公共服务供给碎片化研究进展: 类型、成因与破解模型
作者简介
李利文: 广州大学公共管理学院助理教授，主要研究领域为城市基层治理与公共服务提供
公共服务供给碎片化是一个长期困扰公共管理学界的棘手问题。虽然学术界和实务界对公共服务供给碎片化都有深刻感知，而且西方学者很早就用“丛林结构”(jungle gym)、“矩阵问题”(matrix problem)、“交叉问题”(cross－cutting issues)、“棘手问题”(wicked problem)等一系列专有名词来描述该问题，但目前对公共服务供给碎片化的概念还缺乏统一界定，很多研究仍然将政府碎片化与公共服务供给碎片化等混合使用。随着公共服务供给主体的增加、供给方式的丰富和供给目标的扩展，公共服务供给碎片化问题越来越突出，对现有研究进行梳理和总结具有较强的现实和理论价值。由于现有的专门研究公共服务供给碎片化问题的文献还较少，因而本文为在最大程度上吸纳中西方与之相关的研究成果，对政府碎片化、治理碎片化、碎片化治理、公共服务供给碎片化等词不作严格意义上的区分。
“碎片化”(fragmentation)原指完整的事物破裂为诸多零碎的小块。在传播学语境中，“碎片化”特指完整的传播体系被分割和瓦解，形成一种多中心信息源的传播模式。在社会学语境中，“当一个社会的人均收入在1000—3000美元时，这个社会便进入由传统社会向现代社会转型的过渡期，这个过渡期的基本特征就是社会‘碎片化’，即包括精神家园、信用体系、话语方式、消费方式等在内的传统的社会观念、社会关系、市场结构都已经瓦解，转而走向一个利益族群、文化需求、社会成分碎片化分割的社会”。在政治学语境中，“碎片化”主要用来描述一种在公共政策制定过程中，中央政府各部门之间、中央与地方政府之间、各级地方政府之间在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价的状态。在行政学语境中，“碎片化”是指不同职能部门在面临共同社会问题时各自为政、缺乏沟通、缺乏协调的分割状态。在公共政策学语境中，“碎片化”指本应该统一、完整协调的政策目标、内容或过程出现分割、零散和冲突的状态。由此可见，公共服务供给碎片化是指在公共服务供给过程中，由于部门利益分割、公民利益偏好、信息分布散乱等原因，导致沟通、协调、合作等集体行动的缺乏，进而形成一种分散、隔离、断裂、冲突、失衡的状态。
公共服务供给碎片化最重要的社会后果是公共服务供给的数量和质 量的下降，并且该问题随着公共服务市场化和公共服务社会化的不断推进而趋于复杂化。西方国家在上世纪 70、80 年代兴起的旨在追求更高效率和更好服务的新公共管理运动加剧了公共服务供给的碎片化，萨瓦斯(E．S．Savas)所倡导的公共服务民营化、萨拉蒙(Lester M．Salamon)提出的公私间伙伴关系、奥斯本(David Osborne)主张的企业家政府等等，都促进了公共服务的供给主体、供给方式、供给结果的碎片化。我国在效法西方国家的新公共管理运动的基础上也大力推进了公共服务的市场化和社会化，目前政府向社会组织购买公共服务是中央政府重点推进的国家工程。在此背景下，公共服务供给碎片化的内涵也得到扩大和延伸，传统的公共服务供给主要是指政府部门的行为，随着新公共管理运动的推进和“善治”理念的扩展，市场主体和社会主体也被纳入公共服务供给体系，公共服务供给的主体结构发生了质的变化，因而后新公共管理时期的公共服务供给碎片化不仅包括政府部门的公共服务供给碎片化，还包括政府、市场与社会主体合作供给的公共服务的碎片化。
