葛荃 | 构建公共管理知识体系的中国话语——从中国传统行政管理思想说起
作者简介
葛荃，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师。主要研究领域为中国政治思想史、中国政治文化、中国行政管理思想史、中国伦理政治。
摘 要
当下中国公共管理知识体系为西方话语所覆盖，构建中国话语是学界重要使命之一。传统行政管理思想是中华优秀传统文化之精粹，理应得到接续与传承。特别是在当下计量方法与标杆管理过于弥散的状况下，通过思想文化的参照和介入，在研究路径上以追循意义或价值为主导的定性研究与定量研究并重。将中国行政管理思想史纳入公共管理知识体系，以期增加中国元素，构建中国话语。
严格而论，当代公共管理知识体系是西方文化的产物。四十年来，公共管理知识体系基本是以西方话语为主导。2000 年世纪之交，有厦门大学朱仁显教授大作《中国传统行政思想》问世，开创了传统行政管理思想研究之先河，却也声息微弱， “其言似不足者”，最终在计量研究的沙尘暴中湮没。因而，挖掘和传续中华优秀传统文化中的管理思想与智慧，以构建公共管理知识体系中的中国话语，应当是 21 世纪中国学术现代化的重要使命。我以为懂得中国才能真正懂得管理，为此略抒拙见，以就教于方家。
01
懂得中国才懂得管理
传统管理思想是中华优秀传统文化的精粹，对于这一文化传承的定位不能局限于现代公共管理理论体系的视角，而是要置放在中华历史与文化的宏大视域中审读。
（一）传统行政管理思想的历史定位
近年来，在很多场合我都发表这样一个观点：“中国特色”的表现之一是中国文化具有特殊性。从政治文化的层面看，主要表现为以儒家思想为主体的中国传统文化，培育出来一个士大夫阶层。这个阶层对上是权力基础，对下是民间领袖，成为维系社会与政治 “结构性稳定”的中坚力量。
中国古代社会有分合治乱，统一王朝除了元朝九十余年，其余差不多都是三百年左右。其中，两汉最长，达四百年。君主政治时代行政手段十分落后，对于全社会的掌控能力也很低下，却何以能使一代王朝周期维持在三百年左右，而中央集权君主政治体制直贯两千年？原因甚多。从思想文化的视角看， 关键有二：一是儒学成为官学，二是文官制度。
关于一，西汉初年，儒学从民间学术上升为国家政治意识形态，这在中国历史上是影响政治文化发展的一个重大事件。由此达成两个效果。
其一，一种思想培育出来一个士人阶层。这个阶层凭借儒学政治特权的优势，得以通过察举或科举介入体制，居官为宦。士人群体作为官僚集团的后备资源，构成君主政治的权力基础。同时，相对天下士子而言，能够介入体制的毕竟是极少数。绝大多数士人考取功名，虽然未能入仕，但也有了不同于黎民百姓的特殊身份。依据功名的等级类分，他们享有一定的特权，如免除本人徭役、见官无需跪拜等。加上“致仕”回乡的官员，他们称为士绅或乡绅，从而得以号召乡里，领袖地方。
士人阶层对上是权力基础，对下是民间领袖，实质上构成君主政治时代的社会中坚力量。不论王朝危机、天下大乱或王朝重建，必然有士人环绕其间， 发挥无可替代的重要作用。所以在历史上，出身豪族或平民者都能做皇帝，在前朝的废墟上重建帝国，就 在于有士人的帮衬。
其二，形成阳儒阴法治国方略。儒家的治国理念以德治仁政教化为主，在战乱频仍的春秋战国时代无助于一统天下，故而秦的统一实是法家思想在百家争鸣中的胜出，但是秦统治者的强制管理和暴力统治致使强秦二世而亡，于是汉代统治者以秦为镜鉴，转换战略思维，以儒为主，法治为辅， “本以霸王道杂之”，谓之 “汉家制度”。这一治国方略注重调节， 倡导惠民仁政，有利于缓和社会冲突。同时以法制为底线，守住治国根基。软硬两手相辅相成，形成政策原则，天下得治。
