朱德米 李兵华 | 行为科学与公共政策：对政策有效性的追求
作者简介
朱德米，同济大学经济与管理学院公共管理系教授，博士生导师。研究方向为公共政策过程。
李兵华，同济大学经济与管理学院博士研究生。
■ 摘要
近年来发达国家公共部门兴起了一场声势浩大的公共政策变革。美国、英国、澳大利亚、欧盟、经济与合作组织等在公共政策制定过程中引入了行为科学知识，大力提升政策的效果及其有效性。行为科学基于现实的具体的人为出发点，对政策科学奠定在理性经济人假设基础上的政策过程构成了实质性的挑战。行为经济学、心理学、社会学等知识的引入使政策与具体情景之间相互适应性在提升。行为科学提升政策有效性的路径有运用助推原理和注重政策沟通、宣传和说服两条路径。行为科学给政策科学带来的变化可能是一场革命性的知识重构。这些为我国政策科学学科建设和提升政策有效性提供了良好的机遇。
问题提出
近年来，在英国、美国、法国、德国、澳大利亚以及世界银行、经济与合作组织（OECD）、欧盟的公共政策制定过程中掀起了一股新的浪潮，纷纷成立专门的行为科学研究小组参与决策。行为科学的引入成为当前公共管理领域关注的焦点议题。学界和实践界联手推动，一波接着一波，越来越多的国家参与进来，其发展势头已经超越了鼎盛时期的新公共管理运动。如 2013年哈佛大学成立了行为透视研究小组，已有来自不同学科的研究人员 35 名，有 700 多名学生积极参与，关注提升教育、卫生、环境保护等领域政策有效性。伦敦经济学院的风险与管制研究中心围绕行为透视在风险管理和管制领域应用展开研究。英国学者彼得·约翰指出：一场静悄悄的革命正在席卷全世界的公共机构。专家和政策制定者已经找到如何运用人类行为研究的洞见来设计更好的政策。本文首先对行为科学涌入政策制定的全球浪潮进行梳理，判断发展状况；在此基础上提出行为科学进入公共政策领域的核心，这就是以现实的和具体的人为出发点来进行政策设计；行为科学进入政策科学目的是提升政策有效性，探讨提升有效性的两条路径；最后总结了它给政策科学带来的新变化。
行为科学涌入政策制定的全球浪潮
2010 年经济学家理查德·塞勒（Richard Thaler）建议英国政府成立行为透视团队。英国内阁办公室成立了行为透视团队（The Behavioural Insights Team），又称之为助推小组（Nudge Unit）。其使命是运用行为经济学和心理学的研究成果用来提升政策的效果。当初的建议是行为透视团队每年运行经费是 50 万英镑，至少要帮助政府节省十倍的费用，否则两年后将解散。后来事实证明帮助政府节省了 20 倍以上的费用，所以它能得到迅速发展。2013 年它发展成为一个英国政府和 Nesta 创新基金以及个人合资的公司。这个公司是世界上第一个致力于把行为科学运用到公共部门的机构。该公司目前有 100 名左右的雇员，总部在伦敦，并在曼彻斯特、纽约、新加坡和悉尼设立办公室。2013年到 2017 年，行为透视团队在经济增长、劳动力市场、健康、教育、能源、社区、消费等领域进行颇有建树的介入。英国行为透视团队研究出发点是绝大多数公共政策的目标是改变或塑造人们的行为。政策制定者理应运用多种方法来改变人们的行为，他们常用最多的是“硬”工具：如立法和规则强迫人们按一定方式来行动。尽管这些路径有时是非常有效的，但是在大多数情况下却成本昂贵。政策制定者开始寻找“软”的工具，如激励、宣传、沟通等。这些软的工具建立在对人们心理和行为日常生活经验的认识基础上，如默认、情感、承诺、社交网络等。
2015年9月15日美国总统发布行政命令（Executive Order 13707）—运用行为科学透视来更好服务美国人民—开始在联邦政府项目中运用行为科学知识。根据行政命令，在国家科学和技术委员会成立社会和行为科学团队，提供咨询服务。联邦政府设计的政策和项目要包含公众如何介入、参与、使用以及回应等方面的信息。行政命令具体要求有：简化流程，帮助符合条件的个人、家庭、企业和社区更容易获得公共项目，从而提升政策的收益；提供更清晰的信息给相关群体；提供更多的选择以及更清晰的选择结构；鼓励运用非财务方面的激励。其最终目标是为政策和项目减少成本，提高效益，提升有效性。