根据不同标准，可以将公共服务供给碎片化划分为不同类型。例如，根据城乡差别，可以划分为农村公共服务供给碎片化和城市公共服务供给碎片化;根据主客观性质，可以划分为公共服务供给无心碎片化和公共服务供给有意碎片化;根据大都市的地域和职能区分，可以划分为公共服务供给地域性碎片化和公共服务供给职能性碎片化;根据政治性因素的层次，可以划分为政体碎片化、政府碎片化和政策碎片化;根据公共服务供给管理的过程要素，可以划分为公共服务供给信息碎片化、方式碎片化和监管碎片化。
(一)视角一:农村与城市
自上而下条块分割的项目制供给方式在很大程度上引发了农村公共服务供给碎片化。根据不同时期碎片化的特征，可以将农村公共服务供给碎片化划分为制度隔离型、资源匮乏型和府际竞争型，农村公共服务供给主要存在缺乏协作导致的效率低下、疏于规范导致的胡乱摊派和政绩导向导致的供需不符三大问题。从农村公共服务供给模式的视角来看，政府主导的供给模式存在官僚化困境，自主供给模式存在资源困境，委托供给模式存在监督困境，这种碎片化的供给模式导致农村公共服务供给缺乏整体的协调性机制安排。公共服务供给的城乡差序格局也是其碎片化的一个原因，即以城市为中心，向外不断扩散，离城市愈远的农村享受的公共服务愈少。城市公共服务供给碎片化研究则主要集中在城市社区公共服务供给碎片化这一主题上，随着单位制解体、住房商品化、劳动力市场形成和土地城市化，社区在空间结构、利益关系和治理架构等方面逐渐出现了碎片化。社区公共服务碎片化根源于政府碎片化，而政府碎片化的影响因素有职能分工、权力关系、部门利益、软预算等。也有学者将城市社会的“碎片化治理”总结为治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能衔接、治理行为难以互动和治理结果虚化无效的特定状态。总之，城市和农村的公共服务供给碎片化在形成机制和表现形式上存在较大差别。
(二)视角二:无心与有意
佩里·希克斯(Perri 6)认为，碎片化可以分为两类，分别是有意碎片化和无心碎片化，或者称之为功能性碎片化和体制性碎片化。无心碎片化是指一种非预期的、非刻意的、与利益无关的碎片化，其原因主要有五点，即“减少在输入上的管理和开支控制;对正直和诚实负责;消费者导向的政府;功能性组织的策略性决定;民主压力要求下的公共服务”。有意碎片化则是指一种有目的的、有私心的、与利益相关的碎片化，其原因主要有三点，即“政治试图对执行和行政获得更大的控制权;专业掌控和专业垄断;最大化的管理控制幅度”。希克斯还认为，无心碎片化和有意碎片化的治理会导致以下八个问题:转嫁问题;相互冲突的项目;重复;相互冲突的目标;由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想;在需要作出反应时各自为战;无法得到服务;服务提供或干预中的遗漏或差距。总之，从该角度厘清公共服务供给碎片化有利于对其形成逻辑和因果机制展开深入分析，从而构建精准的破解模型。
(三)视角三:地域与职能
从大都市区政府治理演进的历史出发，大都市区政府治理碎片化主要包括地域和职能两层含义，“前者指每一个地方政府都对城市的一部分具有统治权，而没有一个覆盖整个区域范围的单一的政府单位;后者指一个特定地区内地方政府职能在若干个主体之间进行分割，而没有一个统一的单位来履行这些职能”。纯粹的地域性碎片化和职能性碎片化很少，现实中的碎片化一般是两者的重叠，只是重叠的边界和程度有所差异。大都市区的行政边界和功能边界不一致，行政地域边界或者户籍边界往往成为城市公共服务提供的刚性边界，这导致高政绩回报地区公共服务供给过度而低绩效回报地区公共服务供给短缺的矛盾。这就需要推进政府治理模式创新，冲破大都市区内部的碎片化行政边界对区域整体性治理功能的制约，这样才能切实发挥市场和社会主体在公共事务治理中的作用。总之，行政边界与功能视角的公共服务碎片化分类为我们深入理解导致城市公共服务供给碎片化的行政区划原因提供了重要启发。
