曹海军 薛喆 | “三社联动”机制下政府向社会力量购买服务的三个阶段分析
作者简介
曹海军，东北大学文法学院教授，博士生导师，东北大学城乡社区建设研究院副院长，研究方向为当代中国政府与政治、比较地方政府与地方治理、城市政治学与城市治理比较研究、社区治理；薛喆，东北大学文法学院硕士研究生。
■ 摘要
作为社区公共服务的一种机制创新，“三社联动”有力地推动了政府向社会力量购买服务的模式创新以及基于政社协作的社区公共服务供给网络的形成。本文以破解新时代社会主要矛盾为背景，着眼于人民群众最关心最直接最现实的服务需求问题，以政府向社会力量购买服务为研究对象，以“三社联动”机制为分析视角，分析购买服务的前中后三个阶段。购买服务前，重在社区居民自治框架下通过基层协商民主和社区组织有序引导居民需求的识别；购买服务中，统筹设计服务项目，支持社会组织承接的项目化运作；购买服务后，依托社区平台，引导专业社会工作队伍提供专业服务以及在社会组织运作下的居民有序化反馈。
城乡社区是社会治理和服务最基本的单元。社区治理是国家社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，也是《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》和党的十九大关于社会治理重心下移的战略要求。如何实现社区治理体系和治理能力现代化？服务是最好的治理。近年来，“三社联动”机制作为服务型治理的一种创新模式，有力地推动了政社协作以及政府向社会力量购买服务的社区公共服务供给侧改革。“三社联动”，意在充分发挥社区的基础平台作用、社会组织的服务载体作用、社会工作人才的专业支撑作用，重在完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。与传统社区服务的行政化手段相比，“三社联动”打造的是共建共治共享的社区服务格局，目的是汇集分散在政府、社区组织、社工人才、居民手中的服务资源，充分发挥协作型服务的社会资本和网络供给优势。
文献综述与分析框架
政府购买服务在国外实践较早，学界对购买服务集中于动力机制、模式的类型学以及购买的绩效分析。国内的研究既有置于社会组织视角下的分析，也有对其概念、购买边界、购买风险与困境以及购买路径的分析。这些研究有其侧重，但往往是以静态的视角分析政府购买服务的一个阶段或者一个方面，对政府购买服务的纵向历时演进规律以及政社协作、社社间“联”和“动”的动态过程和微观机制认识不足。从基层社区来看，政府购买服务历经从岗位制到项目制再到社区服务中心的动态演进过程，与之相对应的分别是简单合同制的契约安排（政府与社工）、价值引领下的二元伙伴关系（政府与社会组织）、资源整合下的“三社联动”机制（基层政府及其派出机构、社会组织、社工、社区居民等）。从公共服务供应链的视角来看，“三社联动”贯穿于政府向社会力量购买服务的整个微观过程，并成为政府购买服务的主导型运作机制。
比较而言，“三社联动”的理论研究滞后于地方实践，目前学术界主要从内涵界定、经验归纳以及实践策略三方面展开了研究。内涵界定主要是对联动主体、联动概念的解读；经验总结聚焦于实践模式和创新点；实践策略主要是对推动路径、主体角色分配等讨论。“三社联动”不仅有政社的边界如何划分、角色如何分配、三社如何归位的问题，而且更重要的是落地在基层社区的三社如何联结“权威性”与“有效性”，以回应居民日益个性化、多样化、精细化的服务需求。总之，三社联动，一个是“联”的问题，体制机制创新，以联席会议制度等，实现跨部门协作，即协作体制；另一个是“动”的问题，即动力机制，以政府购买服务，扶持社会组织，撬动社会资源。