2015 年澳大利亚政府和澳大利亚公共服务委员会联合发布《变革行为：公共政策视野》的报告，对澳大利亚政府运用行为科学知识制定政策进行全面评估。之所以需要变革政策制定，是因为政府不能单打独斗解决复杂和棘手的问题要多个行动主体的合作。基于理性选择模式（惩罚、价格信号、信息）的政策制定需要关注行为变革因素的引入。行为变革分为三个层次：个体层次、人际关系层次、社区层次。每一个层次对应着相应的行为变革理论。这个报告最大的亮点是提出“行为变革的综合模式”来分析公民行为。
2015 年世界银行发布世界发展报告《思维、社会与行为》，全面论述了行为科学在发展政策领域的运用。从心理学两种不同类型——下意识的自动思维和深思熟虑的分析——思考体系出发，来分析人类行为的表现，尤其是关注到人们在日常生活中的下意识行为，如默认选择。社会偏好和社会规范在人们进行思考过程中具有相当大的影响，如利他倾向、合作和互惠精神、社会网络以及信任的作用，这些都突破了理性经济人的理论假设。“每个人都是镶嵌在社会关系网络上的一分子，社会关系网络塑造了我们的偏好、信仰、资源和选择”。至于“历史传统和文化对人类思考的影响”，该报告归为“精神模式”。精神模式、社会信仰以及惯例等通常内化为个人行为选择中。自动思考、社会因素以及历史传统和文化等这些左右着人们的行为及其选择。而这些因素在公共政策制定过程中往往被忽略了。《思维、社会与行为》提出从心理学和社会学视角来重新审视贫困、儿童早期发展、家庭财务、生产率、健康等领域干预手段和措施。
2016 年欧盟委员会发布了《行为透视运用到政策领域：2016 年欧洲报告》和 31 个国家的案例分析。2016 年报告系统总结了行为科学对欧盟立法和管制、各个国家在更为广泛的政策领域里的应用。欧盟在联合研究中心下设立“预测与行为透视小组”进行政策咨询。这个研究小组与其他团队不同之处在于提出了行为经济学不等于行为透视，行为透视不等于助推。行为经济学是一门学科，把心理学运用到人类行为领域来解释经济决策。行为透视是跨学科，运用经济学、心理学、神经科学来理解人们日常生活中的行为和做出的决策。助推（nudging）是行为经济学家理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦创造出的一个新词，用于表达在其他条件都不改变的情况下，选择构造（choice architecture）能够以可预测方式改变人们的行为。欧盟及其成员国在诸如竞争、消费者保护、就业、能源、环境、健康、金融、税收、交通等领域运用行为科学透视来制定政策。
2017 年经济与合作组织（OECD）发布《行为透视与公共政策：全球经验》报告，对行为科学进入政策制定进行总结。行为科学进入政策领域的出发点是个体行为理性选择理论所假设的不一样。如果要提高公共机构干预的效果以及确立起证据基础上的政策干预的话，那么就必需用更加现实的眼光来理解人类行为，或者说“现实的人类行为”理应成为政策制定的起点。从政策领域来看，目前主要集中的 10 个领域，依次排列为：金融、健康和安全、消费者选择、劳动力市场、能源、公共服务供给、环境、电信、税收、教育。
行为科学正在全方位地渗透到越来越多国家的政策领域，掀起了一股全球新浪潮。由于它秉持提升政策有效性目的，不改变现有的国家制度和政策制定流程，比较方便地进入到政策制定的各个阶段，所以具有强大的吸引力。此外行为科学从现实和具体的人类行为出发来重新设计政策文本和政策信息传播和扩散，提升了政策与具体情景之间的相互适应性，政策的有效性必然提升，尤其是在扶贫、环境、能源、消费者保护等领域成效斐然。接着需要进一步研究行为科学是如何从现实和具体的人类心理、思考和行为选择出发来重新设计公共政策的。
现实的具体的人类行为与公共政策
从创新角度看，行为科学进入公共政策是跨学科知识应用到理性经济人假设为基础的领域，属于集成创新，并非原始创新。脑科学发展揭示出：很多行为规律性与有限理性和大脑的有限信息处理能力是一致的。其他的行为规律性则与大脑的模块性有关。大脑的各个模块即大脑的不同组成部分具有某种独立地影响人类行为的能力。也就是说，大脑并不是一个单一的整体，且不一定是内部一致的。有限理性和有限的信息处理能力成为重新认识现实和具体的人类行为的科学基础。模块状说明了大脑是富于感情和感觉，而且它是一个开放系统，具有不断的学习能力。