关于二，与西方中世纪贵族制君主政治相较，中国古代社会是 “官僚制中央集权君主政治”。中国古代社会的官僚制体现了高度政治理性与相对完备的管理、组织技能，为世界之最，而且影响了18 世纪欧洲官僚制的形成。士人是官僚队伍的主要构成， 当然其中不乏贪腐之辈，但历代总有些清官、贤臣、 循吏在国家治理、王朝兴盛中起到重要作用，得以名垂青史，教化后人。
与世界其他民族相较，古代中国的君主政治延续时间最长，天下或有分合，统一是主线。促成这一发展趋势有多种因素，其中重要一项便是缘于士大夫阶层的相对稳定，以及对于中国传统政治文化坚定不移的认同。史实表明，即便面临其他古代民族及其文化的强行介入，也能运用中国文化特有的政治智慧化解之，融合之，并用确凿史实验证马克思恩格 斯揭示的社会运作客观规律之一：征服者被征服。 “由比较野蛮的民族进行的每一次征服，不言而喻， 都阻碍经济的发展，摧毁大批的生产力。但是，在长 时期的征服中，比较野蛮的征服者，在绝大多数情况下，都不得不适应由于征服而面临的比较高的 ‘经济状况’；他们为被征服者所同化，而且多半甚至不得不采用被征服者的语言” 。这恰恰说明中国传统文化内含高层次的文明以及政治理性与智慧，这才是中国文化真正特殊之所在。
要言之，中国古代统治者及其思想家在治国理政方面解决了三个问题：一是有比较稳定的社会中坚力量为作为社会基础；二是有高度理性的制度支撑；三是有符合历史进程和实际社会政治状况的政策原则保障。历史经验表明，这三点是国家稳定、发展与繁荣的基本条件。构建这些条件的是儒家思想为主体的传统文化以及成为其载体的士人阶层作为社会中坚。士人阶层作为传统文化的载体，介入政 治，覆盖社会，他们传承、积累政治经验，也能或多或少地有所创新。这一阶层的精英群体接续和积淀的政治理性与智慧汇聚为行政管理思想，凝聚为中华优秀传统文化的精粹，这正是中国传统行政管理思想的历史定位。
（二）走出标杆管理的刻板思维
依照我的治学理念，多年来学习和研究中国政治思想史，就是要从传统的政治理性与智慧中有所收获，以参照并作用于当代之中国。20 世纪 80 年代，这个学科很兴旺，进入 90 年代，逐渐式微。这当然也影响中国行政管理思想研究的发展。
事实上，在中国学界，行政管理学自 20 世纪 80 年代中期渐次从政治学学科独立出来，其知识体系和理论架构基本是西方即美国的。标杆管理既称标杆分析法（benchmarking），即“重定向自标杆管理”， 也称作基准化分析法。这是 20 世纪 70 年代末产生的企业管理方法，嗣后为行政管理学科所借鉴。将管理目标基准量化，强行提升政府管理效率，并作为基本方法论纳入新公共管理知识体系。21 世纪以来， 标杆管理风靡中国行政管理学界，风尚弥久，已然近乎刻板思维而影响全局。
标杆分析法作为现代学科研究方法，本来无可厚非，但是完全西学化的知识体系与方法论能否真正解读和解决中国的问题却颇可怀疑。政治学的基础学科谓之“两史一论”，即政治学原理、中外政治学说史和中外政治制度史。中国政治思想史是这一学科的基础知识，行政学以及更广泛意义上的公共管理学科中，则没有这样的设置。据我了解，当代中国 不少高校行政管理专业的培养计划视野褊狭，过于 实用，连 “政治学原理”这样的基础课程也被取消，以为学之无用，遑论中国行政管理思想史！有个别院校在行政管理专业开设中国政治思想史课程，基本都是近代部分。而且往往难以持续，随着教学改革的阶段性深入，渐至取消。兹非固陋而何哉！ 《论语·子罕》 载： “子绝四： ‘毋意，毋必，毋固，毋我。’”非唯学子， 师者尤甚乎。
