薛澜 张帆 | 公共管理学科话语体系的本土化建构: 反思与展望

作者简介

薛澜，教育部长江学者特聘教授，清华大学公共管理学院教授、博士生导师;
张帆，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师。

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■ 摘要

目前西方公共管理研究在话语体系建构方面存在着诸多困惑，并且这些问题在其固有语境中几乎无法彻底解决。我国公共管理研究长期移植西方的理论和方法，但西方经验并不完全适合中国复杂且异质的社会实践。因此中国公共管理学科话语体系的本土化建构实际包含着相互促进的两个方面，一是公共管理学科话语体系在非西方语境中的重新定位，二是公共管理学科话语体系在中国的本土化与发展。

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一

         引言: 公共管理学科的话语体系

“‘话语转向’，是近年来发生在我们社会的知识中的最重要的方向转换之一。”进入20世纪，随着西方哲学研究出现一个语言(学)转向，即从探究世界本质的本体论和如何认识世界的认识论转向如何表述世界的语言学，在人文社会科学中，也兴起了转向话语及话语理论和话语分析的研究风潮。

话语(discourse)有时指言语或文字片段，有时指人与人之间的语言互动，有时指一种基于社会和历史的行为方式，有时则指一种建构世界的社会实践手段。因此，话语可以从文本、话语实践和社会文化实践三个维度来分析，“是一种复杂的、层次化的、多维度的客体或现象”，具有历史性与实践性。同时，由于话语具有塑造或建构社会的巨大影响力，它产生了备受关注的权力议题。并且，与权力一样，话语也是有等级的。代表社会主流叙事的政治、法律、哲学和科学文本等会在其深深植根的社会政治历史背景和制度情境中不断被强化，从而成为社会生活中的强势话语。强势话语可以使特定实践正当化，也可以在一定程度上实现“软治理”。所谓话语权，即可定义为某一社会群体对强势话语的控制。

话语存在于历史之中，具有其自身的前因后果;没有任何话语可以凭空产生而不与之前已经生成或之后即将生成的话语相联系。并且，话语不能脱离语境而生成，根据语境和受众的不同，话语可用非常不同的方式来诠释。话语之间的这种联系即为“互语性(interdiscursivity)”。互语性具有历时性和共时性。

公共管理学科话语体系的发展同样呈现出历时性和共时性的特征。一方面，发轫于威尔逊《行政之研究》一文发表的公共管理学科，在百多年的历史中至少经历了四次席卷美国的“创新浪潮”。社会政治经济环境的变化促使新的文本不断生成和扩散。与四次“创新浪潮”紧密相联的关键词———公共行政、公共事务、公共政策和公共管理，既拓展了公共管理学科话语体系的内涵与外延，又不可避免地增加了公共管理学科话语体系内目标、对象、范畴、模式和方法等的不一致性。例如，公共管理之于公共行政，究竟是继承发展，还是学科替代?为何这个可以追溯到《行政之研究》的研究领域，被越来越多地冠上了“公共管理”之名?英国学者胡德认为，这“没有简单明了的答案”，或者只能感叹公共管理的观念并非是累积性发展的。基于此，本文在论述中对公共行政与公共管理也未做刻意区分。

另一方面，公共管理学科在美国经历几次重大转变的时期，也正是全球化加速发展的时期。全球化呈现了一种跨地区性的网络及交往和交流体系。在全球化背景下，美国公共管理学这一强势话语体系加速向其他地区扩散，相应地区的话语体系随之与其产生竞争或融合等一系列问题。而任何在特定时空中生成的文本，如果被转移到另一个不同的时空中，就会被语境重构(recontextualization)。特定的信念、价值观、知识和社会政治背景等都会影响语境重构的方式。因此，所谓语境重构，即“有选择地援用、重新定位、重新调整和关联其他话语，以构成自己的秩序和排序方式”。所谓话语体系的本土化(indigenization)，即是一种“复杂的、层次化的、多维度的”文本与实践向本土语境转移的过程;当本土阐释者在援用这些文本与实践时，会对其重新筛选、定位、调整、补充，使其与本土的时空特征相契合。