理性选择理论是现代政策科学基础理论。理性选择理论通常被认为是微观经济理论对其他学科的渗透或者理解成为跨学科的努力，对公共政策提供了一种微观机制解释。理性选择理论有多种流派，之所以称之为“理性选择”，或多或少包含如下五个要素：行动者有连贯一致的偏好；行动者预期效用最大化；行动者是工具理性的；行动者是在成本 - 收益计算和（或）战略合理基础上进行决策的；行动者具有自我利益。理性选择的核心是有主观目的行动，把行为解释为行动，人们具有理性能力来实施的行为。行动的目的是实现行动者的欲求，行动能够带来结果（可能存在着概率），结果与行动者的目标、希望或者信仰是一致的。这三个概念（行动、欲求、信仰）是预测行动或解释选择行为的关键。选择是其偏好展现过程，或是在 A 和 B 不同选项之间作出抉择（暗含着比较的含义），或是按照欲求来行动（对结果预期）。对理性选择理论的不足与缺陷的批判是行为科学进入到公共政策领域的逻辑起点。
心理学对个体行为研究提出的理论有：条件发射论、认知一致理论、社会认知理论、启发与偏见。这些理论并没有直接公共政策领域产生影响，只不过证明了个体行为不可能时时刻刻都处于理性状态。下意识的思考呈现出直觉特点，并非深思熟虑的行为选择。如“政策制定者越来越注意到这一事实。极大凸现某一比较（比如一个数字、一项事实、一些经验、一个竞争者或者一个功能模型）的情景变化可以改变人们的选择和一项政府方案是否被采纳”。最典型的个体的下意识决策表现在默认选择的行为。“默认选择”是指在没有明确提出替代方案情形下，人们都会挑选设定好的选择项。厌恶损失（损失规避）是个体下意识决策的典型行为选择。“一般而言，人们根据参与参考点相比较的价值变化，而不是根据绝对价值作出决策。参考点就是基准点”。简要地说，大体上有九类心理现象影响到人类行为选择。
与理性选择理论相比，心理学和脑科学对现实的具体的人，通过实验揭示出行为规律，突破了理性经济人的假设。因为人类个体行为在绝大多数情形下受制于心理规律的影响比工具性的计算更大。个体心理活动规律及其带来的行为选择，为我们重新审视建立在理性经济人假设基础上的政策科学提供了一个知识反思的基础。社会科学（行为经济学、社会心理学、社会学、政治学、历史人类学等）对个体行为关注立足于从人际交往和社群层次来解释人类行为及其选择。人际交往和社群层次的行为往往是理性选择理论没有顾及到的或者没有更好的工具来解释的分析单位。如权威理论揭示出人们行为往往受到领导、专家和周围典型榜样的影响。面对面的沟通、说服、互惠性的合作所带来的行为改变和行为选择通常都不是建立在理性选择基础上。世界银行指出：承认社会偏好和社会规范在决策过程中的重要性有助于决策者提高方案的效力，以实现经济发展的目标。
人际交往呈现出网络化特征，社会网络具有信息收集、资源交换、偏好表达等功能。社会学对社会网络已有深入的研究，但政策科学却关注不够，尤其是社会网络具有“同时稳定和改变行为模式的能力”。社会网络作为人际交往构成的一种虚拟组织形态，它介于个体与社群之间层次的行动单位。社群呈现具有普遍性的社会规范，社会网络则呈现出与行动者直接相关的具体的社会规范。社会网络成为一种社会协调方式，具有降低人际之间交易成本的作用。社会网络密度越大，社会信任程度高，集体行动能力越强。在社会网络情景里，个体行为呈现出同质、类型和模式状态。社会网络与政策调节方向一致，增强政策的有效性，反之则降低。公共政策领域里的创新扩散（diffusion of innovation）现象，呈现出网络化状态。扩散网络跨越组织、地域、行业的界限，构成了一种新型的集体行动形态。其内在的机制如同“流行病毒传染”一样。“病毒携带者”所处的位置以及影响力往往决定了网络构造规模、传播速度、传播的效果。“病毒携带者”与“被传染者”人际交往方式是理解创新扩散网络内在机制的关键。显然理性选择理论的个体主义难以解释政策创新的传染扩散机制。