事实上，如前所述，中国古代社会积累了丰厚的政治经验，其中包括丰富且实用的行政管理经验和理论。平心而论，中国传统政治思想与文化涉及诸如国体、政体这样的理论问题，如墨子的自下而上，层级上（尚）同思想；孟子引孔子曰： “天无二日，民无二王”（见《孟子·万章上》）；韩非的“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”（见《韩非子·扬权》）；贾谊 的“天子如堂，群臣如陛，众庶如地，此其辟也”（见贾谊的《新书·阶级》）等，但他们并没有展开讨论。在古代中国的统治者及其思想家、政论家们看来，国体、政体类的问题已经解决，就是中央集权君主政治，无须讨论。他们更为关注的是施行何种政策，建立何种规制，如何才能达成某家天下的长治久安。于是，治理、管理就成为论争的核心问题，德治、法治、人治、礼治、教化，以及刑名之术、南面之术、德主刑辅等论题成为热议，恒久不衰。“唯与二千石治天下” “明主治吏不治民”“汉以孝治天下”则被奉为得以治理成功的至理名言。事实上，古代中国的政治实践也充分说明了传统管理思想及其制度化业已取 得成功。
如果说，无论古今，人类的智慧总有其相通、相近之处，那么中国古代行政管理思想内含的问题，对于当代中国的国家治理和社会管理，当然会有其比照和借鉴的意义。其中有些段落，譬如“官箴”“政书” 蕴含的管理经验与智慧， “中国特色”至为鲜明，很有价值，作为中国传统行政文化的优秀构成，值得今人了解、借鉴与传承。
从另一个角度看，与古代中国相较，当代中国的政治体制、行政制度和管理方式经历重大变革，但是作为制度文化的传承，其中仍然含有传统文化的因子。要言之，中国传统文化，无论器物、制度还是思想文化，在数千年的历史进程中，没有中断过。这种文化的长期延续，遭遇近代的狂风暴雨，酿成剧变。其中变化的深刻程度，显然是器物、制度和思想的依次排列。也就是说，作为历史文化的积淀，当以思想文化的传续、存留和影响最为深刻。从表象看，近代以来思想文化的变革也是天翻地覆的，但是，如果我们把视角深入到思想文化的内里，从政治价值及其观念的视角来看，其传续的坚韧度，着实令人吃惊。关于这一点，我们瞥一眼当下国人的权力崇拜、官本位和身份等级观念等现象，即可明了，这里无赘言。
因之，从中国传统行政管理思想的层面考察、研究中国公共管理的特点与路径，可以说是不可或缺的认知参照。唯有走出标杆管理的刻板思维，才能融汇古今中外相关认知而构建公共管理知识体系中的中国元素。一言以蔽之，懂得中国才懂得管理。
02
两种研究方法并重
当代中国的公共管理理论及其研究方法，基本都是舶来之物。在社会科学研究领域，计量研究、田野调查经过三十多年的倡导和普及，已被学界全盘接受。这种状况与前三十年的学术研究形成明显的 反差。也可以说是对于前三十年“定性”研究为主导的某种反动。
促成这种研究现状与发展趋势至少含有两方面的驱力：一是 20 世纪 80 年代以来的改革开放，解放思想，实事求是，学术界对于此前僵化、教条化的理论、思维方式和研究方法进行深入反思。伴随中国现代化进程的推进，学界普遍意识到在人文社会科学研究领域，需要在研究方法方面摆脱前三十年以定性研究为主导的空洞理论，从大而化之的官样文章堆积的废话、空话中走出来，转向严格意义上的科学话语。西方的计量研究方法随着愈益密切的国际学 术交流而得到学界重视与借鉴，逐渐替代定性研究， 特别是 21 世纪以来，定量研究渐次形成主流趋势。 二是国内学界在国际交流与对话中，看到传统研究方法严重落后于国际学术界，根本不在一个平台上， 难以对话。故而需要尽快跟上西方及美国社会科学研究行为主义思潮的步伐，无论在理论方面还是在 研究方法上，需要能够与域外学术界在同一话语平台上对话。大量的“海归”人员从西方和日本得到系统的现代研究方法的训练，他们将现代量化研究方 法传播开来，影响广泛。
经过三十年的传播，正如我们所看到的，尤其 21 世纪以来，计量研究方法伴随着公共管理学科的发展，可谓遍地开花，成果卓著，每每令人耳目一新。 当然，在这样的研究生态中，意义的追寻则几近虚幻，定性研究作为一种方法论在实际研究过程中被搁置了。