然而，20世纪80年代我国行政学科恢复发展时，国人几乎是不假思索、不加取舍地同步引进了公共行政、公共事务、公共政策和公共管理的概念、理论和方法。这种相对仓促的“全盘”引进方式不仅淡化了国人对公共管理学科在西方语境中所独有的发展背景、阶段与路径的关注，也使其极大忽略了公共管理学科话语体系内存在不一致性的事实。从这个意义上说，当前中国公共管理学科话语体系的本土化建构面临着双重难题，一是公共管理学科话语体系建构本身存在着困惑，二是公共管理学科话语体系建构在中国语境中还面临着别样的忧患。

二

        公共管理学科话语体系建构的困惑

在美国(甚至在全球)，当前公共管理学科话语体系的建构并不充分。在《公共行政的语言》一书中，法默尔不无幽默地指出:公共行政学科有一个优秀的传统，就是把那些不承认自己是公共行政学科一员的人看作是公共行政学家。例如，泰勒、弗里特、巴纳德都属于被收编的管理学家，甚至哈贝马斯、霍克海默、福柯和黑格尔等思想家也可被收编成公共行政学科的一员。公共行政这一“没有自我意识”的倾向在公共管理中同样存在———很多研究者在阐述与公共部门或公共事务相关的重大问题时，并没有认为自己是在对公共管理发表高见。诚然，身份模糊的“行政学家们”为公共行政或公共管理的发展提供了动力，但与此同时，也造成其被诟病为一个“借用的学科”，并一直遭遇着“认同危机”“知识危机”与“合法性危机”。

公共管理“总是缺少容易辨别的知识核心与学科界限”这一现象，与其尚未形成“有自我意识”的相对持续和一致的话语体系这一现实几乎是互为因果的。而公共管理话语体系的建构之所以如此困难，如果借用法国哲学家福柯在《知识考古学》一书中阐述的有关“话语形成”的理论来分析，就是因为其在话语对象、陈述形式、概念形成和主题选择四个方面都遭遇着难题。

福柯认为，话语是一个有机整体，由话语对象、陈述形式、概念形成和主题选择相互交织而成。具体而言，话语对象的确定与研究界限相关;陈述形式的确定与研究方法相关;概念形成指生成一系列连续同一的陈述;主题选择指运用具体策略在文本的微观分析与社会文化背景的宏观结构之间，即在文本和语境之间建立联系。值得强调的是，话语体系并不是一个稳定不变的结构，而是一个处于历史之中的动态事件。因此，与话语体系相关的各种问题在历史进程中并非是一成不变的:有的找到了解决办法，有的始终无法克服，有的一时淡出了人们的视野却在新的历史阶段卷土重来。

1．话语对象:宪政主义还是管理主义?

回顾西方行政学发展历程，宪政主义与管理主义之争似乎从未停歇。尽管两者的分歧可以追溯到美国建国初期联邦主义者和反联邦主义者的对立，但正式为管理主义奠定之后百多年难以撼动的主流地位的根本原因，却是美国公共行政学建立时期的一个重要基石———政治与行政二分。正是因为行政从政治中分离了出来，管理主义才能被用作致力于建立“一种精致的、更符合主流社会科学之学科标准的行政科学”。此后，宪政主义不断对行政学发展中的管理主义取向进行反思和批判。例如，瓦尔多指出，行政学是为了服务于宪政和民主价值而兴起的。弗雷德里克森认为，公共性必须建立在宪法、公民精神、对公众的回应以及乐善好施与爱心的基础之上。罗森布鲁姆主张从宪政体制、公共利益、市场和国家主权四个方面考虑建立公共行政的公共性。“黑堡宣言”批判了师法企业的风潮，主张公共行政在民主社会的治理中应扮演更为积极的角色。登哈特极力反对“企业家政府”的主张，提出了以公共利益为中心的公共服务理论。

然而，尽管管理主义受到了猛烈的批评，政治与行政二分的范式在20世纪40年代也基本被放弃，但政治与行政的分离实际上仍隐蔽地存在于公共行政学中。针对这一“隐蔽性”，《公共行政的合法性》一书提出了更为深刻的解释，即“在创立公共行政领域期间，曾有一个隐秘的、未显露的甚至可能是无意识的旨趣在发挥作用”，而这种隐秘的旨趣就是“把行政领域理论化为一种与民主制有着紧张的、不一致关系的存在”。19世纪末20世纪初，面对动荡的经济发展和腐败的政党政治，席卷全国的进步主义运动正力图恢复反联邦主义者所倡导的合作精神，把美国重新建构成一个庞大的社区。从这个意义上说，当时“联邦主义的政府理论以及以它为框架的宪法已归于失败”，“美国政治失去了信誉，人们寻求新的政府形式替代它”。美国的民主制走到了十字路口，就在这个时刻，公共行政应运而生。然而，这种与民主制“有着紧张关系的存在”，或者因为当时“肤浅的学术精神”，或者因为想要“使运动获得承认并最大地发挥影响”的朴素愿望，毕竟没能提供一种不同形式的民主治理，而最终选择了避开政治，尝试在保存联邦主义宪法原则的基础上，沿行政方向修正政府的政治规则。