(四)视角四:政体、政府与政策
从政体、政府和政策层面对公共服务碎片化进行划分是研究成果最多的分类方式。碎片化威权主义(fragmented authoritarianism)是李侃如等人从政治体制视角对我国政策系统中充满谈判、讨价还价和寻求共识的情形所作的描述。建国后，我国建立在经济性分权基础上的“财政联邦主义”和建立在行政性分权基础上的“行为联邦主义”，都是以政体层面对我国公共服务供给碎片化的描述。政府层面的碎片化则主要是指组织学层面上的部门分割和利益分割现象，西方学术界称之为“丛林结构”、“交叉问题”、“地盘战”(turf wars) 、“矩阵问题”、“棘手问题”、“部门主义”等，而我国则用条块关系、山头主义、本位主义、九龙治水、职责同构、府际关系等学术词汇来加以描述。政策层面的碎片化则主要是指本应该统一、完整、协调的政策目标、内容或过程，出现分割、零散和冲突的状态。在国外的研究中，政策不连贯(incoherence)是政策碎片化的重要标志，而国内关于政策碎片化的研究大都集中在社会保障政策领域，专指社会保障政策的“城乡分割、地区分割、人群分割和管理分割”。总之，以上三个层面上的划分为深入研究公共服务供给碎片化提供了一个有效的类型分析框架。
(五)视角五:信息、方式与监管
在公共服务供给中，信息、方式和监管等管理过程要素都对其碎片化具有重要影响。信息碎片化主要是指公共服务提供中信息分散、断裂和混乱的状态。在西方，信息保护与信息共享之间的冲突是公共服务信息碎片化的重要来源，也是影响公共服务整合的重要因素。公共服务供给方式创新促进了公共服务提供方式的多样化，与此同时，国家、市场和社会主体参与公共服务供给也促进了公共服务供给方式的碎片化，即公共服务供给中出现国家手段、市场手段和社会手段之间的断裂和冲突。公共服务供给的监管碎片化则主要是指公共服务供给过程缺乏监管、分散等问题。在国家全面深化改革的背景下，我国政府向社会组织购买公共服务发展迅猛，但购买中也出现了“一卖了之”等事中事后监管缺位的问题。这就体现了我国政府对购买服务的监管相对分散所导致的缺乏监督的问题。总之，该分类方式是公共服务供给碎片化的常见分类方式，也是最易引起关注的类别。
现有研究主要从制度变迁、组织功能和利益表达三个视角对公共服务供给碎片化的形成逻辑进行分析，其中组织功能视角是最为常见的分析视角。
(一)制度变迁视角
制度变迁视角强调新制度和旧制度的替换对公共服务供给碎片化产生的影响，将制度变迁视为导致公共服务供给碎片化的一个重要影响变量。专门从该视角研究公共服务供给碎片化的文献并不多，仅有少量文献从侧面来分析制度变迁对公共服务碎片化的影响。以户籍制度为例，王清认为，制度变迁碎片化是指在制度变迁中没有一个唯一的改革的权威主体，不同政府部门依据部门的价值和利益，制定部门政策或者变通执行本级政府制定的政策，导致改革政策分割，带来被改革者所享受的福利分化的过程。虽然作者重点分析的是制度变迁碎片化，但从侧面透视，制度变迁碎片化的组织基础是中国式分权，如财政联邦主义和行为联邦主义等，这些都反映了我国国家制度变迁的过程，同时也对户籍公共服务供给碎片化产生了深刻影响。
