文章推荐 | 治理社会or社会治理？
张紧跟（１９７３－），男，湖北应城人，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院、“港澳与内地合作发展”协同研究中心教授，博士。
近年来，地方政府不断加大培育和发展社会组织的力度，不仅使社会组织数量迅速增长，而且也扩展了社会组织的作用空间。但与此同时，地方政府缺乏让社会组织自主运作的动机。这种中国特色的“社会转型之谜”产生的原因在于地方政府在实践中坚持“治理社会”逻辑，从而遮蔽了蓝图规划中的“社会治理”逻辑。因此，社会治理创新有赖于完成从“治理社会”逻辑向“社会治理”逻辑的转换。
一、问题的提出
近年来,在地方政府不断加大力度发展社会组织的推动下，“强政府、大社会”的蓝图在各地不断得以规划。这不仅体现在社会组织数量的急剧增长，也体现在社会组织作用空间的扩展。社会组织是支撑公民社会成长的支柱，发展社会组织也是推进国家治理体系现代化和创新社会治理的关键。尽管如此，社会组织的成长并未带来想象中的公民社会的发育与成熟。大量研究表明，当前中国整体性制度环境对社会组织，尤其是对自下而上自发生成的社会组织总体上具有约束性或限制性，这种约束和限制主要表现在社会组织生存与发展的合法性不足和行动空间受限等方面。实际上，即使在作为制约中国社会组织发展最核心的根基性问题的双重管理制度松动后，社会组织发展依然存在诸多问题。于是，形成了中国特色的“社会转型之谜”：地方政府一方面不断加大培育和发展社会组织的力度，但另一方面缺乏让社会组织自主运作的动机。众所周知，推进国家治理体系现代化是新时期中国全面深化改革的总体目标，而发展社会组织以促进社会治理创新是实现国家治理体系现代化的必然要求。因此，社会组织发展直接影响到推进国家治理体系和治理能力现代化之目标的顺利实现。基于此，我们必须思考：为何在地方政府不断加大培育和发展社会组织力度并对管理制度进行实质性改革后社会组织发展依然面临着诸多困境？
二、“社会转型之谜”的产生
在加强社会建设和社会管理创新的话语体系中，地方政府的社会组织管理发生了有意义的新变化。实际上，当代中国的社会组织发展始终存在着“治理社会逻辑”与“社会治理逻辑”的内在冲突，过分强化社会组织发展的“治理社会逻辑”在相当程度上削弱了社会组织发展的“社会治理逻辑”，最终势必使社会组织发展呈现内卷化趋势。在现代化话语中，社会组织的发展是现代化进程的必然产物。这是因为，现代化进程所带来的社会利益多元化驱使不同利益群体产生联合动机，从而产生日益增长的意识、内聚力、组织和行动。一方面，由于社会组织在解决社会危机、缓和社会矛盾、推动社会福利、提供公共服务等方面显示出无可替代的优势，而且国家希望社会组织能发挥参谋助手、桥梁纽带作用以“拾遗补阙”于政府并协助党和政府“维稳”，因此要大力培育和发展社会组织。另一方面，由于社会组织代表了组织化的社会利益，对国家全面控制与渗透整个社会的努力造成了障碍，势必对国家的主导地位造成冲击并与压制性的国家产生冲突。此外，近年来，一些国家的社会组织深度卷入“颜色革命”的事实也使得国家担心社会组织会发展成为体制外的异己力量，过分强调社会制约或对抗国家的公民社会理论也使得政府对公民社会的成长充满疑虑。因此，国家在对社会组织放松管制的同时也力图通过有效的吸纳进行“渗透和控制”。具体到地方政府的社会组织管理实践中，那就是地方政府对社会组织采取监管控制与培育发展并重和选择性支持与选择性限制并举的行动策略。于是，形成了中国特色的“社会转型之谜”，一方面地方政府不断加大培育和发展社会组织的力度，但另一方面缺乏让社会组织自主运作的动机。“社会治理”逻辑虽然跃然于地方党和政府的蓝图与规划之中，但“治理社会”逻辑在相当程度上主导着地方政府培育与发展社会组织的实践。一方面，从地方政府培育和发展社会组织的宏大叙事看，“社会治理”逻辑有所显现。另一方面，地方政府近年来培育与发展社会组织的实践，呈现出非常鲜明的“治理社会”逻辑。这体现在多个方面：首先，对社会组织“选择性松绑”。调研显示，能够获得“松绑”的社会组织大都是本身就非常强势且与国家有着“千丝万缕的联系”的诸如行业协会、商会等社会组织，那些代表民意的纯粹民间ＮＧＯ则依然“不得不继续沉默”。其次，社会组织过度依赖政府资金资助。由于许多社会组织专业能力不足，很难通过提供优质服务获得充足的自创性收入，而来自民间的社会捐赠由于公众慈善意识匮乏以及社会组织的社会认同度不高，最终导致许多社会组织在资金来源上对政府有很强的依赖性。再次，政府对社会组织的选择性扶持。社会组织进入门槛降低后，传统的行政性依附逐渐转变为“经济性依附”。地方政府培育和发展社会组织宏大叙事的背后，地方政府主导的“治理社会”逻辑在相当程度上遮蔽了“社会治理”逻辑。这种内在逻辑的延续，虽然可能有利于增强地方政府对社会组织的可控性并有利于维护社会稳定，但导致社会组织在数量上急剧增长的同时参与社会管理与公共服务的主体意识提升有限、社会组织的依附式发展以及社会组织服务供给功能强化而政策倡导功能被弱化等。更重要的是，这种逻辑的延续虽然可能有助于满足地方政府自身的需求但与社会的需求渐行渐远，“强政府——弱社会”的基本结构将会逐渐固化，这显然与地方政府期待通过培育和发展社会组织以加快政府职能转变和促进政府与社会协作共治的最终目标南辕北辙。