由此，美国公共行政学自创立初期，便以一种“软弱的方法”与“消极的角色”将自己纳入到原本旨在打破的权力框架中，而在这一框架内形成的话语体系的影响是深远的:“公共行政领域从未有效地处理过行政该如何适应美国民主政府体制这一根本问题”;所有以宪政为发端的反思和批判，注定无法撼动管理主义的主流地位;“美国公共行政要克服的问题是它与政治从一开始就有的联系”，宪政主义和管理主义的“问题没有被解决，实际上是无法解决的”。

当然，经过百多年的发展，也有乐观的研究者认为鉴于历史的循环往复，美国社会“眼下的特征与19世纪末20世纪初的特征有着直接的相似性，眼下也有着新的机会重新界定公共行政领域的特性”。然而，再次走到“十字路口”的美国是否能找回最初的“有关公共的善的共识”，是否能建构一种定位于公民的公共行政，这仍是一个未知之数。

2．陈述形式:艺术还是科学?

公共管理是一门艺术还是一门科学?这一争论与第一个问题一脉相承，在许多研究者那里，它又集中表现为公共管理的学科定位和由此衍生的研究方法之争。

争论的起点在于对“何为科学”的认知。而所有的认知都是历史性的。当时，“科学”一词已被“窄化”，即人们认为真正的科学只能建立在“经验”的基础之上，必须借助一系列实证方法，发展出一套能说明相关变量之间的因果关系的规律式陈述。西蒙为了确立行政学科的合法身份，试图将“适用于所有研究领域的自然科学的方法”运用于行政研究。而此后那些希望将公共行政建成一门真正的科学的研究，也都致力于寻找变量之间某种稳定的线性关系，并坚信只要找到了这种关系，就找到了公共行政中的自然法则。作为“西瓦之争”这场世纪辩论的另一方，瓦尔多则认为，人们常常把社会科学和自然科学类比，实际是对社会科学提出了不适当的要求，社会科学不能因为达不到那些要求而被否认其科学性。可以想见，如果当时有谁能预见到几十年后“新科学”的出现，西瓦之争就很可能会变成另外一个样子。“混沌理论”“复杂性理论”等新科学不仅动摇了以前自然科学视为“公理”的研究前提，如确定性、线性因果关系等，它也为社会科学领域的研究提供了新视野和新动力。

无论如何，在这场辩论中，西蒙赢得了更多人的支持。其中很重要的一个原因是，他强化了公共行政的科学性，并力图使其成为一种实用的技术，可以用来解决政府管理中不断重现的效率问题。与此相呼应的是，西蒙所界定的理性专家的角色也更适合二战后美国社会的情境。战争期间，政治退居次要———总统的领导才是一切。管理者和专家最终赢得了战争，美国继而进入了一种新的、由理性专家统治的状态。

西瓦之争所开启的两条研究路径———实证研究与规范研究的争论直到今天仍在持续。虽然有越来越多的研究者开始承认两条路径各自的价值，但是，实证主义的影响是如此之大，甚至造成了难以预料的负面后果。例如，公共行政中的技术基调，常常使其沦为一种对细枝末节的研究。因为对社会科学领域中具有抽象本质的概念进行测量是异常困难的，公共行政作为社会工程学所需要的信息和技术超出了其学科范围，而作为管理科学，公共行政所遇到的学科边界的限制则少一些。所以在研究者看来，尽管行政理论旨在面向所有研究层面，但很可能的是，在更微观的行政学层面要比在更宏观的行政学层面更容易实现目标。另一方面，对技术和方法的迷恋以及对数学的偏好隔断了公共行政与那些对其深入拓展具有实质性影响的研究的联系。公共行政日益沦为应用数学的分支，行政学者似乎也渐渐迷失在成为数学家或统计学家的理想之中。

然而，尽管如此，“低技术”层次研究的有效性仍是令人怀疑的。例如，哈耶克曾指出，实证研究是事后分析，即依据过去情况进行分析;如果环境剧变，则实证研究的结论不过是昨日黄花。研究视角和研究方法的局限，也使美国公共行政领域累积的成果大部分是“乱七八糟的大杂烩”和“理论的废墟”。也许研究者们应该重新考量，公共管理学真正的尊严或者并不在于借助理性或技术的所谓可靠性与客观性，而在于解释公共管理实践的有效性。

3．概念形成:宏大叙事还是地方性叙事?