从公共管理的视角考察，“三社联动”实质上是一种跨部门协作方式。所谓跨部门协作是指共同参与解决问题、信息共享和资源分配的多边集体关系。大量西方学者围绕协作的发生机制、运作实践和绩效评估三个方面进行了广泛的研究与论证。协作发生机制的研究主要是基于一系列的组织理论解释组织间缘何以伙伴关系或网络关系进行协作，主要解释有环境的不确定性、资源依赖、合法性策略、比较优势等。协作的运作实践主要是对社会组织与公众的互动机制，跨部门协作的基本要件，信任、问责、主体能力、领导、时间要素，相互依赖关系、激励、权力、资源失衡、冲突管理、文化定位、治理模式等的分析。对绩效评估的研究主要关注协作在能力建设、风险共担、创新等方面的优势。国内有关跨部门协作的研究既有对国外经验的引进与介绍，也有在此基础上的发展与探索。既有基于当前多元化、网络化的社会背景分析跨部门协作的必要性、跨部门协作的内涵与其依赖的理论基础，也有针对以上内容的类型学划分。
上述研究的不足在于：对“三社联动”如何“联”如何“动”的体制机制认识不清；跨部门协作是“三社联动”的内核，但既有研究很少将其纳入“三社联动”的分析框架“；三社联动”以政府购买服务为牵引，推动服务型治理，政府购买服务以“三社联动”为运作内核，实现治理型服务，但既有研究对政府购买服务的“三社联动”机制关注不足。“三社联动”、跨部门协作以及政府购买服务的实践正在蓬勃展开，基于三者的特性和实践的需求，将政府购买服务置于“三社联动”机制下进行研究可谓是应时合势。
政府购买服务指向公共服务能力的提升和人民获得感、幸福感的提高。协调和推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须积极推进跨部门协作，致力于基层公共服务供给能力发展不充分的问题。为此，本文以新时代社会主要矛盾为背景，着眼于人民群众最关心最直接最现实的服务需求问题，以政府购买服务为研究对象，以“三社联动”机制为分析视角，分析框架如下：（1）购买服务前，侧重社区居民自治框架，通过基层协商民主和社区组织有序引导居民需求的识别；（2）购买服务中，统筹设计服务项目，支持社会组织承接的项目化运作；（3）购买服务后，依托社区平台，引导专业社会工作队伍提供专业服务以及在社会组织运作下的居民有序化反馈。
购买服务前：基于社区协商的需求识别
（一）供需脱节：自上而下的科层制供给模式困境
基层服务资源的有限性与服务需求的多样性是基层公共服务的固有矛盾。新时代基层公共服务需求的专业性、复杂性、精确性、差异性和动态性特征尤为明显，资源短缺的矛盾更加凸出。这就要求对有限购买服务资金的使用既有效率又有效能：效能要求做正确的事，即要购买那些最迫切、最需要的服务项目；效率要求正确的做事，即产出更高效的服务。毋庸置疑，效能于效率而言，在政府购买服务中居于优先位置。然而，政府主导模式下购买服务项目的确立倾向于体现政府体系内部决策人的偏好，或将项目用作应对上级压力的权益策略之计。第一种情况表现为项目承担的是政策意向，项目制下的公共产品由政府部门设计，同质性和标准化色彩浓厚，项目的导入与真实公共服务需求不匹配，无法做到针对性供给；第二种情况则体现为，项目成为基层政府应对行政体制改革下灵活性与弹性不足的策略选择，社会组织成为政府的功能延伸，政府对其实施“嵌入式治理”，难以形成稳定、规范的购买机制。
通过政府购买服务所形成的跨部门协作关系，首先面临的是项目的确立困境。政府应该购买什么样的服务，确立什么项目，不应该是政府的决定，而应该是服务对象的选择，这也是建设人民满意的服务型政府的应有之义。供需有效对接是公共服务供给的基础，公共服务供给侧改革始于需求端的需求识别，而需求识别一直是自上而下的科层制服务供给模式的短板，
导致公共服务供需失衡、资源浪费的问题。因此，补齐公共服务供给的“短板”，提升公共服务供给能力，关键在通过社区协商民主等形式问需于民，实现需求的精准识别，这也是精细化服务的前提。
（二）需求导向：自下而上的“协商型服务”需求识别逻辑
基层服务资源的有限性与服务需求的多样性是基层公共服务的固有矛盾。新时代基层公共服务需求的专业性、复杂性、精确性、差异性和动态性特征尤为明显，资源短缺的矛盾更加凸出。这就要求对有限购买服务资金的使用既有效率又有效能：效能要求做正确的事，即要购买那些最迫切、最需要的服务项目；效率要求正确的做事，即产出更高效的服务。毋庸置疑，效能于效率而言，在政府购买服务中居于优先位置。然而，政府主导模式下购买服务项目的确立倾向于体现政府体系内部决策人的偏好，或将项目用作应对上级压力的权益策略之计。第一种情况表现为项目承担的是政策意向，项目制下的公共产品由政府部门设计，同质性和标准化色彩浓厚，项目的导入与真实公共服务需求不匹配，无法做到针对性供给；第二种情况则体现为，项目成为基层政府应对行政体制改革下灵活性与弹性不足的策略选择，社会组织成为政府的功能延伸，政府对其实施“嵌入式治理”，难以形成稳定、规范的购买机制。
