郭佳良 | 找回行动主义：技术理性失灵背景下公共价值管理研究的展开逻辑

作者简介

郭佳良：西南财经大学公共管理学院讲师，[e-mail]。

【摘要】在当前西方社会兴起的民粹主义浪潮中，传统公共行政所秉承的技术理性范式陷入了合法性危机，这源于复杂型公共事务治理时技术理性方案的失灵。由于公共行政的外部环境愈发体现出复杂性和不确定性的特征，行动主义范式必将成为技术理性失灵背景下的替代策略。作为公共价值多元流派中的公共价值管理取向，其研究路径从早期公共价值战略行动框架的提出，到后期战略型绩效管理框架的提出，都一直致力于复杂型公共事务的行动主义应对方案。只有在日渐兴起的公共价值研究中找回行动主义这一研究范式，才能够明确未来公共价值研究的重心和展开逻辑，即公共管理者为应对复杂型公共事务所应具备的角色定位、观念模式和管理技能。

【关键词】公共价值管理；行动主义；复杂型公共事务；技术理性失灵

【文章结构】

一、引言：技术理性范式的合法性危机

（一）公共行政中的技术专家遭到质疑

（二）社会媒介兴起与后真相时代的来临

（三）公共行政基本建制的合法性降低

二、复杂型公共事务的治理与技术理性失灵

三、公共价值管理的研究路径及其行动主义内涵

（一）公共价值管理研究的第一阶段：战略行动框架的提出

（二）公共价值管理研究的第二阶段：战略型绩效管理框架的提出

四、公共价值管理研究的展开逻辑：公共管理者的新角色

一、引言：技术理性范式的合法性危机

发源于美国19世纪末20世纪初进步时代的现代公共行政学，从诞生之日起就是建立在科学主义和理性主义的基础之上的。现代公共行政实践一贯秉承着进步主义者的乐观主义理念，认为掌握社会科学知识的专家能够为政府的公共管理和社会改革提供解决方案。因此，公共事务必须基于某种技术或程序实现理性化的构建与解决，而由技术官僚和专家所组成的知识共同体则提供了技术或程序的根本标准。尤其是伴随着新自由主义而来的新公共管理理论、治理理论的兴起，对于管理效率和技术专家的重视被置于价值首位，技术理性在这一过程中进一步得到了凸显。当技术理性成为讨论公共事务的唯一标准，在专业知识和技术上占据劣势地位的广大民众自然会被排斥在公共生活之外。这种公共行政的“技治主义”（technocracy）所导致的技术精英与平民阶层的对立冲突，进一步助长了西方国家由于全球化进程中的贫富分化和社会撕裂而产生的民粹主义思潮。在当前西方社会日渐兴起的民粹主义浪潮中，公共行政中所秉承的技术理性范式受到猛烈批判，陷入了前所未有的合法性危机之中。当前技术理性范式的合法性危机表现在如下三个方面。

（一）公共行政中的技术专家遭到质疑

鉴于现代公共行政的科学化与理性化特征，技术专家在公共生活中一直扮演着重要角色。然而，公共管理中技术专家功能的有效实现离不开公民与专家之间的相互尊重与信任。由于西方平民阶层与技术精英阶层之间的对立冲突日益扩大，阶层之间的偏见愈发凸显，平民与专家之间的信任基础日益削弱。这种偏见使得民粹主义者只会将自己带有情绪化偏见的观点认定为事实，而专家观点无非是既得利益者维护自身利益最大化的托辞。愤世嫉俗（cynicism）的民粹主义者对于技术专家及其所代表的技术理性的质疑，具体体现在他们惯用“阴谋论”的方式来看待专家的观点和方案，认为科学事实背后必然伴随着知识精英和政治精英的阴谋。民粹主义者所带有的反智主义色彩，使得他们倾向于认为真理存在于平民的常识和实践经验中，而不是掌握在技术专家所研究的“空洞而无用的理论”之中。在这种情况下，公共行政中技术专家的合法性遭到了强烈质疑。