所谓宏大叙事，即忽略时空特征，把一切人类历史视为一部历史。作为话语研究的常用术语，宏大叙事被用于公共管理研究是受到了后现代主义的影响，但公共管理确是不折不扣的现代性的产物。现代性的主要特征包括技术理性、官僚制行政国家和多元主义政治。在美国，支配19、20世纪大部分时间的宏大叙事即是进步、个人主义、效率、自由和民族主义等主题的混合物。其中，实证主义形态的科学是所有宏大叙事中流传最广的。人们相信，严格遵守自然科学、社会科学和文化科学中的普遍的合理性标准就能产生普遍的真理、正义、繁荣和美。

然而，回顾公共行政的发展历程却可发现，以为“存在一种使公共行政领域合法并能指导理论和实践统一的宏大叙事”不过是另一种“致命的自负”。西方公共行政学本质上是由各个地方性的知识体系所组成的，美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。首先，作为目前公共行政学界的主流话语体系，美国公共行政学的兴起实际上借鉴了部分欧洲国家的研究，包括英国的宪政史、德国的财政学等。其次，正是在一系列国内事件———如确立联邦制度、文官制度改革、市政管理改革、卷入两次世界大战、经济危机、人权运动的推动下，伴随着众多地方性叙事的出现———如立宪主义、政治行政二分、行政科学的信念、理论贯穿于实践的信念、新公共行政、女性主义理论和新公共管理，美国公共行政学才不断发展出自身特色，逐渐成长为一门独立的学科。

因此，美国公共行政领域从没有发展出“一套独立于其特殊的国家平台的一般原则”，也“不存在从传统模式向现代模式发展的单一线性的公共管理理论发展”。然而，虽然公共行政领域容纳了众多的地方性叙事，与目前美国公共管理学科话语体系的强势地位相结合、受科学分析思维方式及工程学心态主导的宏大叙事仍在幕后发挥着支配作用，而由此引发的话语和语境的背离，正是美国新近重建公共行政理论和实践却无法成功的重要原因。

4．主题选择:大问题还是对策研究?

如前所述，自一开始，美国公共行政在确定和实现自己在政府政治过程中的角色方面就是消极的。在管理主义、实证主义的影响下，行政学家们更是习惯于将有关大问题(bigquestion)的讨论———如工业社会的建立对公共行政的影响，拱手相让给其他学科，自己则埋头于旨在改进公共部门管理实践的对策研究中。当研究者被实践者关注的问题牵着鼻子走，则意味着承认实践者对公共行政理论具有更大的所有权，行政研究也必然会在当代问题中跳来跳去。这种非积累性的研究最终会损害研究者的严谨性、中立性和尊严。而所谓的“研究成果”，或者会沦为政府改革实践的注脚，或者会成为帮助公共机构实现话语体系更新的口号，也或者干脆会被束之高阁、无人问津。

然而，眼前美国公共行政这种碎片化的状态似乎又迎来了改革的时机。高度复杂和快速变迁的社会对以技术－工具理性为支撑的体系提出了根本性的挑战。既有的制度结构即将丧失回应性和创新能力，突破管理机制和管理工具层面的思维限制，重新将目光转向国家治理层面的重大问题，重新关注经济、社会和技术变迁对国家治理的影响，重新引入更为广阔的视野和更加社会性的思维结构似乎已是公共管理研究的唯一出路。

三

        中国公共管理学科话语体系建构的忧患

这些年来中国社会科学一直跟在西方研究身后亦步亦趋，满足于对西方理论和方法的简单移植，却对本国丰富且复杂的大国转型经验视而不见，以致形成了没有“中国”的中国社会科学。在公共管理研究领域，西方流行的概念、理论和方法往往未加审视就被用来讨论中国的现实问题，一方面使中国公共管理学科在理论建构方面失语，另一方面，不可避免地，也使美国公共管理学科话语体系中的许多问题被“移植”到了中国。国内学者对此已有非常深刻的洞见。