通过政府购买服务所形成的跨部门协作关系，首先面临的是项目的确立困境。政府应该购买什么样的服务，确立什么项目，不应该是政府的决定，而应该是服务对象的选择，这也是建设人民满意的服务型政府的应有之义。供需有效对接是公共服务供给的基础，公共服务供给侧改革始于需求端的需求识别，而需求识别一直是自上而下的科层制服务供给模式的短板，导致公共服务供需失衡、资源浪费的问题。因此，补齐公共服务供给的“短板”，提升公共服务供给能力，关键在通过社区协商民主等形式问需于民，实现需求的精准识别，这也是精细化服务的前提。
根据 2015 年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，发掘和发挥社区协商民主在社区公共服务需求识别上的功能与优势可从基层协商民主的功能定位、参与主体、议题内容、运作保障四个方面进行分析。
从功能定位来看，在基层区域化党建的引导下，基层协商民主坚持协商于民、协商为民，致力于借助协商对话途径表达诉求、整合意见、化解矛盾纠纷，寻求居民意愿和需求的最大公约数。目的是形成共识，汇聚力量，进而实现“共商共建共享共赢”。
从参与主体来看，基层协商民主以群众自治组织和社区公民参与为主。在基层协商民主中，在居委会的有效引导下，社区公民可作为主体有序参与，通过直接的对话形成基本共识，能够有效避免宏观协商存在的时空障碍以及代理失控的潜在风险。
从议题内容来看，基层协商民主解决群众的实际困难和真实需求问题。具体如社区安全保障、社区文体娱乐项目、社区卫生、社区环境绿化等内容，这类议题与居民的日常生活息息相关，因而居民参与的积极性也较高。
从运行保障来看，基层协商民主实践要求制度化、规范化和程序化。在保障居民的知情权、参与权、表达权、监督权的基础上，重视协商程序的设计、协商技术的指导、协商过程的监督、协商成果的运用。尤其是通过对协商成果运用的重视避免议而不决，决而不行的问题。
综上，识别并整合公共服务需求应是完善基层协商民主的题中之义。构建多元主体平等参与、审慎对话的基层“协商型服务”需求识别机制理应成为一种突破路径。所谓基层“协商型服务”，是指运作于基层社区，以基层党政机关及其派出机关、群众自治组织、社会组织、社区居民等多元主体协商共治为途径，以协商民主制度和技术为保障，以供需衔接为原则，以提升公共服务质量、保障和改善民生为目的，通过多元主体的审慎思考、理性对话、偏好转换、妥协整合，来发掘基层社区居民关注度高、受益面广、贴近居民日常公共生活、居民迫切希望解决的公共服务项目。主要是在社区协商中运用罗伯特议事规则、协商民意测验、开放空间技术等民意识别技术以优化社区协商民主机制运行，从而在平等对话中修正意见并形成共识。值得指出的是，社区组织、社会工作专业人才具有贴近社会的天然优势，使其无论在基层协商民主的框架内还是外，都是值得重点关注的需求识别参与者，妥善处理好政府与社区组织的关系，避免政府对社区组织过度的政治嵌入、功能嵌入与文化嵌入是发挥其需求识别功能的基本要求。
将协商民主治理技术内嵌于公共服务提供之中的“协商型服务”，一方面有利于通过协商民主的形式，化解基层社会矛盾，提升社会治理的效能；另一方面基于公共服务供给中存在的供需失衡、供给效率与质量双重低下的问题。以跨部门协作为改革路径，以多元主体协商参与为途径，以准确识别基层公共服务需求为基础，发挥社区协商民主的需求识别优势，符合社会发展的需求。
购买服务中：基于项目运作的“三社联动”
（一）对接需求：社会组织承接的项目化运作