（二）社会媒介兴起与后真相时代的来临

任何科学知识或技术方案的产生与推演必然建立在客观的事实和数据材料之上。然而，伴随互联网尤其是社会媒介对公共政策议题的介入和影响愈发深入，基于全社会共识的政策事实逐渐解体消失。一方面，源于心理学中的“偏颇吸收效应”（biased assimilation），人们总是倾向于摄取和理解那些和他既定的价值观相符合的信息。随着媒体的多元化与碎片化，持有不同价值观的群体会逐渐锁定特定的某一类媒体作为信息来源，这将进一步强化对于特定政策议题和公共事务的价值偏见。在这种情况下，政策议题便出现了差异化的信息来源，以及由此构建出的相互矛盾的“不同版本的事实”。这在2016年的脱欧公投和美国总统选举中体现得淋漓尽致。另一方面，以特朗普为代表的民粹主义领袖通过推特治国（twitter presidency）等话语治理（discursive governance）方式，在公共领域使用一种非正式的、口语化的、情绪化的语言风格来吸引大量观众，使得公共领域的“事实”与“意见”之间的界限日益模糊。因此，“后事实”（post-truth）成为公共领域治理的常态，这被著名智库兰德公司描述为“真相衰败”。

（三）公共行政基本建制的合法性降低

公共行政的基本建制作为公共领域传统的事实信息来源，本应构成公共行政中技术理性的制度保障。然而，人们对政府、媒体、商业和非政府组织等基本建制信任度的下降成为西方社会的普遍现象。在现代公共行政学科发源地的美国，公众对联邦政府的信任水平从1964年的75%下降至历史最低点19%。在民粹主义者看来，公共领域中任何复杂的体制与规则，都是一种繁琐的、机械的、未能体现平民阶层共同利益的制度安排，已被精英阶层和建制派力量所把控。伴随着公共行政基本建制的合法性降低，传统公共行政范式中的科层制安排、技术官僚乃至于以技术理性为基础的公共服务市场化方案，都遭到了空前的质疑。

如果将民粹主义政治的兴起及其对技术理性的质疑看作当下西方公共行政领域最凸显的现实问题，那么应如何理解这一问题产生的理论根源？即伴随着新自由主义意识形态而传播开来的新公共管理范式和治理范式出了什么问题？只有理清了这一问题，我们才可以更好地理解在西方公共行政的学术研究和管理实践中兴起的“公共价值管理”（public value management）为何具有成为下一个主导范式的可能性，以及这种新旧范式之间转换的实现逻辑。

二、复杂型公共事务的治理

      与技术理性失灵

正如上文所述，公共行政的“技治主义”所导致的技术精英与平民阶层的分裂与对立，反过来催生出西方民粹主义思潮的兴起并对传统公共行政的理性主义范式产生重大挑战。如果借用波拉尼的“双向运动”理论来描述的话，民众对于理性主义范式的“社会反弹”可以被理解为对理性主义所导致的技术垄断与公共性受损的一种自我保护。但抛开政治经济等现实逻辑，仅从公共行政的学理本身来思考，不难发现，民粹主义对于技术理性的挑战表明“去政治化”（depoliticised）的理性主义范式的局限性和不足正在不断凸显。或者说，在西方当下不断变化着的公共管理外部环境中，理性主义范式失灵了。

所谓理性主义（或技术主义），指的是以实证主义作为增进知识基本途径的方法论，它试图寻找适用于人类行为的科学化知识，并通过科学化知识预测和控制人类的行为从而实现管理的目标。理性主义范式善于解决的是技术问题，这种问题类型具有较低的不确定性，对于问题的理解和要达成的结果具有共同的价值观念，而且可以基于科学的分析工具选择解决方案。然而，伴随经济社会的发展，工业社会早期的那种稳定的、机械的、价值单一的行政生态已经一去不返，公共管理的外部环境愈发体现出复杂性、波动性和不确定性的特征。随着民主化、市场经济、全球化与社会交换（socialexchange）的扩大，价值观和利益表达的多元性和异质性逐渐显现；而组织结构的扁平化、亚政治群体的凸显以及信息技术和交通方式的革新，也使得社会复杂度（socialcomplexity）与日俱增，产生了很多跨区域、跨层级、跨部门的复杂公共问题。在公共管理领域，学者针对这种特征的公共问题提出了多个学术概念。例如，“棘手问题”“非程序决策”“社会混沌”“适应性挑战”“超级棘手问题”等（见表1）。