乡村公共服务供给碎片化从建国起就一直延续着，但由于制度的更迭，各个阶段各有其特征。建国初期，人民公社体制的隔离导致供给仅限于公社内部;改革开放后，家庭联产承包责任制兴起，激活了乡村对公共服务的多元化需求，同时也为政府供给不足环境下的分摊机制提供了生存空间，由此形成了乡村社会的“财政奖补”、“一事一议”等摊派供给模式;1994 年分税制改革以及 21 世纪初的税费改革，引发同级政府之间的竞争关系日趋白热化，导致公共服务供给过程中府际协作的缺乏。可见，不同时期公共服务供给碎片化在制度变迁过程中各有溯源。社区碎片化也是影响公共服务供给碎片化的重要因素，李强和葛天任认为，单位制的快速解体、住房商品化、劳动力市场的形成和土地城市化是社区碎片化的四个形成机制。这也从侧面反映了社会变迁是社区公共服务供给碎片化的重要影响机制。总之，“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式”，从该视角出发有利于从宏观上把握公共服务供给碎片化的形成机制。
(二)组织功能视角
组织功能视角强调组织结构上的特性对公共服务供给碎片化产生的影响。目前中西方文献中关于公共服务供给碎片化的因果机制分析大都以政府特殊的组织结构为逻辑起点，认为组织结构分割是公共服务供给碎片化形成的基础和关键。国外一些研究溯源至亚当·斯密(Adam Smith)的《国家财富的性质和原因研究》，认为其中提倡的社会分工和专业化原则是引发组织碎片化的开端。另外，早期很多行政管理学者也都被认为是碎片化组织结构研究的“贡献者”，如泰勒(Frederick Winslow Taylor) 的科学管理原理、法约 尔(Henri Fayol)的一般管理理论、韦伯的官僚制理论、古利克(Luther Halsey Gulick)的 POSDCRB 法则等。其中韦伯的官僚制最为典型，他认为官僚制是一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态。在设计之初，韦伯认为官僚制是一种具有严密性、合理性、稳定性和普适性的理想组织形态，但其在发展过程中产生了如抑制人性、本位主义、组织惰性等诸多问题，其中最严重的就是职能部门之间的分割和隔离，也即组织结构碎片化问题。
正因为政府组织结构上的这种内在碎片化，政府职能部门之间的横向协调将是一个永恒的挑战。由于西方国家不同程度地采用了韦伯的官僚制组织结构，因而各个国家也面临着政府组织碎片化带来的挑战。在美国，诸如分割、多元、重复等术语经常被用于描述大都市区地方政府间的关系，这对城市公共服务供给产生深刻影响。在爱尔兰，全国性的禁酒政策总是得不到有效执行，这在很大程度上也源于政府部门的“交叉问题”。加拿大也同样经常抱怨政府间横向和纵向关系的协调和整合问题。在我国，改革开放后，各级政府之间，特别是地方政府之间的关系发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为以横向联系为主，由冷变热。这就使得地方政府的公共服务供给更依赖于各个政府及其职能部门之间的协调和合作。而且，我国不同层级的政府在纵向间的职能、职责和机构设置上高度统一，加剧了部门间的条块分割。这些都成为我国公共服务供给碎片化的组织基础。总之，西方和国内学者一致认为，组织结构碎片化是公共服务供给碎片化的重要根源。
(三)利益表达视角
利益表达视角强调公共服务需求侧的话语表达对公共服务碎片化的影响，即公民利益表达使公共服务供给处于断裂、隔离和冲突的状态。目前专门针对公共服务需求表达对公共服务供给碎片化的影响所进行的研究还凤毛麟角，但这种思想零碎性地分布于公共服务的相关研究中。利益表达实质上是不同个体和群体对公共服务提出各种不同要求的过程。从政治学视角而言，阿尔蒙德(Gabriel Abraham Almond)将利益表达分为合法和强制两种方式。两种方式都能对公共服务供给碎片化产生影响。利益表达或需求表达也是一种偏好的表露，埃里克·林达尔(Erik Robert Lindahl)曾提出过“用手投票”的林达尔均衡模型，查尔斯·蒂伯特(Charles Mills Tiebout)则提出过“用脚投票”的蒂伯特模型，这两个模型都是为了解决公民对公共产品或公共服务的需求表达问题。虽然我国不完全具备这两种模型的适用条件，但这些模型的解释从另一个侧面反映出，为应对公共服务需求侧的多元化的要求，公共服务供给侧也必须以碎片化或多中心的形式来满足公民需求。在这种意义上，公共服务供给碎片化实质上是需求倒逼的结果。