发展的不平衡、不充分问题在公共服务领域呈现为服务需求的分类分层性、动态性，以保障和改善民生，化解社会主义主要矛盾为目标的深化改革需要不断深化人民满意的服务型政府建设，提升人民生活的获得感与幸福感，这样的特征和要求与项目的复杂性、一次性、受预算、时间、资源的限制性、目标性、客户中心性不谋而合。与服务需求的识别、收集、汇总与评估过程相衔接，基层政府要通过购买服务的项目化运作推动基层公共服务的供给侧改革。以项目为牵引，让三社在归位的基础上实现“联动”，既能推动基层政府、社区、社区组织、社工人才、社区居民之间的有效协作互动，又能充分发挥通过项目培育赋权社会组织参与基层公共服务的能力。如前所述，以基层协商民主为内核的基层“协商型服务”蕴含的需求识别机制能够让服务的购买者、生产者、享有者参与其中，而如何延续“共谋共治共享”治理型服务思路，让“三社”联动贯穿于政府购买服务中，体现购买服务的专业性、特色性以及效率性，其中“政社协作、项目运作”是撬动购买服务的关键。
（二）统筹设计：项目牵引下的“三社联动”
在政府购买服务中，科学合理的项目设计是实现购买服务效能与效率双高的基本保障。尽管存在不同的服务需求，不同的项目目标、任务与标准，不同的项目设计，但不可否认的是在项目目标与任务上，“三社”具备达成目标一致与认同的可能，而对项目的设立标准、申报主体、申报流程、责任主体、招投标过程与合同管理的规范性与科学性设置，是发挥项目牵引作用的关键节点。
从项目目标与任务来看，在政府购买服务中，购买方、居委会、社会组织、社工、社区居民对项目目标一致性的达成和认同何以可能，关系到协作关系的产生、优势的发挥以及购买的效率，也是实现项目牵引作用的关键所在。于基层政府而言，近年来，伴随着治理和服务的重心下移，基层有人有权有物，大大提高了基层公共服务的供给能力，但在总体编制和资源有限、自由裁量权收缩、灵活性与弹性不足的约束下，向社会力量购买服务可以解决政府在某些社会化服务领域失灵的问题。于社区组织和社工人才而言，提供社会服务是其存在的价值与使命，其贴近社会生活及专业性的优势，更能提供特色化、专业化的服务。于社区居民而言，主动参与而不是被动接受是现代公民意识觉醒背景下的必然趋势，现代公民更喜欢“参与者 + 享受者”的合作生产模式。因而，提供更好的公共服务是购买方、生产方、受益方的共同目标，亦是购买服务的价值所在。实现项目目标，多方发挥各自的资源禀赋和比较优势，政府承担购买的发起者、过程的监督者、结果的评估者，社会组织和社工人员作为服务的生产者与递送者，而社区公民以更加积极的姿态合理表达服务诉求，并参与购买服务的全过程。
购买项目的设立标准，应以尊重“需求侧”为基础。项目应是社区群众关注度高、受益面广、贴近居民、贴近生活、居民热切希望得到的服务，如社区安全防护、社区环境改善、社区文体设施、居民生活关爱项目等。以需求为准，可消解“三社”之间的张力。
购买项目责任主体的设定。“三社联动”具体而言，纵向的“政政”以及横向的“政社”“社社”之间的协作联动，应从宏观（街道）—微观（社区）两个层面共同发力，实现社区层面“三社联动”与政府宏观架构的有效衔接。从政府架构审之，市区层面的宣传部、民政局、财政局、审计局、社工委、街道办事处、支持性社工机构、联席会议办公室等之间的指导、支持和联动是项目运作的基本保障。谁是协调责任主体、谁是宣传责任主体、谁负责经费保障、谁负责运作管理是购买项目所必须明确的。
项目申报主体与申报流程的设置。一般情况下，购买项目可分为工程类项目和服务类项目，每一类项目又可分为必选类项目和自选类项目。由于各类项目的复杂性、专业性、信息要求等特征的不同，项目的申报主体也是略有不同的。总体来说，社区居民、区各职能部门、社区工作站、社区居委会、社区组织均可成为项目的申报主体。尤其是在社区居民专业性不足、申报兴趣不足的情况下，居委会、社会组织等的指导就显得尤为必要。承接项目的社会组织也需具备一定的条件，如评估合格、管理制度完善、具备实施项目的能力，能充分动员社区群众参与等。规范的申报流程为了确保项目申报过程的公开、公平性，一般来说，应由申报主体在社区层面提出项目申报，社区预审之后提交街道，街道组织专家和居民议事会评议项目，并最终审定项目，对项目公示，无异议后实施的大致流程。