例如，有学者总结了中国公共行政学研究存在的八大问题，其中最突出的两个问题即研究重心的“非中国化”和“管理主义”盛行。“管理主义”的思维方式使中国公共行政学成为一个缺乏“公共性”的“公共”行政学。一方面，无论是理论界还是实务界，都对公共行政或公共管理的基本价值和根本目的缺乏系统性思考，使公共管理沦为一种“实务性的盲动”。另一方面，在脱离“公共性”反思的管理主义的驱动下，学者们也对那些关乎国家基础性制度建设和民生福祉的根本性重大问题逐渐丧失了研究兴趣与学术热情。

也有学者将中国所遭遇的与西方公共管理学相类似的“合法性危机”归因于中国公共管理学研究方法的滞后，即“研究品质危机”。一方面，很多学者对规范研究存在着一种误读，即以为不采用量化数据就是在做规范研究，而不知规范研究也有其特定的形式和内容要求，从而产生了一大批既非规范研究又非实证研究的“成果”，造成了我国公共管理学的“规范理论困境”。另一方面，在“行政学研究成果结构性失衡”的认知以及近年来西方“实证主义”研究风潮的影响下，越来越多的学者开始热衷于实证研究，而对规范研究日渐轻视。但一味地追求如自然科学般精准地掌握和计量公共管理领域的现象与事实，就很可能会在有意无意中忽视那些难以观察和把握的关键性因素，从而使相关研究陷入“信息丰富却理解贫乏的悖论”，最终“陷入‘实证主义’的泥潭而走向另一个极端”。

与此同时，值得指出的是，行政学在中国已走过近百年的历史。虽然其间有曲折，有中断，但经过近百年的发展，中国公共管理学科话语体系事实上已经存在。也正因如此，除了上述与美国公共管理研究相类似的困惑，中国公共管理学科话语体系还有其自身的特点与忧患。

1．复杂的语境

语境是话语的意义所反映的外部世界的特征，任何话语只有在特定的语境中才有意义。当前中国经济社会发展呈现新常态，整个社会的复杂性与不确定性日渐增加，为了全面深化改革，解决在社会转型过程中所出现的许多重大实际问题，中国已启动了由国家治理现代化所引领的国家制度建设的重大转型。同时，随着全球化进程的深入和国际政治经济格局的改变，中国的改革发展越来越与全球问题的治理以及全球治理体系的结构性转变所紧密联系。

不仅如此，话语是社会情境中的一个进程，是连接过去、现在和未来的桥梁。正如行政史学家拉施尔德斯所说的，“没有地理和历史的相关知识，我们就无法评估社会现象的独特性和相对性……过去的知识有助于我们增长见识，并有助于我们深入了解当代行政架构和过程是怎样的，为什么会这样，以及它们的起源”，如果我们想要深刻地理解中国公共管理的现在，更好地展望其将来，就不能不去追溯中国公共管理近百年发展的历史背景和历史脉络，也不能不将国家和政府的治理活动放到两千多年的时间线中去考量。

“关于中国时间的分析可以定位在长期的历史传统时间和短暂的现代化时间。”长期的历史传统时间留下了积淀深厚的文化传统。短暂的时间维度中最重要的莫过于新中国的建立，而从1949年到现在不足70年的时间里又产生了太多的变化。快速的变化与发展在某种程度上使中国具有了“断裂社会”的特征，即在同一历史时刻，我国有三种文明形态(农业文明、工业文明、新技术革命)同时出现;而多个时代的社会成分共存，其结果就是原本属于不同时代的心理、态度和诉求共存于一时。由此，中国文化传统———以中国差等结构为依归的传统、以全权国家为核心的新传统、百年来因变革而传入的西方传统———中所蕴含的不同时代的心理、态度和诉求同时存在于每个阶层、群体或个人的思维中;与官本位、重礼轻法、全能主义等传统观念、与革命战争时期的动员策略及国家建设初期“短平快”的追赶心态、与市场经济和全球化浪潮冲击下涌入的法治、多元、参与理念所关联的话语也同时充斥于我国的公共管理领域之中。

“重大的事件、偶然的小时间和错综复杂的变化共同推动了历史的前进。”对于我国公共管理话语体系研究来说，“如何认识这些时间维度在不同层次和不同序列上的作用是关键的问题”，也是极富挑战的问题。