那么，本文的问题是，社会科学研究是否还需要意义的追寻？是否还要探讨价值问题？定性研究方法论在公共管理学研究中是否真的无足轻重、可有可无了呢？本文以为不然。
当然，这里特别需要说明的是，本文赞许的定性研究方法亦即意义或价值追寻是完全摆脱教条主义的，极具学术个性和认知主体性的理论研究，与前三十年教条主义化的定性研究完全是两回事。定性研究关注事物的内在规定性，依据一定的理论作为方法论，分析并追问事物的性质、理论特点、学理逻辑、 价值与意义，从而做出学术判断。与定量研究相较，任何社会科学的研究课题，除了需要相对准确的事实认定以外，还需要对研究的事实做出意义或价值的阐释，这里即涉及认识主体对于事物的正当性与合法性的判断。
统而言之，社会科学的研究对象是运动着的社会与活生生的人。人作为社会的主体，有精神、有思想、有人格，都会具有某种样态的情感、心态和信仰，具有所谓七情六欲。社会科学研究运用的计量数据、程序的合逻辑与合规则性，都不能真切地说明人的行为的合法与正当。量化研究的科学方法可以精确地描述，但是定量研究没有办法形成价值或意义的正当性判断与学理分析。
有研究者通过解读马克斯·韦伯的理论，将正当性与合法性合而为一。例如，张康之认为，韦伯的 “合法性的概念具有两重含义：（1）对于处于命令—服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同的问题； （2）而对命令者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性”。他解读韦伯之论，认为“任何形式的统治，只有当它被人们认为是具有着‘正当’理由的 时候，才为人们所服从，从而具有合法性” 。如果从政治运作的内在逻辑看，正当性与合法性是一个相通的过程，并无不宜。不过在本文看来，其间的逻 辑关系还需要进一步辨析。
一般而言，本文认为，我们是在政治学的视域内理解合法性，在政治哲学的意义上解读正当性。也就是说，合法性是正当性的一种表现形式，韦伯提出关于合法性的三种类型。在现代社会，合法性是以“法理型”为主，即以符合法律规范为基准，为社会政治生活提供正当性的证明。如果说法治是现代化社会的前提，那么关于法律善否的判断则要通过正当性予以论证。故而相较而言， “正当性是终极意义上的合法性” 。从西学视角看，正当性的认知源于自然法传统，针对权力、秩序和实际社会政治生活中的政治及法律权威的合法性进行必要的道德论证，甚或质疑、批判与理论构建。研究者对于正当性的追问和坚守，可以防范人们简单地以合法性作为衡量是非善恶的标准，即单方面地以当下的法律及其规则来判断是非善恶；亦可以防范法律权威与法律秩序在 “合法性”的纵容下侵害公民权利与尊严，以及一切以“合法性”名义实施的暴政。
仅仅从计量研究和程序合法的视角看，显然是没有办法对历史上的纳粹主义、军国主义、极权国家 的专制与法西斯主义等反人类暴政做出适宜和公允判断的。因为在当时的历史条件下，抽样调查和统计分析的结论往往是，他们都得到本国民众的欢呼与拥戴。有太多确凿的史实证明，很多直接导致巨大人间灾难、暴行与暴政的决策或决议往往是在合法程序赋予的权威下“全体通过” 的。
同时，如果从另一个角度看，在当代中国，正是由于几十年来计量研究方法的风靡，致使标杆管理方法无限扩张，几乎成为学界共识和政府行为合法性的依据。为了追求管理效率和 GDP，几乎已经丢弃了社会公正的强调与维系，对于当下社会政治的规则和权威，没有形成有效的反思与必要的批判，结果是社会多维度、多层面的破裂。为此付出的代价不只是环境、资源，更为严重的是教育的退化、社会道德的滑坡和道德底线的虚化、大众文化的日趋恶俗、 社会整体的人格分裂与人心的溃散。