这种极度复杂的管理环境被学者称作“VUCA”（中文发音为“乌卡”，见表2）。“VUCA”这一概念源起于20世纪90年代初冷战后的美国军事研究领域，用来帮助政策制定者在面向以无章可循的未知因素（wildcards）为特征的实施环境时进行计划与准备。后来这一概念被用于商业管理领域，用以表述企业所处的一种包括“不稳定性”（volatile）、“不确定性”（uncertain）、“复杂性”（complex）、“模糊性”（ambiguous）为基本特征的外在环境或状态之中。可以说，当下的公共管理实践已经迈进“乌卡”时代。

在“乌卡”时代，公共行政所面对的往往不是线性的、机械的技术问题，而是所谓的复杂型公共事务。这种复杂型公共事务具有如下特征：问题的定义不存在共识且随时间不断演化；问题具有较高的技术复杂度，解决方案无先例可循；问题存在着大量的、多元的参与者，他们拥有不同的价值、利益、知识或经验，因此问题的构建过程充满争议；问题无法被断定为结束或终止，问题解决过程的结束源于相关资源的消耗殆尽或参与者为达成共识而妥协；问题的解决路径是非线性的演化模式，在集体的协商和行动中获得理解，同时根据具体情境进行判断和调试。

当面对复杂型公共事务时，传统的理性主义范式是不适用的。因为公共领域中复杂问题的治理在本质上并非是依靠技术专家实现“科学化的”（scientized）解决，而是一个“社会化的”（social）应对过程。实现这一社会化应对的关键是达成容纳多方利益相关者的集体行动。这种基于集体行动的应对过程，正是所谓“行动主义”范式的核心内容。如何理解行动主义范式的内涵？如果说理性主义方法论基于工具理性或科学理性，那么行动主义方法论则是基于实践理性（practical rationality）。在一个复杂的、动态的社会系统中，道德与伦理的模糊性构成社会复杂性的重要因素。基于实证主义的政策制定排除了道德和伦理的维度，仅依靠工具理性无法应对复杂问题，因此需要引入实践理性作为社会学习与改良的坚实基础。在高度复杂性和不确定性的背景下，社会治理是行动优先的而不是制度优先的；因为制度所代表的抽象同一性和普世性遭遇了差异性、流动性与多变性的挑战，只有在具体的行动过程中谋求社会治理的灵活性与回应性。正如学者张康之所述，技术主义所代表的是崇尚知识的现代性心灵模式，而后现代社会需要的是走向实践的智慧。由此可见，伴随着公共管理外部环境的日益复杂化，传统的理性主义范式的弊端凸显乃至于失灵，而行动主义范式将成为替代的应对策略。

三、公共价值管理的研究路径

      及其行动主义内涵

在以“官僚制”为特征的传统公共行政范式时期，在官僚机器中工作的行动者成了中立化的、非人格化的、缺乏主动精神的个体，因而不存在个体行动的可能性。官僚机构的普遍发展是有目的地消灭一切真实的交往行动，形式化的、格式化的交往行动替代了随机性的和实质性的交往。在新公共管理范式时期，基于技术理性考量的公共组织和公共政策将公共管理者工具化和客体化，每一种管理实践都是基于理性的“技术设计”，几乎没有给个人的行动自主性和行动能力演化留下空间。

那么，在兴起的公共价值研究中，是否存在行动主义的研究范式呢？作为新出现的学术概念，当前对于“公共价值”的定义尚未形成统一共识，且存在多元化的研究视角（见表3）。随着学术研究的推进，马克·莫尔的“公共价值管理”视角与波兹曼的公共价值失灵（public value failure）视角一起被公认为当前关于公共价值研究的主流学术话语传统。其中，波兹曼的“公共价值失灵”框架是基于对“公共利益”（public interest）这一经济学概念的批判，认为政府公共管理的目标不仅仅是狭隘的“公共利益”，而是更广泛的对于公共性的追求。于是，他试图构建一个包括民主、参与、合法性、公平等诸多公共性内涵的公共价值失灵的标准体系。但是，对于普遍标准的构建在本质上依然延续着技术理性的研究取向。只有马克·莫尔的“公共价值管理”视角，从早期的“创造公共价值”到后期的“识别公共价值”，一直秉承着行动主义的研究路径。

