中国基层社会治理的变迁与脉络——李连江、张静、刘守英、应星对话录
1978年改革开放以来，中国经济飞速发展，而与经济发展相伴而生的是，中国社会也发生着巨大的变化。表现在基层社会，城市“单位制”逐渐弱化，但其功能又未完全被居委会取代，乡村 “人民公社”被村委会取代。可以说，基层社会在组织方式、所发挥的功能上都发生了重大变化。如何理解中国40年的基层社会治理？当下基层社会治理面临着什么样的问题和挑战？在这些变化和挑战下，如何推动国家治理体系和治理能力现代化？
2018年5月26日，在北京大学“发展中的治理”学术研讨会“中国基层社会治理”圆桌对话
文章来源：《中国社会科学评价》2018年03期，编辑时有删改，详细内容请参照原文。
李连江：香港中文大学政治学系教授
张静：北京大学社会学系主任
刘守英：中国人民大学经济学院教授
应星：中国政法大学社会学院院长
Q1:今天怎么定义治理概念
李连江：
广义的治理是通过人为干预恢复自然秩序，是实事求是地求善。“治”，指“治水”的“治”，有个很清晰的对象，很清晰的手段；“理”指“理顺”、“理清”的“理”。秩序是客观的，自然秩序就是正常秩序。治理，先正确认识“理”，后依照“理”适当干预。
狭义的治理是社会政治治理，即治国、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正义、长久的秩序。求善，是求边沁说的“最大多数人最大的善”。与治水、治病不同，社会政治治理有特殊的困难。第一，社会秩序，特别是政治秩序，不是自然的秩序，而是人为的秩序。第二，人为的社会政治秩序是多元的、相对的，有各自的地理文化历史背景。当前社会治理领域面临着两个问题：一个是人们行为预期的确定性减弱；一个是社会情绪的政治化倾向比较明显。
应星：
现在治理概念非常热，也有很多争议。不少研究者认为 “治理”与 “统治”是相对的，强调治理需要多元化的主体，是超越国家的，这是比较流行的治理的概念。但对于这种观点，也有学者提出批评，比如王绍光教授最近专门对治理概念作了一个系统的梳理，对治理概念正本清源。王绍光提出，真正的治理其实并不是上面说的这样，而是要强化国家治理。不过，我同意上一场讨论里几位学者说的，统治和治理、国家治理和所谓多元主体的治理不是舍此取彼、相互替代的关系。对治理这个概念来说，不妨可以将其理解为多元化的、将二者（国家治理和多元主体治理）结合起来的概念。
张静：
在谈基层社会治理之前，确实需要先说清对治理的理解。目前所讨论的治理，大部分的假定和前提是把治理看成一种管理，或者是一种技术的问题，即，应该采用什么样的方法去管理社会、管理人员、管理国家，这是把治理看成管理，看成一种方法或技术问题。但在我看来，一个社会真正有效的治理，其实存在一些深层的问题，就是社会结构的平衡机制如何建立的问题。换句话说，一个社会的基本秩序，需要有一些基础性关系的配置和平衡，有了这种配置和平衡，就不需要过度的管理。平衡的社会结构造就利益组织化秩序，这是一个政治社会学的基本原理，社会服从性的存在，不是因为采用了什么技术，或者什么有效的管理手段，而是因为这个社会有平衡的结构，这一点非常基本，我们可以从这个角度，来讨论社会治理所出现的问题。
Q2：理解中国社会治理变迁的总体线索
应星：
从1978年至今，中国基层社会治理经历了40年的发展和变化，如何理解基层社会的治理变迁？我尝试用5条线索勾勒这40年的变迁历程。