因之，从公共管理的学术视域看，计量研究与定性研究不能偏废，在任何时代和任何条件下，意义的追问都是必要的。没有意义追问的单纯计量化的科学研究，使得研究本身工具化，这就很有可能成为极权政治奴化社会、欺骗公众、欺压百姓的“合理手段”。不管有意无意、自觉不自觉，研究者实际成帮凶。因而，在我看来，意义的追寻为定量研究确认了合法性与正当性，而正当性内含的反思与批判则是人类社会每前进一步的良知体现和人性保障。如若上述论断可以成立，那么将中国传统行政管理思想纳入现代公共管理知识体系就具有方法论意义。其意义就在于坚持公共管理研究的价值与意义追循，在一定程度上可以纠正单纯计量研究可能出现的偏颇和短浅。
03
公共管理知识体系的本土化
如果前述论断能够成立，那么将中国传统行政管理思想纳入公共管理知识体系便是当代中国公共管理“本土化”的一项重要选择。在基本西学化了的公共管理知识体系中增加 “中国传统行政管理思想” 的研究与教学，我以为，在知识结构和学科建设方面有三点优长：
一是参照和吸纳中国传统管理思想的优秀内容，在现代公共管理知识体系中注入相应的中国元素，增强对于当代中国公共管理问题的解释能力。
毋庸讳言，中西方的历史与文化有着太大的差异，西学话语的公共管理理论和方法在全球化的当代世界，具有广泛的适用性。不过，对于特色独具的中国历史、文化与社会，西方文化构造的理论与方法往往难以完全适用。
譬如，基于中国历史与文化积淀而形成的复杂 “姻亲关系”和人际关系。中国传统社会的政治体制与身份等级制度与传统政治文化的价值结构相契合，形成 “家国一体”的特点，致使介入体制并执掌公共权力者具有特别的权威与资源。从政治思想与文化的层面看，这一特点在实际政治过程中促动并形成极度泛化的亲情义务观。
一般而言，在人们相互结成的各种各样的社会关系中，血亲关系是最基本的一种。“天地之德曰生， 生之所恃者亲”（见《全晋文》卷六十一之孙绰： 《表哀 诗序》 ）。基于血亲关系而形成的家庭及姻亲关系则是人们社会存在的基本方式，维系姻亲关系即意味着对于人之社会存在的确认。故而“天下之人各怀其家，各私其子，其常情也”（见《亭林文集·郡县论 三》 ）。“亲情义务观”则指的是个人对其眷属亲友履行社会义务的自觉。只要家庭—— —包括核心家庭、主干家庭等仍然是社会基层组织的基本形式，亲情义务观的存在就是合理的。然而，在传统中国， “家国一 体”使得义务主体履行亲缘义务的自觉无限扩张，无 限泛化，渗透到社会政治生活的各个领域。为家人亲友谋取利益在一定程度上成为人们政治选择和政治行为的原始驱力，履行亲情义务实际成为人们参与政治的主要目标和最根本的人生目的。这显然是在特定的历史和文化条件下形成“极度泛化的亲情义务观”。
这样的政治意识与心态作用于实际政治过程， 必然促成传统中国“亲缘政治”异常发达。人们为了最大限度地满足家人亲友乃至自身的利益欲求，大 多通过扩大亲缘关系的方法，变国事为家事，化公务为私情，把政治关系转化成为追逐私利的手段。这种弊端夹杂在传统文化中而传续下来，在当代中国仍然没有绝迹。在某些时段和一些地区，亲缘关系甚至左右和凌驾于政治关系。“夫与富贵交者，上有称举之用，下有货财之益” （ 《潜夫论·交际》），以至于影响到社会风气，结同门、叙同乡、拜义兄、拉本家、认干亲几成风尚。针对这种状况，简单运用囿于法治语境的公共管理理论和方法是难以完全解读的。而是需要研究者从中国传统文化中追根溯源，参照现代管理理论，中西结合，以期寻求破解之方。
中国传统行政管理思想作为中国元素介入现代公共管理知识体系，推动这一学科能够更贴近中国国情和洞悉中国问题，在公共管理知识体系本土化的转型中，取得国家与社会治理的最佳效果。