国外现有的关于公共服务供给碎片化破解模型的研究大都是从组织结构视角来进行构建的，国内的很多研究则大都在借鉴国外相关概念的基础上再对其进行适当修正。国内外有关多元主体共同参与治理公共事务的专业词汇十分复杂，包括公私伙伴关系(public－private－partnership，PPP)、民营化(privatization)、合作治理(cooperrative governance)、网络治理(network governance)、协作性公共管理(collaborative public management)、协同治理(collaborative governance /synergy governance /synergetic governance)、协同型政府( joined－up government )、整体性治理(holistic governance)、无缝隙政府(seamless government)等等。由于本文侧重于分析公共服务供给碎片化的整合模型，不是强调多元主体怎样参与解决问题，而是强调多元主体如何突破分散化、碎片化、原子化、冲突化、断裂化和区隔化的状态，从而在行动上实现整体协调，因而本文主要关注中西方现有文献中对此强调最多的三类破解路径，分别是协同型政府、整体性治理和无缝隙政府。
(一)协同型政府
协同型政府最早由英国前首相托尼·布莱尔(Tony Blair)领导的新工党政府在1997年提出，随后逐渐扩散到美国、澳大利亚、瑞士、新西兰、加拿大等国家。协同型政府试图实现思想和行动在纵向和横向上的协调，以期减少政策冲突、提高资源利用效率、协调不同利益主体行动和提供无缝隙的公共服务。虽然协同型政府的设想很诱人，但也存在四个方面的风险:一是公共服务供给中责任边界不清晰;二是绩效测量比较困难;三是管理方面的机会成本和协作安排上的时间成本;四是协作方式和结构引入的交易和组织成本。协同型政府的具体操作内容可以分为四个部分，第一部分是新组织类型，包括通过文化、价值、信息和培训等实现协作;第二部分是新的责任和激励，包括通过目标结果分享、绩效测量和管制来实现协作;第三部分是跨组织工作的新方式，包括通过共同领导、共同预算、结构合并和团队合作来实现协作;第四部分则是服务供给的新方式，包括通过共同咨询、参与、共享客户、共享顾客界面等实现协作。协同型政府包括横向部门间、纵向层级间和跨组织间的协作。
按照协作程度由浅至深，可以将主体间的具体协同类型划分为九种，分别是纳入、对话、共同规划、共同工作、共同冒险、小型整合、战略联盟、联合、合并。不同国家的协同型政府具有不同的风格，根据新涂尔干制度主义(New－Durkheimian institutional approach )，通过引入限制 (constraint，代表社会规则)和绑定(bonds，代表社会融合)两个维度，可以将不同国家的协同型政府划分为四种类型，分别是层级型、个人主义型、次分割型和互惠型。通过对不同国家的经验研究，许多学者也总结了很多协同型政府的实践经验，如层级性报表和财政安排与多组织服务供给之间存在激烈冲突;组织和文化变迁需要一个稳定期来发展成熟和被人接受;公私伙伴关系在取代价值冲突的同时，也会带来碎片化治理;协同型政府需要责任清晰的公私合作伙伴关系;目标、工具和程序之间的兼容性和一致性对协同治理至关重要;协同型政府改革不仅由外部力量、谈判和行政惯例所型塑，还受制于利益因素和文化因素。总之，协同型政府重在强调政府部门横向间、纵向间以及跨政府部门间政策执行和公共服务供给的连贯性和协同性。