2．体制性的话语

体制性话语是一种很有中国特色的话语类型。它既是我国公共管理学科的研究对象，同时又影响着我国公共管理学科的发展轨迹。体制性话语包括一系列口头的和书面的行政词汇、政治口号、宣传舆论和政策文件等，它与“流行于社会上居支配地位的集团的态度、信仰和价值观”是相一致的。体制性话语并不完全等同于官方话语体系，更不局限于政府公文语言体系，它的特征主要体现在以下几方面:

第一，中国所特有的革命与改革实践建构了体制性话语的主体部分。在革命斗争实践、社会主义建设实践和改革开放实践中，中国的社会主义理论家们以马列思想体系为原本，逐渐发展出了一套独特的话语体系，并演进成为马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。

第二，体制性话语包含着历史文化因素。例如，“小康社会”是从中华传统文化中提炼出的标识性概念。改革开放初期，邓小平同志指出:我们的四个现代化的概念，不是像你们那样的现代化概念，而是“小康之家”。十九大报告中，习近平同志指出:我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。中国古老的“小康”概念，就是这样指引着新理论和新实践，成为中华民族实现伟大复兴的强大动力。

第三，体制性话语并不排斥学术话语。参与、问责、多元共治、学习型政府、服务型政府等在政府文件中频频出现的概念几乎都是西方的“舶来品”。这是因为在学界大规模引入西方公共管理思想、理论和方法的背景下，决策者、管理者在与研究者的互动过程中，总会直接或间接地受到西方理念的影响。

第四，体制性话语也不排斥民间话语。例如，“摸着石头过河”“撸起袖子干”等都是极富民间特色的官方话语。并且，目前公共机构话语实践中越来越重要的一个趋势就是“公共话语聊天化”，即官方话语加强了对民间话语的模仿，这种模仿改变了公共生活和日常生活之间话语秩序的界限，能赢得更广泛的社会接受和认可。

第五，体制性话语的更新总会引发一波公共管理领域的研究热潮。例如，2013年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。会后，研究“国家治理体系”和“国家治理能力”的文献数量呈爆炸式增长。基于中国知网期刊全文数据库的文献搜索，2013年，篇名中包含“国家治理”的文献仅485篇，2014年，这个数字则一跃变为2122篇。大部制、服务型政府、应急管理和环境治理等话语的扩散也有类似特点。然而，体制性话语中很多词汇的“历史起落”十分明显，过分追逐热点的研究，往往随着层出不穷的改革创新而难以深入和延续。

3.离散化的主题

如前所述，我国公共管理研究尚没有充分挖掘整理治国理政的传统文化资源，也没能真正深入结合改革发展的社会实践，同时还受到西方管理主义和实证主义研究取向的消极影响，这些都是造成我国公共管理研究原创性不足与主题离散化的重要原因。

同时，我国公共管理研究领域的人员结构特点也加深了上述矛盾。20世纪80年代行政学恢复以后，承担研究重任的学者“基本上都是‘半路出家’。他们分别从法学、哲学、科社、党史、共运史等学科领域转向行政学的研究。……当学者们由这些学科转向行政学研究时，自觉或不自觉地把他们的思维方式、研究方法运用到行政学研究上。同时，又潜移默化地影响着他们培养出来的第二代学者”。这部分研究者由于缺乏行政学科的系统训练，相关专业基础往往比较薄弱。

近年来，越来越多的年轻学者从欧美获得了公共管理学博士学位，而后归国加入了中国公共管理学研究。这极大提高了我国公共管理学界的研究水平。然而，另一方面，由于学习和研究的惯性，西方的研究议程和研究话题往往也很快转变为中国学界的研究热点。并且，即便这些话题被转换到中国语境中来讨论，这些“训练有素”的研究者仍会习惯性地用中国的土壤来填充美国的理论。此外，由于学术评价机制的局限，很多学者为了增加其国际学术成果产出，提升其国际学术知名度，十分热衷于追逐国外研究热点而常常对本国的重大问题视而不见，这往往又会加剧我国公共管理研究的碎片化程度。

