与社会组织关系重 构，实现公共品和公共服务供给质量和供给效率 的提升。 一方面，政府对社会组织主要采取两种发展 策略:利用政府的合法性资源和财政资源以强制 和引导措施实施的控制策略，以及利用行政方式 和市场或准市场的方式促进社会组织的组织发展 和服务绩效的赋权策略，以实现培育具备高度专 业竞争力同时政治上服从的社会组织的目标。 另一方面，通过政社分开厘清政府与社会边界，政 府与社会组织之间逐步构建起新型的相互独立和 平等的伙伴契约关系，以充分发挥政府在政策供 给和良好制度环境搭建上的优势，以及社会组织 在实际项目运作的自主性优势，以绩效合作为基 础，实现以分工合作、协同并举的方式共同治理公 共事务的目标。
作为政会合作的一种模式，政府向社会组织 购买服务已逐步走向规范化、规模化。首先，地方 政府购买社会组织服务的政策体系已经形成。 2003 年，《政府采购法》扩大了公共服务供给领域 的政社合作规模， 2013 年发布的《国务院办公厅关 于政府向社会力量购买服务的指导意见》为政府 购买服务促进社会组织发展开启了新的发展机 遇。随后财政部、民政部、国家工商总局等多个中 央部委出台了一系列文件，对政府购买服务的原 则、购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、购 买目录等多项关键内容做出了具体规定，形成了 较为完善的政府购买服务的政策体系。2016 年， 《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作 领导小组的通知》的出台标志着政府向社会力量 购买服务进入全面改革时期。其次，政府服务购 买已形成一定规模。政府购买服务已在全国各省 市全面推开，其内容类型涵盖基本公共服务、社会 管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务 等多个领域。最后，政府服务购买程序走向规范 化发展，主要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈 判、委托或承包等方式，在程序设计上强调合同治 理、多元主体竞争和第三方评估机构的介入，保证 了政府所购买服务的供给质量和供给效益。 以浙江省为例， 2014 年，浙江省人民政府出台《浙江 省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务 的实施意见》确立了政府购买社会组织服务的总 体要求与目标任务、内容与目录、流程与方式等; 2015 年，浙江省财政厅印发《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》，从采购预算执行、采购方式、 采购项目组织实施、合同履约与验收管理等方面 实现规范管理;2016 年，浙江省财政厅进一步印发 《浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录 ( 2017 年度) 》，预先公布下一年政府所需购买的 服务事项。
当代中国地方治理的特征及新趋势
在当代中国，纵向政府间呈现出分权化趋势， 权力和职责重构扩大了地方政府在地方事务治理 中的自主性; 市场作为资源配置的主体地位已经 充分得到确认，政府与市场主体越来越多地以合 作方式提供公共物品和公共服务; 社会组织发展 基本成型，政府所构建的社会组织支持体系为社 会组织进一步发展奠定了良好制度条件，不同社 会组织以承接购买服务方式参与到地方治理的实 践中。各个主体在地方治理的实际运行中尽管还 存在各种问题，但是权力分享、公共服务的多元主 体供给以及合作治理的特征已然体现。以解决地 方治理问题和有效回应公众需求为导向，发挥政 府主导、市场调节和社会协同作用，构建公共事务 治理中的共治、共享、共担责任的多元化地方协同 治理格局已基本形成。 当代中国地方治理体系在运行中体现出以下几个特征:首先，以政府为主导的地方治理模式。 在当前中国政治行政体制中，政府主导了地方治 理体系的运行、多元主体的参与方式、作用发挥机 制以及合作平台的搭建。政府的地方治理发展规 划、秉持的治理理念以及对市场和社会组织的态 度左右了地方治理体系的运行进程和方向。其 次，中国政治行政体制在地方治理中展现出较强 的体制创新和自我改良能力以及灵活的制度弹 性。在保证政权稳定的前提下，以解决地方治理 问题为导向，中国政府能对制约经济社会发展的 体制机制及时灵活处理与完善提升，从而赋予地 方治理广阔的发展空间。政府在纵向政府间关系 上能及时调整和重构政府间的职责分工，逐步赋 予地方政府充分的自治权力，在对市场和社会主 体的培育发展，以及发挥协同治理机制等方面也 展现出了一定的包容性和灵活性。第三，中国地 方治理体现了分权化趋势和多主体合作特征，公 共服务供给网络体系正在形成。