(二)整体性治理
整体性治理与协同型政府一样，在政策、管制、服务提供和监督上都寻求一致性和连贯性。撒切尔在英国上台后，大力倡导新公共管理运动，推行分权和私有化等改革，从而带来碎片化和空心化等一系列问题，整体性治理就是在这一背景下提出的。整体性政府不仅聚焦于交叉分割的多元部门在公共服务供给上的一致性和连贯性，而且还强调通过多元协作的制度安排实现内部效能的相互增强。协同型政府主要从防止负外部性和寻求共识的防御性角度来构建治理结构，而整体性政府则主要从合作共赢和相互赋能的进攻性角度来构建治理结构。希克斯认为，功能性政府组织会导致一些流弊，包括“目光短浅、高成本、过于注重‘治疗’而欠缺预防、对改变行为的做法认识粗浅、错误行为集体出现、问责对象指认错误、评估对象指认错误、缺乏协调， 将恶化的问题堆在一起等”。为实现整体性治理，他还从合作层面、行动层面、整合层面和评估层面对具体步骤进行了设计。整体上而言，整体性政府应该是协同型政府的升级版和加强版。
最早公开论证整体性治理的希克斯依据目标和手段区分了五种不同类型的政府:“第一种是目标和手段都相互冲突的贵族式政府，在该政府中，部门和机构通过小冲突和小争论来获取自己的独立性和控制权; 第二种是目标和手段都相互增强的整体性政府，这一政府力图从一系列明确且相互增强的目标中找出一整套使各机构形成一种良好关系的工具;第三种是目标冲突、手段增强的渐进式政府;第四种是目标增强、手段冲突的碎片化政府;第五种是目标和手段一致，但不互相增强的协同型政府。”第三类和第四类政府是令人失望和无法接受的。衡量整合运作的深度包括四个方面:“一是强度，用来衡量整合的活动间需要共享的资源;二是范围，用来衡量参与合作的机构的数目;三是广度，用来衡量被结合到一起的相关活动;四是揭示，用来衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度。一般而言，整合程度越高，凝聚力就越大，各自为政就越少，联系就越紧密。”另外，希克斯还认为，信任、信息系统、责任感和预算是整体性治理的重要的功能性因素。总之，整体性治理对解决公共服务供给碎片化的难题具有重要指导作用。
(三)无缝隙政府
协同型政府和整体性治理主要从公共服务供给侧视角来整合碎片化的组织结构，强调政府视角下的整合路径，而无缝隙政府则主要从公共服务供给需求侧视角来整合碎片化的组织结构，强调顾客导向视角下的整合路径，因此，相比协同型政府和整体性治理而言，无缝隙政府是解决公共服务供给碎片化问题的方案更为高级的版本。“无缝隙政府”这一概念是拉塞尔·M．林登( Russell M．Linden) 在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇(Jack Welch) 提出的“无界限组织”的基础上创造出来的，其主要是指一种行动快速、弹性灵活、连贯透明并能够提供多样化、用户化和个性化产品和服务的组织形态，它以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。无缝隙政府的初衷也是为了解决官僚制结构过度僵化、不负责任、非人性化、忽视顾客、条块分割、本位主义、各自为政、腐败无效等顽疾，但其在流程再造和设计上侧重从顾客的需求这一端着手，围绕过程与结果，而不是职能或部门，进行政府治理的“倒流程”设计。