第一条线索可以从总体化的治理，到治理的简化，再到2008年之后某种意义上的新形式的强化治理这个角度去理解。简略来看，1978年前，基层治理的两种基本形态是在城市实行单位制、在农村实行人民公社制，不管人们怎么评价它复杂的效果，都可以借用总体性治理这个概念去概括。1978年以后，无论在农村还是在城市，基层治理的一个很重要的变化是治理的简化，即不再建立以人身依附为核心的总体性的治理，而是通过若干专项指标实行的治理，比如1978年以后，在农村主要是通过承包地合同、计划生育等若干专项指标来实施国家治理。相对总体性治理，它有一个治理简化的过程。这个过程大约持续了30年。2008年之后，基层治理有一个新的趋势，对这个趋势人们有各种不同的提法，比如可以用技术治理来概括，它不再是简单地用几个专项指标去实现治理，而是进入一个更加精细化的甚至网格化的、强调大数据的治理。无论是在城市，还是在农村，这种治理一直延续到了今天，这是第一条线索。
第二条线索是，怎么理解治理的实质内涵。法国思想家福柯曾经对治理作过非常精彩的分析，他认为，治理是人和事的复合体。借用这个说法来看中国的基层治理，就会发现非常有意思的事情。在人和事的复合体的治理中，中国是以人为核心的治理，这个以人为核心可以从两个层面理解：一个是以人事为核心，用官员的政治锦标赛，也就是通过压力传递型来推动治理。在这方面，政治学、社会学做了很多重要的研究。无论是叫行政发包制也好、官员锦标赛也好，还是压力传递型也好，这些实际上是把治理同干部的官位和政绩挂钩来推动治理。另外一个是以人口为核心。比如，计划生育工作是以人口为核心的，经济指标也是以人口来衡量的，比如人均GDP，人口成为中国基层社会治理的核心。人口和人事构成我们理解基层治理的第二条线索。
第三条线索是，基层治理机构中有一个轻和重的权衡。一方面，上面千条线，下面一根针，基层政府尤其是乡镇政府，在相当长的时间里是不堪其负的。另一方面，21世纪之后，随着农村税费改革、农民负担问题的解决，基层政府尤其是乡镇政府任务又变得轻飘起来，用周飞舟教授的概念，叫做 “悬浮”型的政府。原来是不堪其负，2004年之后，却又走向了另一端，治理中不可承受之轻。所谓轻，指的是更高一级的政府机构通过项目制等形式和农民、社区建立直接的关联。这就使得基层政府的重要性遭到了削弱。无论是曾经的不堪其重，还是现在的不堪其轻，可能都不是非常适当的，在轻和重这个度上如何把握，或者说，怎么再造基层组织，这可能是我们今天面临的一个重要问题。
第四条线索，基层治理就像一辆前行的车，有前轮后轮。前30年，发展就像车的前轮，基层维稳、民众维权、生态环境等问题则像车的后轮。基层治理这部车主要是靠前轮来带动后轮，试图以发展来带动和解决一切问题，维稳、维权、生态等都要服从发展的大局。但今天来看，光靠前轮已经越来越带不动基层治理这台车了。比如，用花钱买平安的方式来维稳，钱是花得越来越多了，但是花钱不仅难以真正实现让民众安居乐业的目的，有时候反而会刺激政治投机心理。包括刚才（前一场对话会上）讲到妥协问题，在基层治理的实践中，什么点上能够达到妥协，在什么情况下妥协，都变得极其复杂。因此，今天的基层治理中，无论是生态还是维稳或维权，某种程度上，已经变成和发展并行、并重的问题。如何处理这些关系，也是值得观察的。
第五条线索，我们分析治理的时候往往关注最新动态、未来趋势，这当然是重要的。但是我们同时需要注意深入研究历史，包括传统中国的历史，也包括苏区时期、延安时期及新中国成立初期中国共产党的基层治理历史等。陈寅恪先生讲过，研究政治文化，要察其渊源、观其流变。具体的治理政策有很多变化，但是人大体是不变的，是什么样的政治人，就有什么样的政治文化，而要理解政治文化，就需要有长远的历史眼光。无论是中国传统的治理，还是中国共产党从革命时期，在苏区时期、延安时期就已经建立的这套治理体系，对我们今天理解治理文化的变化，都有非常重要的影响。今天我们如果过于重视现状而忽略历史，就可能克服不了舍本逐末的研究缺陷。
Q3：组织化关系变迁对社会治理的挑战
张静：
