书评翻译PAR | 当国家遇上街道：公共服务与道德行为能力
本文是对Zacka《当国家遇上街道：公共服务与道德行为能力》的书评，该书评发表于Public Administration Research（PAR）2019年第一期，在继Contemporary Political Theory，Contemporary Sociology, American Journal of Sociology，Administrative Science Quarterly等系列期刊对该书进行评议推荐后，公共管理领域的期刊PAR也在今年1月跟进，从期刊的领域（政治、社会、行政）可见本书所产生的影响之广泛。
评论者简介
Robert Agranoff，印第安纳大学伯明顿分校公共与环境事务学院名誉教授。他擅长政府间关系和管理，以及公共/非公共网络研究。
街头基层官僚（比如教师、政府官员、驾照考官、社会工作者、和住房检查员）所面临的复杂道德挑战是本书所关注的主要问题。对于普通民众来说，这些人就代表了国家。比如设想一个熟悉的情境，马里兰州郊区的副警长接受上级指令，要他去将房租逾期的一个五口之家（一位母亲带着四个孩子）驱逐出户，这个家庭孩子的父亲是美国撒哈拉以南非洲大使馆的一名合同雇员，但是他在六周以前离家而去，而且他连先前的租金都没有付。当副警长进入房间，正想出示行政手续文件搬走家具时，他听到了这个故事。面对着五个即将无家可归的可怜人，副警长尤其担心四个孩子的命运。所以他最终没有出示相关文件，而是给这家人留下10天的时间让他们筹措租金。最终，这一家人没有被赶走——因为和副警长有沟通的朋友和邻居与大使馆取得了接触，大使馆向孩子的父亲施加压力，最终父亲同意支付了房租，同时警长办公室还为这一家人额外付了四个月的房租。这个案例反映了一个最基层的公务员经常遭遇的困境。
对于如副警长的这样街头官僚来说，可以证明他们会比我们通常想象的更加灵活、更具有道德挑战。《国家遇上街道》一书探讨了街头官僚复杂的道德处境，而他们在民众面前就代表了国家的面孔（government's human face）。他们会被误以为是没有灵魂的执行者，但是其实他们拥有相当的自由裁量权，并且能够做出深刻影响人们生活的决定。Zacha将政治理论的洞见与他自己的民族志田野工作结合，向我们揭示了这些基层公务员如何被困境纠缠。在本书描绘中所反映出的街头官僚的日常生活，比我们想象的更加灵活和道德担忧。这本书带领我们以“自下而上”的方式去接近关于民主国家的政治哲学——不仅考虑国家应该采取什么样的政策，还在考虑实施这些政策时应该如何与公民互动。
街头官僚的自由裁量问题已经获得了更高的关注（Maynard-Moody & Musheno, 2003），特别是如Lipsky的《街头官僚》（Street level Bureaucracy）出版30周年纪念版（2010）以及《牛津美国官僚手册》中Portillo所写章节（2010）所显示的那样。其中，李普斯基再次将这些行为界定为官僚工作的核心——他们在处理“客户”需求的同时，将项目和政策塑造为“官僚-客户应对机制”的一种功能。Maynard-Moody和Portillo也试图找到一种超越基层工作者固有裁量权的办法，指出需要“超越迄今为止在街道自由裁量权和基于规则的执行之间普遍存在的错误区分”。他们的分析基于关于街头官僚的五个基本观点：他们的基层地位、人们处理行动、所固有的自由裁量权、决策自主权以及在基层对政策所产生的影响（Zacka，2016）。此外，EvelynBrodkin在社会管理方面已经提出了各种各样的方法，使得基层官僚以他们的自由裁量权来适应绩效激励，比如他认为“这些复杂的调整将导致非正式的实践模式，由此可以重塑政策的生效过程，尽管这些方式是并不总是可见的，并且也不会通过绩效指标变得透明”（Brodkin，2012）。
Zachak的工作结合了他的在政治哲学和田野工作的背景——他在一个城市反贫困机构担任接待员。要理解街头官僚，必须“加入”他们的道德倾向，他们所采用的解释性视角，他们的叙事和情感的敏感性，以及他们理解自己角色和责任的方式，这些都是先于他们工作中的决策而存在并且还会对他们的决策产生影响。对Zacka而言，政策实施的叙事意义可以通过“关于执行所蕴含的一系列还原论的观点”来观察到。实际上，这些官僚并非“标准操作程序的被动执行者，而是具有独特道德倾向的能动者。”正是在这些道德倾向中，他们可以评估他们所执行的政策并决定其意义。对于这些官僚来说，他们相对于街道的角色并不是一个抽象的概念，而是充满活力的诸多个体的集合，他们有自己的故事、气质、抱负和焦虑。
那么对于公共管理者来说，如何着手考虑这种道德因素？创造一个官僚可以发展并且维系其道德平衡、现实功用和各类软硬手段的工作环境，借此塑造一个能够引导员工的激励结构、规范性话语和知识体系。此外，还需要协调一系列的管理信号，把这些相互竞争的道德倾向囊括其中。没有这样的信号，许多不可能的情形都会难以避免。
这些对于街道官僚的管理层来说是否足够呢？例如，Brodkin（1997）对收入支持计划的实地调查得出的结论是，不管是华盛顿的政策制定者还是州政府机构的管理人员都无法控制街道官僚的价值和想法，也没有办法收紧规则、预先规定标准和配额。另一方面，街道官僚也不会做他们自己想做或者他们的上级想让他们做的事情，他们只做他们能做的事情。“他们的能力取决于他们的专业技能、资源、以及与为客户服务相关的职业培训和工作机会。在这种背景下，他们的工作实践受到机构激励和机制的影响，这些激励使得工作者对客户和公众负责。”最后，Nisar和Maroulis（2017）也指出了在实施创新的教师之间的人际关系的有效性——他们证明了工作经验、工作互动以及志同道合等因素的有效性也依赖于这些基层官僚之间的人际关系实践。道德行为能力和其他这些因素的作用都是非常明显的，至少在有足够资源支持完成其使命的最佳时期是如此。
Zacka工作的重要性在于，通过在基层运作层面引入道德行为能力的角色，对马里兰州案例的情况实现了概念化。对Zacka来说，这些员工必须面对日常压力、例行公事和对此类事件的期望所带来的情境需求。在面对复杂、混乱的现实时，街头的官僚们往往不知不觉地满足于他们职责若干简化概念的其中一种，而这些概念本身就是病态的。他研究了导致道德敏感性下降的因素，以及在困难条件下如何保持道德行为能力的平衡。Zacka从下到上拓宽了我们对行政国家的认识。
参考文献
Cohen G. Bernardo Zacka, When the State Meets the Street: Public Service and Moral Agency (Cambridge, MA: Belknap Press at Harvard University, 2017). 337 pp. $35.00 (hardcover), ISBN: 978067454550[J]. Public Administration Review.
翻译 / 包堉含
编辑 / 如保赤子