林登认为，无缝隙政府的再造应坚持以下七项原则:“一是围绕结果(顾客、产品、过程)而不是职能进行组织;二是几个过程并举代替按顺序操作;三是把后阶段的信息反馈到前阶段;四是在源头处一次捕捉信息;五是如果一有可能就为消费者和供应商提供单独的接触;六是确保‘主要序列’(那些能为顾客带来直接价值的活动)的持续流动性;七是不必为田间小径铺路，首先再造，然后自动化。”无缝隙政府再造在评估阶段需要具备四个重要条件:明示的或预期的真实的痛苦;阐明面临的痛苦或威胁以及对之置之不理的代价;对痛苦或威胁的明确的计划;高层领导的积极参与。当再造的前提条件都具备时，则迈入设计阶段，设计工作可以分解为若干步骤，分别是描述现存过程;从最后着手，逆向改革;制定拓展目标;从一张白纸开始。当评估和设计工作完成后就进入执行阶段，在该阶段所有者和项目发起人实施变革。总之，无缝隙政府强调提升公共服务的价值、追求零顾客成本、重视内部顾客、强调竞争带动创新以及强调工作的实际结果、预算和绩效并重，这从组织流程视角为解决公共服务供给碎片化问题提供了重要参考。
“事实上，国内关于公共服务供给碎片化的研究还处于起步阶段”，但从中西方的现有文献来看，公共服务供给碎片化的分析类型主要采用政体、政府和政策的划分模式，其形成机制研究大都侧重从组织结构视角进行剖析，在破解路径方面的研究也都集中在优化组织结构方面。这些研究之所以侧重这些方面是有原因的，首先，组织结构确实在公共服务供给碎片化形成中起着重要作用;其次，在早期的研究中，公共服务供给的主体主要是政府部门，其他市场组织和社会组织很难参与进来，因而其分析对象也都集中在政府组织结构方面;最后，随着社会学、经济学、公共管理学、政策科学等学科的交叉发展，完全从行政学或组织学的角度寻找公共服务供给碎片化的形成逻辑缺乏深度和逻辑的连贯性。具体而言，未来研究可以从解决以下三个问题着手。
1.侧重公共服务的供给侧视角，而忽视公共服务的需求侧视角。
公共服务供给的主体主要是政府机构，政府部门组织结构的内部碎片化对公共服务供给碎片化产生重要影响，而随着社会变迁，公共服务的需求侧也对公共服务供给产生重要影响，甚至在很多情况下，公共服务供给侧的改革都是在公共服务需求侧采取强制表达方式(游行、上访、罢工、抗议等)的情况下倒逼的结果。因而，从公共服务供给侧、需求侧以及供给侧与需求侧两者相互影响的视角对公共服务供给碎片化问题进行全面分析十分必要。
2.侧重从组织结构视角考察公共服务碎片化的形成逻辑，而忽视变迁和话语视角的分析。
已有研究过于注重公共服务供给碎片化形成的组织结构因素，过于强调碎片化的组织结构在公共服务供给中的型塑作用，忽视了制度变迁和话语表达在公共服务碎片化形成中的作用。尤其是在国家与社会逐渐分离的转型背景下，社会和市场力量不断壮大，社会变迁方式和公共服务主客体结构都在发生变化，这将对公共服务供给碎片化产生深刻影响。因而，从变迁、结构与话语三维互动视角来观察公共服务碎片化的形成逻辑更具立体性和价值性。
3.侧重分析“怎么做”，而忽视分析“是什么”和“为什么”。
国内外现有研究过多侧重“怎么做”，更多地将公共服务供给碎片化看成一个实践问题来进行解决，出现了诸如协同型治理、合作化治理、整体性治理、网络治理等一系列使用混乱的专业术语，缺乏对其进行概念界定和理论分析。尤其是，现有研究对“公共服务供给碎片化”这一概念缺乏厘定，使用中其内涵与外延不一致。而且，现有研究对公共服务供给碎片化的形成机制缺乏深度剖析，大多只是在组织层面上进行浅层次、单维度分析，然后就急于给出“药方”。因而，从多维度对公共服务供给碎片化的形成机制进行分析是给出合理“药方”的关键。
文章来源：《国外理论动态》2019年01期
本期编辑：ERIC
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