//（一）公共价值管理研究的第一阶段：战略行动框架的提出//

莫尔首次提出“公共价值”这一概念时，实际上提出的是一种面向不确定的外部环境的战略行动框架，包括“公共价值”（战略目标）、“授权环境”和“运作能力”在内的三个构成要素。莫尔曾指出，公共价值战略行动框架一方面来源于公共管理者日常实践经验的总结和提炼，另一方面又是为了进一步指导公共管理者在面对复杂且不确定的环境时如何更有效的行动。因此，莫尔第一阶段对于“公共价值管理”的研究，完全是行动取向的，或行动主义的。因此，《创造公共价值：政府中的战略管理》一书的诸多案例中的公共管理者都展现出善于思考、积极进取、勇敢坚毅的角色共性，他们在面对复杂和不确定性的外部环境时，是“着眼未来的战略家、善于思考且注重行动的领导者、冷静专注的公共价值探索者”。尤其是在面对不同的外部授权环境时，公共管理者可以灵活而实用地选择不同的政治运作方式，包括公共部门营销、政策发展管理、谈判、民主协商与领导等多种行动策略。由此可见，莫尔笔下的公共管理者所展现出的行动角色已经超越了“划桨”和“掌舵”，转向“在公民和社群团体之间协商和调停利益，创造共同的价值观”。莫尔“公共价值战略三角”的行动框架，体现了在面对复杂性的公共事务治理时，公共管理者构建对于问题的共同理解，寻求可能性解决方案的共同责任，最终创造共享的公共价值这一完整的行动过程。因此，它是典型的基于行动主义范式的研究。

//（二）公共价值管理研究的第二阶段：战略型绩效管理框架的提出//

然而，容易引起误解的是，在莫尔于2013年发表的第二本专著《识别公共价值》（Recognizing Public Value）中，作者却引入了诸如公共价值账目（public value account）、公共价值积分卡（public value scorecard）等概念或理论工具来延续对于公共价值管理的研究。这些新的概念或理论工具容易让人产生一种基于直观的判断，即莫尔的公共价值管理研究从行动主义取向转向绩效主义取向。对于以公共价值为对象的绩效测量，最重要的就是设计一套能够全面、客观而有效的测量指标体系和测量工具，因而这种绩效主义的研究就又回到了前文所谓的理性主义范式了。从公共价值这一概念流行的早期开始，试图测量“公共价值”并将其作为一种绩效考核工具来使用的研究取向就不断出现过。比如，英国内阁办公室的战略研究部门就是将莫尔公共价值战略三角的三要素进行了转换，构成一个包括服务、结果和信任（合法性）三大类的公共价值测量指标体系。那么，莫尔的公共价值管理研究是否发生了从行动主义向理性主义的范式转向？在这里，我们需要回归莫尔的研究文本，来理解作者的研究路径展开的基本逻辑。

莫尔指出，在他的第一本著作《创造公共价值》问世后，其中一个亟待解决的核心问题是，很难对公共价值的构成给出清晰而客观的定义并进行识别。这一核心问题进一步衍生出两个关键问题：第一个是程序性的问题，即谁是判定公共价值的最合适的社会行动者？第二个是实质性的问题，即公共价值的哪些维度或构成（在多元的价值维度中）应该被强调？即多元价值的选择和排序问题。莫尔认为，若不回应这两个问题，就无法得出一套关于公共价值创造的理论。他在《识别公共价值》一书的前言中指出，在思考这些问题的过程中，他想到了绩效评估这一管理工具的重要性。“我越是想到这些，我就越意识到开发一种战略性的而非技术性的绩效评估工具的重要性。”正是沿着这样的研究路径，莫尔才写出了他的第二本关于公共价值的著作《识别公共价值》。