招投标过程与合同管理。公共服务项目招投标过程须保证公开性、公平性和透明性。在社会组织发展不充分的社会背景下，不完备的购买市场存在着承接主体不充分，供应方垄断的可能性，政府不能为符合条件的社会组织参与投标设置隐形壁垒，或者是依据与社会组织的亲疏关系选择应标方。社会组织在承接公共服务项目后，也不应以政府意图为旨，而是确保自己该有的方向。购买中也存在着激励不足、信息不对称的问题，如承接的社会组织不一定完全将公共性目标内化为自身目标，出现投机行为，而政府对专业知识的缺乏以及服务质量指标的软性特征、环境影响难以界定等，均会制约购买服务的效果。由于购买合同是政府与社会组织间的契约关系，法律层面的规定与解释较少，漏洞多、潜在风险大，进一步提升购买方与承接方管理合同的能力是落实政社联动、发挥项目带动的关键。
购买服务后：基于专业服务的反馈评估
政府购买服务后，涉及到专业服务和反馈评估两个关键性的问题：一是如何消除社工与社区间的张力，促使社工运用专业的服务方法、技术与理念来递送服务，社工如何整合内外部资源，以及如何保证原子化的社工行为不会偏离社会组织承接的服务项目的设计初衷；二是如何将政府购买服务项目与该行为可能产生的结果之间建立关系，即如何建立合理的多维度综合评估机制，以促进购买行为的修正与优化，提升政府购买服务合理性与有效性。
（一）消除张力：构建专业服务连接机制
专业社会工作人才经由政府购买服务项目进入社区服务场域，对社工专业优势的发挥、社会组织的成长以及公共服务供给能力的提升均具有积极意义。然而，实际运作中，社区居委会、社区工作站与社工团队之间存在着诸多张力，制约着社工专业性的发挥，使得其优势并不明显。
其一，基层公共服务陷入内卷化的发展困境，社会组织和社工专业服务弱化。社区居委会行政色彩浓厚，自治意识和自我服务意识淡薄，承担大量基层政府分配的行政事务，在设立社区工作站为居委会去行政化之后，出现了社区工作站行政事务繁多，不堪重负，社区居委会再行政化的现象。居委会事实上成为基层政府的“一条腿”，行政化色彩浓厚的居委会关注的优先点不在服务，而在管理。社工具备专业的价值观和方法，关心的是服务对象的切实需求，服务质量与效率是衡量其工作成效的主导指标。社区居委会对行政管理的优先性考量以及社工对服务的专业关注，使得新引入的、处于弱势地位的社工的专业服务理念与方案不容易被接受。其二，政府购买服务项目的定向性、受惠人群的指向性、事本主义特征与社区居委会追求的普惠性、广覆盖性之间存在张力。专业服务聚焦于特定服务对象和服务需求，而社区居委会则要求保障社区成员的相对获得感与公平感的平衡，对平衡状态的打破或仅仅是对部分人群、部分内容的发力对居委会的诱因不足，社区居委会更想依靠专项购买资金实现社区的综合发展而不仅仅是发挥其单一功能。其三，专业社工服务对稳定性的需求与社区居委会对行政指令的应对性偏好之间的张力。针对特殊人群的服务项目，如老年人照顾项目往往具有相对稳定性，而社区工作千头万绪，为应付上级政府要求，服务项目所需的各种资源可能会被调配至其他工作中去，影响服务项目的开展。
发挥“三社联动”机制在政府购买服务中的作用，需构建专业服务连接机制，消除社工专业服务与基层政府、社区居委会间的张力。一是处理好服务与管理间的关系。社工人才的专业服务不能不考虑居委会的管理诉求，良好的场景是优质服务的基本保障，应在管理的基础上推进专业的特色服务，形成“治理型服务”的格局。基层政府和居委会也应该意识到，基层治理的诸多事项在本质上就是服务，治理和服务是交叉和互促的，要积极引导和发挥社工团队“服务型治理”的优势，关键是找准专业服务与综合服务、管理的连接点。二是做好专业服务与社区发展重点的对接。社工专业服务的开展，需考虑场景因素，要注重特定服务对象的服务需求与综合服务需求对接与融合，在专业服务中，提升其能力，为社区的发展奠定基础。三是做好专业服务与综合服务的对接。针对社区居委会工作的变动性，社工要在“专业为主、综合为辅”的基础上，开展对重点服务对象的综合性服务。
（二）反馈评估：构建多元主体联动评估机制