地方政府在纵向 上向基层政府分权，在横向上向市场和社会赋权，社会组织、民间资本开始积极参与到不同层级的 地方治理体系中，形成以合作为主的网络治理模式。 与其他国家相比，中国地方治理的另一个重要特征是党在地方治理中对政府和社会关系的重 要影响。在中国，党既在政府之中，也在社会之 中。 ① 在党与政府的关系方面，通过党管干部、政 府机构与党的机构交叉任职等方式，实现了党对政府的强有力控制，党通常以发布路线方针政策 的方式决定地方政府治理的中心任务; 在党与社会的关系方面，党组织可以在社会组织，居委会、 村委会等自治组织以及企业等组织的内部，以建 立党组织的方式作为一种组织力量与社会形成密 切联系。虽然政府机构具有组织边界，但在政府 止步之处，党组织可以延伸到基层自治组织和社 会组织中，并汲取体制内资源为之服务，从而形成 对社会的强大影响力。 ② 因此，在地方治理的主体 间关系上，党作为一种特殊的政治力量，在地方政 府、市场主体与社会组织之上，借助其强有力的组 织力来影响纵向间政府关系、政府与市场关系、政 府与社会组织关系。 同时，与西方相比，经济高速增长和社会稳定 作为政府的双重治理目标决定了当前中国地方治 理具有行政化特征。 行政化指政府在地方治理 中表现出命令和控制倾向，采用单一垄断的协调 方式介入地方治理的各个层面。政府的行政化在 地方治理的诸多领域显现: 在经济发展领域，政府 为促进地方性产业发展出台的经济政策往往以强 势的方式介入到市场经济的运行中; 在社会治理 领域，城市和农村的居委会、村委会等自治组织在 组织职能和运行方式上受到政府部门的强烈影 响，甚至成为政府部门在社会领域的延伸; 政府同 样会采用行政化手段快速构建符合政府期望的社 会组织，或者介入到社会组织运行中，造成社会组 织运行方式与政府的趋同。 随着全球化和中国经济社会转型发展，中国 地方治理中呈现出一些新的趋势。首先，地方政府将在地方治理中发挥更为重要的主导作用。随 着中国更为深入地融合到全球化体系，以及中国 改革进入深水区，地方治理将面临更大的挑战，为 了提升应对各类危机、处理复杂问题的能力，保证 深化改革的顺利实施，地方政府需要加强政府间 的区域合作水平和顶层政策设计水平，提升自身 的综合治理能力和应对风险能力，尤其是在地方 治理中需要突破既得利益的阻扰，处理好政府与 市场、政府与社会之间的关系。其次，中国的社会 组织和市场主体在地方治理中的作用将愈加重 要。社会组织参与地方治理的能力将迎来新的发 展机遇期，其发展所需的良好生态环境正在形成， 加快成熟的社会组织系统将会充分调动社会资 源，极大提高地方治理中公共服务的多元化供给 能力。市场主体以 PPP 模式参与公共物品和公共 服务供给的层次和水平将快速提升，社会资本的 注入将加快地区公共基础设施建设和公共服务体 系的运行效率，实现地方治理与市场主体发展的 共赢。再次，随着现代科学技术的发展尤其是信 息技术革命的到来，政府职能及其履行方式，以及 以政府、市场主体、社会组织和民众构成的地方治 理网络组织的运行方式都将会发生重大转型，运 用技术手段的程度将成为决定地方治理水平和效 率的重要衡量标准。随着大数据、“互联网+”、云 计算、人工智能等新型技术的发展，未来地方治理 模式将更加精确化和智能化。信息时代民众普遍 的知识觉醒、信息的高度畅通、社会力量的自我整 合，政府执政观念的转变，将深刻塑造新的公共服 务供给机制，推动政府职能转变与组织变革。 最后，提升民众获得感将成为地方治理的重要目标，随着社会多元化和民众需求的不断提升，地方政 府在治理过程中将更多地从民众需求出发改造政 府流程和社会治理方式，引入参与式治理以更好 地发挥社会组织和个体在地方治理中的能动性， 从而提升民众满意度。 在未来发展中，地方政府、市场主体与社会组 织需要通过频密、制度化互动而走向互动式治理， 实现政府机制、市场机制与社群机制等三种治理 机制的互补嵌入与有效协同。对此，中国地方治 理似应处理好以下几种关系: 在纵向政府间关系 上，应继续深化行政体制改革，明确各层级政府的 职责范围，探讨政府间职责分工、资源配置、权力 配置以及规范监督的优化路径，以使各级政府有 资源、有能力、有效规范履行自身职能，解决选择 性职能履行导致的政府治理能力低下和政府履职 能力不足等问题;在政府与市场关系上，应继续深 化简政放权放管结合优化服务改革，优化政务信 息共享、打破“信息孤岛”、提高政务服务便利化， 让政务服务网运转起来，将“放管服”改革进行到 底，同时，要提高政府与民营资本合作供给公共服务的水平，充分发挥政府政策引导和整合各主体 间合作机制优势，以及市场主体的资本、技术、经 验及经营管理优势，提高公共物品和公共服务的 供给质量和效率;在政府与社会组织关系上，应加快培育社会组织力量，提升社会组织参与公共服 务供给能力，加快推进公共服务供给中政府以购 买服务等方式与社会组织合作供给公共服务的程 度，努力搭建平等参与、公共权力共享的多主体互 动合作治理体系。
文章来源 /《治理研究》2018年第1期
本期编辑 / 凌佳亨