莫尔指出，“公共价值账目”其本质是一种哲学理念或分析框架，在公共价值创造的全过程中起到标杆的作用，指导行动主体的行动朝向公共价值的方向进行。公共价值积分卡则是作者对于企业管理中“平衡计分卡”（BSC）在公共组织中的一种创新性改造。“平衡计分卡”在本质上是一种战略行动框架和管理理念，帮助企业在不确定的环境中实现组织愿景和战略，保持财务与非财务指标、长期目标与短期目标、企业外部与企业内部、结果与过程的四个维度的平衡。采用“公共价值积分卡”的理念，可以使得公共部门的绩效测量在两个关键意义上转变为一种战略活动。首先，“公共价值积分卡”迫使管理者必须对于“战略三角”中的三个关键要素，即追求的公共价值概念、行动的授权环境、为达到目标所需的运营能力，保持一种整体的、全局的关照，而非将注意力聚焦在某个狭隘的单一因素上；其次，“公共价值积分卡”认为组织的战略以及指导战略实施的绩效测量会随着时间的推移而不断发展变化。在这种动态演化的过程中，对于“公共价值”的定义会发生变化、外在的合法性和授权环境会变化，运作能力也会随着组织管理的创新而不断发展。由于战略本身处于这样一种随时间推移而不断变动的过程中，支持战略实施所必需的绩效测量体系也必须是动态的。一旦建立了一个绩效测量体系，它就不得不随着战略要素的变化而不断调整，以便提高绩效测量在组织中的适用性。这给我们提供了一个从战略视角而非技术视角来看待绩效评估的管理行动框架。

因此，从莫尔的研究路径来看，他的基于公共价值的绩效研究秉持的并非传统的技术绩效主义。正如他所引用的纽约警察局布莱顿改革的案例所展示的那样，传统的绩效测评手段导致了公共价值受损。20世纪90年代初，为改善纽约市的社会治安状况，新上任的警察局长布莱顿对警察局进行了强有力的改革。改革的核心是以Compstat系统为技术支持的犯罪数据统计，以及建立在量化数据上的警务绩效考核。这种以新公共管理理念为指导的技术性绩效考核，使得纽约市的犯罪率迅速下降，但警员为完成考核所采取的粗暴执法方式却导致投诉增多和种族矛盾。在莫尔看来，这正是技术性绩效考核导致的“目标置换”效应，虽提升了绩效结果却忽视了公共性的追求。正是基于这一逻辑，传统的技术性绩效考核应转化为战略型的绩效管理行动框架。也就是说，公共价值测量的目的并非测量本身，而是通过测量来导向公共价值创造的事前、事中、事后的全周期的行动过程。因此，莫尔的基于公共价值的绩效管理行动框架，在研究取向上依然延续了早期行动主义的研究范式。

四、公共价值管理研究的展开逻辑：

       公共管理者的新角色

理解了公共价值管理研究的行动主义取向，可以避免一些不必要的误解和争论。例如，有学者指出，“公共价值”难以被测量或测量指标难以具有内在一致性或可重复性，因而影响了这一概念的发展；另一种观点则认为，当前的公共价值研究由于概念界定的模糊性，实证研究比较匮乏。这种评价本身忽视了公共行政方法论的多样性。公共行政学科的方法论不仅仅停留在包含实证主义、诠释主义和批判主义的社会科学，它同样也是一种面向行动和实践的开放学科，不能实证就没有发展前景的说法是有失偏颇的。如果从公共行政的诸多方法论流派分类来看，莫尔的“公共价值”研究并不带来实证主义方法所生产的客观化、通则化和理论化的科学知识，而是个案化、情境化和实务化的行动诠释指南。另外，秉持着应对复杂型公共事务治理的行动主义特征，其未来所面向的研究重心应该在于识别和创造公共价值的行动过程本身。尤其重要的是，在这个复杂的、不确定的外部环境中，我们需要进一步具体阐明公共管理者为创造和递送公共价值而需要习得和体现的角色、能力和价值观念。也就是说，从行动主义的视角出发，公共管理者的角色定位、观念模式和管理技能将成为未来研究的展开方向。

针对复杂型公共事务治理所需要的公共管理者角色和能力，早在海费茨（Heifetz）于1994年提出的“适应性领导力”理论就有所涉及。该理论认为，需要区分技术问题（technical problems）和适应性问题（adaptive problems）。技术问题在对于问题的性质和解决问题所需的行动方案方面存在普遍共识；而适应性问题则在对于问题的性质和解决问题所需的行动方面是不确定的、混沌的，且存在异质的观点。他认为，解决适应性问题需要一种不同于解决技术问题的领导力方式。为此，海费茨提出了适应性领导力的七项原则框架（见表4）。同时，由于社会的高度复杂化和复杂议题的跨边界属性，政府部门职权越来越难以明确界定，进行跨领域、跨部门的协同配合成为解决问题的关键。因此，公共管理者的跨领域合作技能就变得非常重要。这种合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，这些机构通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”。