更大的社群单位是民族、国家、文明等。历史文化传统塑造了不同类型的人类行为。世界观、规范、价值观以及历史传统等形成了不同类型的精神模式——世界银行发展报告，用“精神模式”概念来描述来自社群对行为的影响。历史传承下来的世界观、规范、价值观以及传统等构成不同社群认同和身份的标志。这些对个体行为的影响是深远的，个体对此也缺乏批判和反思能力。根据世界价值观调查（the world values survey），全球文化地图呈现出明显的差异。传统价值观对应世俗理性价值观，生存价值观对应自我表达价值观，这些构成了不同的文化版图，形成不同社群的价值形象。文化版图下的社群价值观呈现出整体性特征，明显与理性经济人价值是相冲突的。
现实的和具体的人类行为并非排斥理性经济人，而是弥补了理性经济人在具体情景下的不足。澳大利亚政府和澳大利亚公共服务委员会联合发布《变革行为：公共政策视野》的报告提出了人类行为是一个“综合模式”。综合模式就是理性经济人也具有心理和社会偏好，并受到历史传统的深刻影响。根据综合模式设计的澳大利亚政府控烟政策工具，展现出有效性。政策工具包括立法、制定长期禁烟战略、严厉的处罚、信息发布、教育等，这些是基于人类行为具有综合模式特征设计的政策工具。
提升政策有效性的两种路径
行为科学进入公共政策领域展现出路径多样，关注点各不相同，不同政策领域着力点不一致。本文根据成功案例以及多个行为透视研究团队提供的报告，提炼并总结出行为科学提升政策有效性的两种路径。其出发点是在政策制定、执行与评估和学习三个过程中行为科学的运用。提升政策有效性的路径有：
第一条路径是政策工具设计过程中要更为关注人类行为综合模式特征；第二条路径是政策执行阶段更为关注人类行为的转化，强调沟通、宣传和说服的作用，以期改变目标群体的行为，实现政策预期结果，从而提升政策的有效性。
第一条路径就是当前最流行的“助推”。行为科学提出新的政策制定方式： “测试——学习——调适”的随机控制实验。随机控制实验目的在于测试政策工具是否有效。测试是明确政策干预工具（方式、范围、单位以及支出的成本），学习是对政策干预的结果进行分析和评估，调适源自评估的结论，重新调整政策工具。简要的说，这是典型的“政策实验”政策制定方式。推行政策试验方式意味着理性决策模式存在着诸多不确定因素的影响，尤其是人们的行为与理性决策模式的假设往往不一致。政策工具应该建立在人类行为具有综合性特征基础上，即助推——任何能够显著改变社会人行为的因素都可以被称为助推。助推意味着从社会和心理角度来设计政策工具，以符合目标群体的日常行为习惯。他们列举一个典型的成功实验 ：
在芝加哥的湖滨大道上有一段是一个 S 形的危险弯路，许多司机都因为没有注意到那个 25 英里的限速标志而翻车。最近芝加哥市出台了一个运用助推方式的新措施。在这一危险弯道起始的地方，司机们会首先看到一个减速慢行标志，然后他们会看到前方路面上出现一系列连续白线。实际上，这些白线并不是减速带，它们只是构成了一种视觉效应。白线刚开始出现的时候其相互间是等距的，但是随着司机距离最危险的路段越来越近，白线之间的距离便越来越小，从而给司机造成一种车速越来越快的错觉，因此他们的第一反应便是将车速降下来。每当驾车行驶在这一熟悉的路段时，我们仿佛觉得这些白线在提醒我们，从而不知不觉在进入弯道之前踩刹车。新的白线设计，作者给出一个助推方面的解释。因为人们在做出决策时通常会怀有一种盲目和被动的心态，他们的理性思维系统往往懒得将看到的信息变换一种说法。这也就是说“他们宁愿接受既有的现实也不去设法判断在不同情况下是否会有不同的结果”。
最为典型的是对贫困重新认识。《2015 年世界发展报告：思维、社会与行为》指出“贫困不仅仅是资金匮乏的问题。与贫困相关的旷日持久的、日复一日的艰难选择实际上‘消耗’了个体的心理和社会资源。这类‘消耗’可以导致使贫困永久化的经济决策”。基于贫困消耗认知资源的认识，反贫困政策工具设计有：简化获得服务和福利的程序，放宽对援助对象的标准要求，推广在认知和心理领域产生积极影响的政策工具。