很简单，市场行为所依赖的是基于对等关系的合约，体制外组织用合约来协调彼此之间的关系，但体制内的行政关系不同，它是执行和被执行、指示和服从的关系，重点是有等级的。而市场中两个公司之间，首先必须假定双方没有服从、被服从的关系，他们是自主的机构，必须服从法律，以同意合约来行事。体制外组织的基本行动逻辑、地位获得的模式、资源流动方式，和体制内有等级的组织架构是不一样的。这种等级是原有治理的主要机制，体制内组织可以依赖这一架构和中心的体制的关系，获得保护，传递利益，解决问题。但体制外组织及人员，和中心体系则不存在同样有效的关联。基于中国人民大学最新的调查数据分析我们发现，对一些社会和政治问题的看法，体制外人士是不同于体制内人士的，换句话说，尽管我们可以用阶层、党派来看体制内的社会成分的差别，但我们不得不承认的是，体制内的各个阶层以及各个党派的同质性，要高于体制内外的同质性，这是过去４０年出现的一个新现象。
这个现象导致了一系列治理问题的出现，比如，在组织分化的新条件下，国家中心体制如何整合异质性的社会成分？这对于维系基础结构的平衡非常重要。在现有的国家中心体制中，人民代表大会、政协是吸纳不同社会类别的一种基本建制，它的目标是保证整个国家和社会的平衡，把各种社会力量吸纳到中心体制中来。他们是沿着体制内的层级结构产生代表的，在新的现实下，体制外组织能够产生的代表较少，但体制外就业的人数，比例上已经超过城镇就业的体制内成员（2017年最新调查显示，有82.6％的城镇就业人员在体制外工作，体制内工作者只占17.4％），这说明，中心体制代表多元利益和差别的整合度在减弱。组织通道的差异还反映在另一问题上：灵活解决社会问题的微观机制不畅。在新的社会结构里，只有不到1／4的人处于典型的体制内组织通道上，他们可以通过层级单位传递利益，解决问题。我们分析一组数据就可以看到明显的变化。一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3％，选择党政部门（包含工青妇）的占59％，选择个人协商解决的占36.7％，选择求助媒体的占24.3％，选择信访、上访的占15.9％，选择找单位解决的只占13.8％。而对比早先（1987年和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72％的诉求通过单位提出；12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的比例有所下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，相比没有单位的人，在党政机关工作的人解决问题的能力高８倍以上。这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和体制内组织的结构关系。
为什么说这个问题对于治理提出了重要的挑战？因为我们现在的治理理念、治理组织、治理方法，甚至基本原则和理由，基本上建立于1949年。而刚才所说的组织分化和异质化发展情况，是最近40年才发生的，原有的组织通道没有全面有效囊括新生的类别。比如，原来一个人注册到单位，单位就是个人的依靠和代表组织，也是个人的责任组织。在这个社会组织结构中，中心体制对社会成分的吸纳大体不成问题，多数人处在层层递进的、以单位为组织化的机构中，每个单位都直接或间接地连接着中心体制，单位有它的制度化位置，成为处理问题的基本组织。如果说单位是一个非常重要的代理性治理组织的话（单位代替政府承担很多治理的职能），如果80％以上的人不在体制内，同时又没有新的结构安排吸纳他们进入，会出现什么情况？如果单位曾经作为一个基层机制来平衡利益冲突问题，那么现在很多体制外人员的身边都没有这样的机制，如果处理利益平衡的机制在基层的作用完全消失，提供微观社会公正的机制瓦解，整个社会的治理自然出现困境。
应星：