政府购买服务评估研究取得了一些进展，有学者提出从成本、效率、社会公正、公共满意度衡量四个维度进行测量，也有学者提出购买者、承接者、使用者、评估者的四元分析框架。然而，这类研究的现实关怀还远远不够。本文尝试构建的多元主体联动评估机制以“三社联动”下的购买方政府、承接方社会组织、生产递送方社工团队、受益方社区居民为评估主体，以各方资源禀赋为基础，发挥其评估的专业性，并以专业性评估推动专业服务的开展，并综合各方反馈意见，确保评估的全面性。
从社区层面讲，政府作为购买方，评估应关注项目的公共性、制度的完备性、购买市场的竞争性、效率、效果五个维度。公共性旨在评估项目内容的公共性与必要性、购买前中后三个阶段的社会参与度、公众需求的迫切度与支持度。制度的完备性旨在评估购买前，需求识别与服务决策的科学性与有效性；购买中，招投标过程与合同管理的规范性、服务承接方资质审查的公正性；购买后，专业服务的有效性、及时性；社会组织内部管理和外部运营的规范性。竞争性维度旨在评估社会组织的市场发育度。效率维度旨在评估投入产出比，包括政府的协调成本、信息成本以及供给方的产出能力等。效果维度旨在评估政府购买服务项目对公众需要的满足程度，如对公众服务满意度的调查。政府评估要发挥“条块”互补的优势，既利用好“条”上的专业优势，又要发挥“块”的综合功能。
从社会组织层面讲，作为承接方，对购买项目的评估需要关注自身的生产能力、招投标过程的公开性、合同管理能力、服务的满意度。对生产能力的评估可使社会组织对自身的机构设置、管理模式、人员构成形成清晰的认识，及时予以反馈，发现问题并及时处理。对招投标过程以及合同管理能力的评估，可起到监督政府、规范购买过程的作用，防止政府的权力寻租和对社会组织自主性的破坏。对服务满意度的关注是社会组织的组织使命，其重要性不言而喻。
从社工团队层面讲，作为服务项目的具体生产与递送者，对项目的评估需要关注服务的专业性、稳定性、服务享有者评价、购买方评价。专业性是指社工运用专业社工理念与方法的程度以及定期的职业技能培训情况等。稳定性指服务内容的稳定性、社工人员的流动性、薪酬的合理性。服务享有者和购买方的评价，决定着社工的存在价值和未来的发展，更值得
关注。
从社区居民层面讲，作为服务决策中的需求表达者、生产参与者、服务享有者，对项目的评估需要关注服务决策的公共性、透明性、服务的专业性与及时性。对公共性的关注基于现代公民对参与性、民主性诉求不断增强的现实，参与和透明可以提升获得感与满意度。及时性要求体现为项目服务于居民的当下需要，时滞性服务失去其购买的价值。专业性凸显了现代社会高质量、多样化需求，是购买服务的特色与优势所在。
结论与展望
政府购买服务的“三社联动”机制架构了一套网络式联动机制，实质上是确立了多元参与主体的协作机制。从宏观（街道）—微观（社区）两个层面共同发力，实现社区层面“三社联动”与政府宏观架构的有效衔接，解释政府购买服务买什么、怎么买，怎么服务和怎么评估的问题。
但正如民营化大师萨瓦斯所言，“民营化是一种手段而不是目的，目的是更好的政府、更美的社会”，政府向社会力量购买服务理应也是适应政府职能转变、提升公众生活体验、构建人民满意的服务型政府的一种手段。但它又不局限为一种管理工具，更体现为新时代背景下“共建共治共享共赢”的社会治理理念，而这正是源自西方的合作生产（Co-production）、协作（Collaboration）、网络治理（Network Governance）等概念和理论融合中国本土化实践的生动表达。作为政府购买服务重要运作机制的“三社联动”，事实上已拓展为“N 社联动”，是跨部门协作理论契合现实需要的探索实践。
政府购买服务的“三社联动”机制也伴随着一系列的挑战。一是基于自下而上的“协商型服务”需求识别逻辑，公共服务项目的确立与评估很大程度上取决于公众的反馈，这种需求导向、人民满意的考核标准对传统的“政治锦标赛体制”发起了挑战。二是如何将适用于政府内部上下级之间关系的行政发包制拓展创新，使之可以解释政社间的购买服务项目化运作关系。三是如何保证“三社联动”、协作供给的优势能够得以实现，三社在互动博弈的过程中达成合作的可能性有多大？换言之，以博弈论的分析视角审视政府购买服务行为显得颇为必要。当然，挑战还远不止于此，这为未来的研究提供了充足的探讨与创新空间。
文章来源 /《中国行政管理》2018年第8期
本期编辑 / 刘杨