四

        中国公共管理学科话语体系的发展与本土化建构

目前，西方公共管理研究受到特殊主义、科学主义、技术主义、企业家思维和解释学的局限，在话语体系建构方面遇到诸多困惑，并且，这些问题在其固有语境中几乎无法彻底解决。我国公共管理研究长期移植西方的理论和方法，但西方的经验并不完全适合中国复杂且异质的社会实践，所以出现了研究“空心化”与“非中国化”等现象。因此，中国公共管理学科话语体系的本土化建构实际包含两个方面，一是公共管理学科话语体系在非西方语境中的重新定位与调整，二是公共管理学科话语体系在中国的本土化与发展。并且，这两个方面没有孰先孰后之分，它们是同时发生且相互促进的。

1．话语对象:国家治理体系现代化

在美国，公共行政被视为一种管理的过程，而不是一种民主国家治理的过程，但在中国，公共管理“包括国家的行动，的确也根植于国家”，其最大的一个特点就是，政治与行政是水乳交融、无法分离的。我们所期望的公共管理，也不应仅仅是一个公认有效率的政策执行者，而且还应是一个在国家治理中拥有正当性的行动者。

改革开放40年来，中国改革所强调的一直是如何重构国家治理以适应经济发展的诉求，从而忽略了市场化的社会结果及其对国家治理的挑战。但是，进入21世纪，社会的自我修复机能构成了中国国家重建的驱动力量，中国的国家治理开始在市场化运动和社会自我保护运动这一“双向运动”的张力下重构国家与社会的关系。因此，虽然依旧是“泥泞前行”的过程，我国国家治理体系现代化的发展路径已越来越清晰。

首先，国家基本政治制度是在我国历史文化传承、经济社会发展和革命建设改革实践的基础上确立的，是关于我国国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的基本规范法度，规定着政党体系、选举制度、立法机构、政府组织、司法体系、军队体系、政府－市场关系等一系列内容。因此，研究国家治理体系现代化，就要深入探索国家－政党－政府、政府－市场－社会、中央－地方之间的关系结构及其动态发展，包括如何理解党政关系;如何根据时代和环境的变化来确定政府－市场－社会的角色和职能;如何理解不同政府机构在国家治理中的角色，并在强化其各自功能的基础上促进其有效合作;如何处理中央与地方之间、地方政府之间的关系;如何实现有效的区域合作及协同发展;如何处理改革开放、大国崛起和全球治理之间的关系等。

其次，国家治理的有效性与国家治理体系的科学性和合理性密切相关。一方面，国家治理体系和治理能力受到基本政治制度的规范与制约。另一方面，治理体系和治理能力也必须遵循公共管理领域的一些基本原则，如确保政府职能定位与其运行资源相匹配，部门运行逻辑与其组织结构及管理模式相匹配，公务员激励机制与其责任机制相匹配等。

2．陈述形式:跨学科、多形式、多层次的多方对话

尽管公共管理在其发展过程中存在着“没有自我意识”的倾向，但其始终是一个寻求自我理解的领域，并且，随着其在中国语境中的重新定位，公共管理的研究和实践将更好地处理以下几组关系，从而越来越成为一种具有自我意识的活动。

首先，处理好专业知识和领域研究的关系。知识的日益专业化和分支学科的繁荣是现代性的一大特征。现代社会科学领域被划分为一个个学科，这一现象致使专家们总是想依据自身所在学科的特定知识来看待问题，而忽略了许多问题只能通过整体的视角才能被把握的事实。探索国家治理层面的大问题，需超越行政国家的视角或单一学科的界限，去直面和回应整个社会的政治经济发展过程。寻求行之有效的改革方案，更是需要公共管理进一步深入到其他领域———哲学、法学、政治学和社会学等，并更灵活地进入经济学领域。

其次，处理好规范研究和实证研究的关系。目前，在我国公共管理学界，试图以简约的模型设计或逻辑说明来解决错综复杂的行政或政策问题几乎成为一种风尚。应该说，这种对西方社会科学研究方法的仿效，有利于推动我国公共管理学科研究方法体系的发展与完善，也有助于我国公共管理研究更快地立足于国际学术前沿，但是，对实证研究的推崇不应沦为对模型和数据的过度迷信，能陈述某一问题却不能解释其意义更不能提出实践建议的研究，只能加剧我国公共管理研究的碎片化与空心化程度，使之沦为一种“精致的平庸”。事实上，重构国家治理体系、实现国家与社会的多元协作、“满足人民美好生活需要”亟需整体性的解决方案与根本性的价值引导，这也就意味着当前我国的公共管理改革实践比以往任何一个时期都更需要有建设性的规范理论作为指导。