对于张老师的观点，我补充一点看法，科尔奈曾提出社会主义体制中的“父爱主义”，这一概念也是可以借鉴的。关于体制外和体制内，还可能有一条界限，即城市和农村之间的界限，两者之间有非常大的差别。农村，无论是原来的人民公社，还是在人民公社解体之后，它都不具有“父爱主义”性质，不是一个福利共同体。这是公社和单位制特别大的差别。所以，我们在考察变量时，可能需要把城乡差别放在组织通道中。要注意的是，在城市内部“父爱主义”的程度有很大的差别，存在着严格的等级制或官本位痕迹。因此，关于体制内外变化的状况，可能在城市里会更加突出。
张静：
上面这个讨论尚没有包含乡村，但逻辑上二者有一些相通之处：这就是，有点像体制内外的位置差别，乡村和城市也并非处于同样的制度和组织环境中，而且对乡村是静止态管理的，随着人口的大规模流动，也自然引发大量社会治理问题。
张静：
（回应美国斯坦福大学社会学系主任周雪光教授问题 “我同意这些分析，有一个问题是，体制内也是千差万别的，这些差异性怎么装到体制内外变化这样一个框架里面？”）以和中心体制的关联为焦点，体制内的差异确实存在，比如上层和基层，但在制度关系里，这是程度的差别，不是性质的差别，而体制内外的组织和中心体制的关系，存在基本性质的差别。这是我注意它的原因。体制内的组织无论在多么基础的层次，它和中心组织的关联已经制度化了，这些关系具有正当性，如果有困难可以提出要求，有专门的且制度承认的文件通道可以反映。但是体制外的大小组织都不存在这种制度化的设置，他们必须通过交换才能获得想要的东西。这可以解释为什么政商关系在体制外会更重要。因为缺乏什么，它就变得重要。这也可以解释为什么体制外的大组织，通常会有一个机构负责公共关系，其最主要职责是跟政府建立关系。这更可以解释为什么民企、外企，需要花很大的精力和成本来建立关系，才能发展他们的事业，这是他们的生存逻辑使然。他们不能像体制内组织一样等靠要，没有这种资格和地位，由于和体制内类似的制度化通道对于他们不存在，很多体制外人员的需求没有办法得到回应。他们的责任组织不明确，不知道谁应该对他们的事情负责任。从政治社会学角度看，他们没有办法顺畅地和国家体制建立起连接，同时也没有什么机构能够像体制内一样，直接回应他们的利益。这些新的组织类别和群体缺乏组织通道回应他们的需求，这是新时期社会治理面临的问题。
Q4:乡村治理中的问题和挑战
刘守英：
第一个问题，乡村治理的根子问题，在于土改以来地权制度以及农业经营制度的变化，给农民留下了什么。要害在于农民对地权的信心，这个信心不是简单的私有化、什么万能制度能解决的问题。
第二个问题，对于乡村的变迁要有一个客观的判断，影响中国整体演变的两个方面对乡村的影响到底到什么程度？第一个方面是工业化和城市化，第二个方面是对乡村进行的一整套自上而下的制度改革。我们原来对工业化、城市化的理解，是农业国逐渐变成工业国，现在中国的城市化率已经达到58％，已经过半，基本上可以说已经是一个工业化和城市化的国家，但这些能成为我们判断中国转型的标志吗？国整个社会根本的转型要看哪？要看乡村是不是转变了。乡村转变的标志在哪？也就是说，工业化和城市化的方式能不能真正带来乡村的根本变化？所以我们很容易理解的一件事情就是，工业化和城市化一定会带来乡村的变化吗？不一定的。比如计划工业化时期的工业化方式，带来的结果是农民和土地、村庄的关系绑得更紧了，并没有脱离乡土社会基本的制度框。费老曾经总结过乡村工业化的方式，离土不离乡，但我对这个存有异议。乡村工业化还是在本乡本土，只有分工分业，但是没有带来农民和土地、村庄的关系的变化。到了20世纪90年代以后这一轮大规模的工业化、城镇化，其进步的地方在于，农民是异地工业化、沿海工业化，农民离土出村。但是我们也能看到大量的农一代回村返农。这些是我们在进行大的结构判断中非常重要的因素，中国到底是真转型还是假转型？判断的依据不是在城市，是在乡村。