第二条路径聚焦在政策说服功能上。政策作为国家一种类型的行动，通常在法律法规的强制力之外寻求一种价值认同和集体行动能力。行为科学对理性选择理论的突破之处在于政策执行并非简单地建立在规制和激励基础之上的，而是需要提高沟通能力、提升政策的宣传、增强政策的说服力，其最终目标是改变人们行为。说服是人类社会普遍存在的行为，如市场销售、教育、法庭辩论、演说等。说服与行为之间中介变量是态度。态度决定行为。对于说服的研究可追溯到亚里士多德的修辞术。亚里士多德对修辞术的定义是“一种能在任何一个问题上找出可能的说服方式的功能”。他提出三种说服方式：信誉（演说者的性格），情感（使听者的心情），逻辑论证（演说本身有所证明或似乎有所证明）。与说服比较密切相关的概念是“宣传”。尽管在意识形态对立的时代里， “宣传”成为贬义词，但却是争夺话语权的阵地。当代最新的研究认为“宣传本质上并非是邪恶或不道德”。简要地说，第二条路径实质上是在政策沟通过程中，注重政策的宣传和说服力，影响或者变革人们的行为，从而实现与政策目标一致的行为准则，从而提升政策的有效性。
政策制定与政策执行或政策遵从存在着“信息不对称”，好的政策不一定有好的结果。政策说服的出发点是促进决策—执行之间的信息流动以及把信息不对称变得相对对称。说服过程其实质就是心理沟通过程。而政策宣传是提升说服力的方式，通过说服改变政策执行者和遵从者的态度、判断、认知或立场等。对说服效果产生影响的因素有：发布者的可信度（专家的影响力）、信息内容、信息结构、信息呈现方式、接受者特质等。这是政策发布者与接受者之间双向沟通过程，与单向信息流动的“硬工具”明显区别。这是行为科学能够提升政策有效性最为典型的路径之一。
例如英国政府行为透视团队开发“四个简单方式运用行为透视”（EAST），关注到政策沟通过程中的信息传递和说服的作用。这四个方式有：变得容易（make it easy），要求重要信息在第一行就呈现出来，语言要简单，大幅度减少不必要的信息；变得有吸引力（make it attractive），关注注意力提升和个性化的信息，采用抽签和摇号之类新手段；变得有社交性（make it social），利用社会网络以及其他类的社会交往扩散信息和改变行为；变得及时（make it timely）， 时间对于政策实施是非常敏感的，不同时间点公众的回应是不同的，及时采取行动直接影响到政策效果。政策沟通、宣传和说服在当代中国党和政府高度重视的政策领域里发挥出积极的效应，如成立宣讲团，政策解读、知识竞赛等。
行为科学给政策科学带来新的变化
在实践层面上，越来越多国家和政策领域开始接受行为科学实验方法来探索更为有效的政策工具。这些探索已给政策科学带来新的变化，变化的主题是围绕着提升政策有效性展开的。从科学变革的角度看，新的变化已经深入到政策科学内核，可以预计的是政策科学面临新的知识体系重构。19 世纪末 20 世纪初政策科学诞生于实用主义浪潮，追求社会科学实用性，提升公共管理效率，应对工业化、城市化、市场化、民主化的人类社会发展进程。“科学”化约为“工具理性”，“有效性”化约为“技术效率”。这些努力和追求提升了政策科学的社会地位。随着人类社会发展的复杂性增强，尤其是信息技术、生物技术的革命性变革，全球化趋势日益加深，全球的公共管理部门领导都面临着棘手问题治理的困境。政策科学围绕着政策工具来设计学科体系，拥有自我变革的能力。变革机会出现之时，政策科学必然发生新的知识重构。行为科学的进入就是自我变革的表现，它带来新的变化有四个方面：
第一，政策科学知识基础从理性经济人假设到人性综合模式假设。作为一门跨学科知识集成的政策科学，心理学、神经科学、脑科学、行为经济学等开始主导其学科话语，这个变化是非常显著的。
第二，实验方法大幅度引入，建立政策的试错机制，从而大幅度提升了政策精确性和有效性。这种“先行先试”政策实验方法在中国改革开放的实践中得到广泛的应用。实验方法的进入带来政策制定议程的新变化。
第三，政策沟通、宣传和说服作为政策实施的新机制，推动政策执行研究关注新出现的因素。
第四，行为科学在没有改变公共管理制度架构的情形下，通过政策文本、信息、政策工具等层面的变革来提升政策有效性。随着这些变革的深入将推动公共政策制度架构发生新的变化。
行为科学之所以能够得到政策科学的青睐是因为对有效性的追求。中国是政策大国，政策科学已逐步兴盛起来，大力吸收行为科学知识是建构中国政策话语体系的组成部分，需要学界和实践界携手共进。
文章来源 /《中国行政管理》2018年第8期
本期编辑 / 高金婷