二是恢复和关注公共管理研究的正当性考量与意义追寻，使得量化研究与定性研究相得益彰，锻铸当代中国公共管理研究“精确描述”和“反思、批判” 双重能力，在一定程度上引导社会政治的行进，并催 动政府管理的合理化发展以及公共管理的社会实践。
引进西方现代化理论与方法是符合 “对内改革， 对外开放”主旨的。特别是“新公共管理”理论与方法 的引进，更是引起学界热潮，进而风靡全国。计量方法、标杆管理方法及其理念几乎覆盖行政管理、公共 管理领域，进而影响政治学领域，而且在社会政治实 践中影响到高校管理。一味地拼比指标，以数量替代 研究质量，以期刊等级评价学术水平，弊端重重。近 年来已经引发学人反思，究其实，盲目学习西方和标 杆管理思维定式的束缚是主要缘由之一。
在这里需要进一步阐明的是，本文所说定性研 究并不是 20 世纪 70 年代兴起的质性研究。质性研 究也称为定性研究，这种方法最初出现在社会学和 人类学领域，随后被诸多学科采用，主要有教育学、 管理学、政治学、心理学、传播学等。质性研究以研究 者本人作为研究工具，强调在自然情境下对社会现 象进行整体性探究，研究者通过与研究对象的互动， 以期获得解释性理解。同时采用访谈研究法等多种 资料收集方法，分析资料并形成理论。
质性研究说到底仍然是计量研究、田野调查的 另一种方式，为的是解决单纯数据分析可能会产生 的可信度偏差或是模型不能精确等问题，这显然是 在量化研究发展过程中形成的，与本文所说的定性 研究不是一回事。
本文论析的定性研究最初产生并运用于历史学 科，所谓 “以史代论”和“史论结合”，即运用某种理论 作为方法论，就研究对象进行学理和价值分析，做出 学术判断，主要包括研究对象的性质、意义与价值 等。诚如前文所述，人文社会科学除了需要对研究对 象进行精确描述，还需要对其中蕴含正当性、合理性 及其价值做出分析与论断。这种考量是人类文明进 程中不可或缺的理性资源。正是在持续的反思与选 择过程中，人类社会才会从蒙昧走向文明。在人类社 会已经走过的历程中，曾经发生过标志性的重大事 件，诸如西方的“文艺复兴”“启蒙运动”、东方的“明治维新”“新文化运动”等。
因而，将中国行政管理思想纳入公共管理知识体系以及定性研究的介入，必然能弥补中国学界长期以来量化研究泛化的偏颇，在中华民族伟大复兴的进程中，给予适时的正当性判断、价值引领与合法性依据。
三是推动现代西学意义上的公共管理理论与中国当代社会政治实践的结合，与中国历史上的社会政治文化积淀相结合，期待形成公共管理学术视域的中国话语。
进入 21 世纪以来，随着中国不断深入参与国际社会，话语权是一个近年来频繁涉及的概念。众所周知，1840 年中国被西方列强撕开国门，1860 年清朝政府“筹办洋务”，开启“西学东渐”时代风潮。嗣后西学始终影响甚至覆盖着中国学术，中国话语至今相对羸弱。然而，近代中国毕竟走了一条独特的发展道路，新民主主义革命和社会主义革命的成功把中国带进独具中国特色的发展之路。而新民主主义理论的提出，则是西方学术与中华优秀传统文化相结合， 即“本土化”成功的典型案例。近代中国社会变迁的历史实践证明了 “本土化”的可行性。
中华优秀传统文化的接续与传承在中华民族伟大复兴之际，为之提供深厚的文化底蕴。西方学术的本土化需要中华优秀传统文化传承的推力，中国话语的凝聚也将在这样的过程中达成。为此，中国传统行政管理思想介入公共管理知识体系，将为中国话语的形成提供路径。
据上，中国传统行政管理思想虽说不过是一个学科，但是其中蕴含的中华优秀传统文化的传承却不容小觑。构建公共管理视域中的中国话语正是有赖于学界同人不懈的努力，改换刻板思维，走出西学话语霸权，协力推动中华民族的伟大复兴。
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