第三个问题是，目前一些新的变化需要高度关注。我最近一直在讲，未来可能带来整个乡村变化的还是人。这个人指的是代际，农一代已经返乡了，但从全国各地的实际情况来看，农二代和农一代可能会不一样，农一代基本上会返乡，但农二代已经不回去了，他们主要的消费在城市，生活方式也是城市化了的。另外从社会学角度观察，农二代即使回去，也不一定住村里的，有住到城里的倾向；有很多人回去以后，也不讲本地话，会讲广州普通话、上海普通话，就是不讲当地的话，实际上是熟悉人陌生化。购房也是，未来的农二代可能是落城不落村。代际的这些变化，可能带来农民和土地、村庄的粘度发生变化，发生松动。所以，第三点是我们在观察乡村基层治理的时候，要特别关注代际的差异。但这个差异到底会带来多大的影响，还要进一步观察。
第四个问题是，我们整套自上而下向乡村输送的正式制度，对乡村的非正式制度带来多大的冲击？改革以后，类似农业税这样的正式制度在减少，非正式制度对乡村的影响看来是不可忽略的。
刘守英：
（回应周雪光教授问题 “从现在再往前看十年、二十年甚至更长时间，中国过去的传统，或者所谓的农民性，在多大程度上会有或者要有变化？”）这个问题非常有价值，这是需要我们作出重大的理论解释的。谈到中国整个社会的转型，根本性的转型就是农民性的转型。我的观点是，20世纪90年代还是费老讲的离土不离乡，乡村是根本没有变化（转型）的。如果在整个中国的转型中，农民跟土地、跟村庄的关系没有松动，那即使城市化达到80％都没有用，人还是粘着地、粘着村。20世纪90年代末以后这一轮的农民进城、离土出村，是带来根本变化的，这个根本变化就是农民跟土地、跟村庄关系的松动，这是一个大的结构性的变化。但这里需 要评估另外一件事，乡村通行的是熟人社会的关系规则，包括进城以后形成地方聚居区，比如北京的浙江村、河南村，但是，对于进城以后的这些人，不能简单因为他们还是用熟人社会的规则，就认为他们的现代性不够。进到城市社会以后，他们是在用乡村熟悉的非正式制度来应对城市社会的制度规则。看中国的转型，乡下人在城里的变迁是要关注的，但更为根本的，还是要回到乡村社会的人和地、村的关系，重点还是农一代和农二代的差异性。农一代是20世纪80年代分地的一代。农二代基本没有干过农活，跟土地的发生了变化，但这一代可能是整个中国转型过渡的一代，乡村可能是故乡，土地可能是故土，但他们也不会完全离开乡土，城市也没有完全接纳他们，亦城亦乡的规则可能会相互影响。但再下一代，农三代会完成整个巨变，规则和行为会更靠近城市。对决策来说，需要考虑的是，让他们往城市里走还是往回拉（返回乡村）。
刘守英：
（回应北京大学中国社会与发展研究中心刘世定教授问题 “怎么看在讨论治理问题的时候用交易成本的框架？”）
在讨论治理问题的时候，用交易成本的概念太小了。在讨论中国治理问题的时候，甚至用制度的概念都太小了，它是个体制的问题。如果用交易成本来分析，那么制度的变迁、制度的供给，就都是用微观主体的成本收益来分析，但我觉得更多地要用体制变迁视角思考，治理的核心是一个秩序的问题，很难说一个制度是好还是不好，早期作制度分析的时候，会强调制度的有效性，但是大多数是无效的制度为何存在。实际上就是合意的、合适的，不一定是最优的或者成本最小的。整个治理的核心，是达到一个大家都可以接受的、合意的、平衡的秩序。讨论乡村治理，非常重要的一点是，牵涉到的几个方面形成一个怎么样的秩序结构。第一个是国家跟农民的关系，第二个是国家跟村庄的关系，第三个是村庄和村庄内部农民的关系，第四个是农民跟农民的关系。这些不同的关系形成一个什么样的结构，也就是我讲的秩序，这些秩序形成的时候，有的可能是最优的，但有的可能不是最优的。所以我是不大同意用交易成本看治理问题的。