再次，处理好研究者、决策者、管理者和公众的关系。现实中，理论和实务之间总是存在距离。例如，对于决策者，托克维尔认为，“那些热衷于制造事件的政客们从未对事件本身做过深入的思考”，他们生活在“两个不相连的事实之中，乐于把每一个事件都看作偶尔发生的突发事件”。对于管理者和公众，弗里德里克则认为，“现代政府行为的复杂性”不可避免地使公众与他们的代理人(行政管理者)之间对于“即将发生的行为或至少将要实现的目标”只有近似的理解。对于管理者和研究者，现实的情况是，很多时候实践者对公共管理问题并不比研究者更有发言权。一方面，实践者更关心问题的解决，尤其是当前的紧迫问题。一旦问题解决，他们就开始下一个问题，而不会在任何事件上花费较长的时间，做任何漫长的科学分析。另一方面，实践者容易被纷繁复杂的表象所牵制而无法看到更深层次的因果关系。针对这一点，研究者的优势正如贝利·波兹曼所说，“当公共管理以广阔的理论视野为指导……提出解决办法才是公共管理最精彩的地方”。因此，往往只有当研究者和公众都能广泛地参与到解决问题的行列中时，行政官员和实践者的管理过程才更有效。并且，也正是在决策者、管理者、研究者与公众共同参与政策制定与事务管理的表达、对话、协商和辩论过程中，机构的、权威的或常识的话语丰富发展着公共管理话语体系。

3．概念形成:选择－借鉴－转换与传承－创新－共享

中国的公共管理当然也是一种“特殊主义”的知识体系，其学科话语深深植根于一系列地方性叙事中。然而，本土化并非拒绝国际化。作为一个有自信、有担当的大国，努力将中国公共管理实践的图景真实而生动地勾勒出来，使其融入世界知识体系，是中国回应全球公共管理改革与发展的应有之意。

而我们要讲好公共管理学的中国故事，可遵循两条路径:一是选择－借鉴－转换，即对从西方引入的公共管理概念、假设、范畴、理论和方法等做本土化“再造”;二是传承－创新－共享，即首先从本土实践的实际需求出发，从原始材料的收集开始，扎扎实实地进行经验性研究，以此了解中国公共管理现象与过程的事实及特点;瑖瑥然后以我们独特的视角对世界公共管理现象进行诠释性或批判性的思考;最后用中国的话语把中国人看中国和看世界的心得与各国研究者分享。很多时候，以上两条路径是紧紧交织在一起的，有学者将其简化为三个关键词，即批判的吸收、创造性的思考和平等的交流

4．主题选择:公共管理学科体系的新发展

如果缺乏积累性的知识体系，建构本土化的学科话语体系就无从谈起。而要获得系统性和积累性的研究成果，就需完善学科体系，明确重点领域，促使重要论题获得集中关注。目前，经济社会的转型发展与公共部门的改革实践正不断对我国的公共管理研究提出全新的挑战和更高的要求。为回应这些挑战，公共管理学科不仅应持续关注政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论和政府工具等传统研究领域，针对重大基础研究问题激励原始创新，适应深化改革的需求，推动重点突破;还应重点关注全球治理体系重构与国家发展战略及新时期国家安全战略等新兴研究主题，把握未来趋势，支持前端战略布局，加强全球网络建设，推动研究方式转变。

五

        结语

2018年恰逢中国改革开放四十周年之际，四十年来中国的经济体制、产业结构、社会形态和治理模式经历了史无前例的重大转型，成为人类发展史上的一个奇迹。在这个发展过程中，公共治理体系的改革与演进为经济体制、产业结构和社会形态的转型提供了重要的体制性支撑，其中积累的各种认识、经验和体会也被不同程度地记录下来。但是必须看到，这个时期的公共治理体系改革在很大程度上也是“摸着石头过河”，是在不断探索中“泥泞前行”，而当前在国家治理体系现代化这一宏观思路的指导下，也尚有很多关乎国家基础性制度建设和民生福祉的重大问题亟需在理论上做出解答。因此，中国公共管理学科迫切需要通过“批判的吸收、创造性的思考和平等的交流”来构建一种既扎根中国又连接世界的概念体系和理论框架，为公共管理学科做出原创性的贡献，从而无愧于中国改革开放的辉煌历程，亦无愧于新时代中国特色社会主义的伟大实践。

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文章来源 /《学海》2018年第1期

    本期编辑 / 梓仪