在复杂的、不确定的情境下，这些新的角色职能已经和传统公共行政范式与新公共管理范式中的公共管理者角色有着本质的差异。公共管理者从墨守成规、严格按照规章制度办事的“行政人”、依赖技术理性和循证政策的“理性人”，变为具有进取精神、主动灵活的行动者。例如，伯明翰大学在《21世纪的公务员》的研究报告中提出未来公共管理的“大问题”：伴随着公共事务的日益复杂化，21世纪的公务员应承担怎样的不同于以往的角色范畴？公务员在承担这些角色时应该具备哪些能力和技能？这些角色的支持和培训要求是什么？通过对大量的学术文献、研究报告和实践经验的收集与整理，该报告归纳了若干未来公共管理者应承担的新角色职能，具体包括掌舵者（navigator）、网络构建者（networker）、市政企业家（municipal entrepreneur）、经纪人（broker）、专员（commissioner）、故事讲述者（storyteller）、资源编织者（resource weaver）、系统架构师（system architect）。这些不同的角色定位都是以外在的管理实践为导向而提出的，具有很强的现实逻辑。例如，在新公共管理范式中的“理性人”基本假设，意味着公共服务的需求方（即公民）是理性的，了解自身的偏好和利益的设定。因此，政府需要做的仅仅是高效的、回应性的去提供需求方所提出的公共服务需求，二者之间呈现的是一种简单的服务提供者和顾客之间的关系。但是，就像行为经济学的大量实证研究所证明的那样，公民的行为并非完全理性，当作为合作生产（coproduction）关键参与者的公民的非理性行为成为常态时，公共管理者基于自由家长主义（libertarian paternalism）的“干预”就具有某种必要性和合理性。在这一研究思路的指引下，通过选择架构（choice architecture）的设计与干预将人们的行为向预测方向进行改变的助推（nudge）、劝说（persuasion）和行为改变（behavior change）就成为未来公共管理研究的重要领域。这就构成了公共管理者在公共价值管理范式下的一个重要角色内容——掌舵者或引领者。

同时，由于“乌卡”时代公共事务的不确定性和复杂性，公共管理者需要在组织缺乏未来蓝图的情况下，根据多源头的经验和证据资料，创作和传播面向未来前景的公共服务新叙事，这便是“故事讲述者”的角色功能。这种对于未来公共服务前景的新叙事，无论是基于尝试性的还是实验性的“故事”表述，都对于凝聚公共服务的用户、公民和组织员工具有至关重要的意义。这种故事的讲述过程，无论是战略、政策、项目、计划的哪一个层次，其本质都是一种叙事的策略选择。这种故事讲述或叙事的过程，其本质的功能是一种面向未来不确定与复杂环境的意义建构。当组织面临动态和复杂的环境需要对问题和目标形成统一理解并产生集体行动时，意义建构显得尤为重要。因此，叙事（narrative）将成为公共管理者的重要角色功能之一。值得一提的是，由于“叙事”往往被认为是后结构的（poststructural）概念，因而无法进行经验性的研究。但目前被学界广泛认可的“叙事性政策框架”（见表5），为“叙事”策略的系统经验研究奠定了基础。

当前，西方学界针对复杂环境中公共管理者的角色定位、观念模式和管理技能的研究已经展开，国内公共行政领域的相关研究也开始逐渐跟进。国内的公共行政实践中同样伴随着技术专家合法性降低、网络民粹主义崛起等现实问题，依赖技术官僚和专家的技治主义治理模式受到了来自社会的广泛压力。尤其是伴随着公共危机事件发生的常态化、经济社会分层导致的治理主体多元化和信息传播的去中心化，公共事务将变得愈发复杂。因此，只有在日渐兴起的公共价值研究中找回行动主义这一研究范式，将研究聚焦于复杂型公共事务治理中的公共管理者的行动角色和行动过程，才能够明确公共价值范式未来的研究重心和展开逻辑。

往期推荐：

---

文章来源 /《公共管理与政策评论》2019年第3期

    本期编辑 / 王阿卿