三、“治理社会”逻辑 or “社会治理”逻辑？
在全能主义政治结构下，呈现出在国家全面控制下按照其意志改造和重组社会的“治理社会”逻辑。在这一逻辑之下，国家是建设主体而社会成为被建设的对象，其基本目标就是国家按照自己的意志来形塑社会；发展到极致，就是建构出一个国家全面管制社会的“总体性社会”。遵循“治理社会”的逻辑，国家必然尽可能垄断社会稀缺资源，将全部社会成员纳入行政化组织体系，为防患于未然而秉持“有罪推定”原则对社会组织进行严格控制和监督，以避免社会组织阻碍国家意志的实现。在“治理社会”逻辑之下，新中国不但迅速有效地解决了自近代以来的“总体性危机”，而且实现了中国历史上最伟大、最深刻的社会变革。但是，这种逻辑也完全摧毁了社会的自组织秩序，使得整个社会秩序的维系完全依赖国家权力的强制控制，因此注定是不可持续的。改革以来，伴随着市场化改革驱动的社会变革，国家全方位宰制社会的格局逐渐松动，传统的全方位社会管制难以为继，国家开始逐步调适与社会的关系，“总体性社会”逐渐蜕变为“行政社会”。与“总体性社会”下社会完全被国家吞噬不同的是，“行政社会”中社会有自己相对独立的存在和发展空间，但依然面临着强大国家的经常性干预。因此，“治理社会”的基本逻辑依然在延续，具体表现为国家虽然放弃了全面控制社会组织的策略，但依然在严格控制特定领域社会组织的基础上，一方面放松对部分社会组织的控制，另一方面对那些能够真正给国家“帮忙而不是添乱”（如能提供社会急需的公共产品和公共服务）的社会组织进行选择性扶持。在“行政社会”中，国家依然既可以通过制定法律和政策来规制社会组织，又可以通过支配稀缺公共资源来对社会组织形成激励与约束。更重要的是，这种“治理社会”逻辑在改革年代因政府主导型发展模式获得的巨大成功而不断被强化。最终，在地方政府社会管理创新的宏大叙事中，主体依然是各级政府，其建设目标依然是一个“泛政治化的社会”，其运作方式依然是通过国家权力无所不及的触角去培育和发展社会组织。正是基于对“治理社会”逻辑的批判，学术界开始倡导“社会治理”逻辑。尽管学术界对社会治理的理解存在着分歧，但都认为当代中国的社会治理所要面对和解决的根本问题是公民不断觉醒的权利意识和权利诉求以及政府和社会满足与保护公民正当权利诉求之欠缺之间的矛盾。因此，“社会治理”聚焦于激发社会组织活力，强调更好地发挥社会力量的作用而不是政府的管控，强调要用法治思维和法治方式化解社会矛盾。与“治理社会”逻辑存在明显差异的是，“社会治理”逻辑强调的是确立社会的主体性，其主体是公民及其自由结社而形成的社会组织，其核心任务是建设一个既能驾驭市场又能遏制权力并有效规范社会秩序的与国家和市场相对应的社会行动主体，最终形成一个自主、自治并具有行动能力的公民社会。尽管在“强国家－弱社会”结构下，社会治理有赖于国家的放松管制与培育发展，但不应该是一个国家重新向社会渗透以“收复失地”的过程而更应该是一个“国家逐步还权于社会”的过程。在某种意义上，实现社会治理的关键是培育和发展合格的具有较强自治能力的社会组织。改革以来的实践也证明，社会组织能否自由地健康发展，关键取决于政府是否真正还权于社会。基于此，“社会治理”逻辑强调通过国家的放松管控和培育发展，社会组织在遵守国家法律制度前提下不断提升自主治理的能力。因此，衡量地方政府社会治理创新的成效不能只看到地方政府发展了多少社会组织，更应该关注这些社会组织是否具备了自主治理能力。众所周知，由于我国公民社会成长的制度环境中长期存在着诸多不利于社会组织健康发展的因素，导致社会组织发展存在生存资源短缺、能力不强、内部治理结构不完善、社会公信力弱等缺陷。因此，社会组织的发展既离不开政府的放权，也离不开政府的培育与扶持。尤其是在“强国家——弱社会”基本格局以及传统的国家控制社会的执政意识的制约下，“治理社会”逻辑得以延续，但正是因为这种“治理社会”的逻辑所导致的社会断裂与社会治理的碎片化，才使得“社会治理”逻辑成为必然的选择。虽然社会组织的健康发展需要地方政府的扶持，但绝不应该是地方政府基于短期维稳目标而重新向社会渗透的过程，而是通过政府的扶持逐步提升社会组织的自主发展能力和培植社会的自组织秩序。因此，当代中国的社会建设内含着“治理社会”向“社会治理”逻辑转换的基本趋向。
党和政府也应该与时俱进创新执政理念，逐步消解对自主性社会组织进行“有罪推定”的管控制度，在规范社会组织建设的基础上，积极拓展社会组织参与公共事务治理的渠道，不断提升社会组织的自主治理能力。因此，从公民社会成长角度而言，不仅需要政府信任社会组织、还权于社会并在制度上承认各种社会利益群体合法组织的权利，而且还应该赋权于民众以保障公民的合法利益诉求。唯此，“社会治理”的逻辑才能从党和政府社会治理创新的宏大叙事中落到实处，社会组织的活力才能得到释放，国家治理体系现代化才能得以实现。
文章来源 /《天津行政学院学报》2015年第12期
本期编辑 / VINCENT