对话佳作002期 | 姜雅婷：行政审批制度改革更关注“质”还是“量”?

编者按

党的十八大报告提出 “深化行政审批制度改革，继续简政放权”，行政审批制度改革被视作政府职能转变的重要抓手；党的十九届三中全会将转变政府职能、优化政府机构和职能配置视为“深化党和国家机构改革的重要任务”，而行政审批制度改革作为行政体制改革的组成部分，成为推进党和国家机构改革系统性工程的重要着力点之一。

然而行政审批制度改革在取得显著成效的同时，仍旧面临着诸多阻力和困境。何文盛等借鉴新制度经济学中的交易成本理论和委托代理理论，基于中国 15 个副省级城市 2001—2015 年的面板数据，就改革对于政府规模、政府透明、行政规范和政府管理效益等主要绩效维度的影响进行探索性研究，并得出一系列的研究发现。

为了让读者关注公共管理学科各个研究领域的发展，我们筹划开展了本期专访栏目。2001年行政审批制度改革正式实施，迄今为止已走过近18年的探索历程，当前的实践成效如何？还存在哪些阻力？本次专访选择“行政审批制度改革”这一领域，可以让读者了解当前行政审批制度改革的发展及成效，同时希望通过对佳作的深度挖掘来带动更多的学者和学生关注这一议题。最后，欢迎读者继续在文末提问或者推荐相关文章。（荐文邮箱：[e-mail])

（《行政审批制度改革可以提升地方政府绩效吗?——基于中国15个副省级城市2001—2015年面板数据的分析》查看原文请点击👈）

嘉宾介绍

姜雅婷（1991年—），女，毕业于兰州大学，管理学博士，内蒙古大学公共管理学院行政管理系讲师。研究方向：政府绩效管理、公共政策绩效。

公共管理共同体：姜老师您好，非常感谢您能在百忙之中接受公共管理共同体的专访，以下为此次专访问题，主要围绕您近期发表的《行政审批制度改革可以提升地方政府绩效吗?——基于中国15个副省级城市2001—2015年面板数据的分析》一文来展开。

一、理论选择类

Q1理论对定量研究的解释同样重要，您是如何确定交易成本理论与委托代理理论作为本文的理论框架的？

姜雅婷：感谢“公共管理共同体”的采访邀请。本篇论文与何文盛教授、唐序康硕士研究生共同完成。论文以交易成本理论与委托代理理论为分析视角，主要基于对有关行政审批制度改革成效方面文献的梳理和来自于现实实践的困惑。既有研究未能从一个具有解释力的理论视角出发对行政审批制度改革的成效和影响进行剖析。进一步地，如何回应行政审批制度改革推进过程中面临的多重阻力与困境？行政审批制度改革对地方政府绩效的影响究竟如何？需要学理层面的解释。

已有研究聚焦于行政审批制度改革对政府职能转变、政府效率、政府规模、政府透明等方面的积极效应，同时改革仍旧面临着诸多阻力和困境，进而限制改革的成效，如片面追求审批事项减少的数量指标、行政成本未能有效节约、审批中自由裁量权过大和寻租行为等问题。本文借鉴新制度经济学中的交易成本理论和委托代理理论，对行政审批制度改革的影响和成效进行理论层面的解释。行政审批制度改革中的阻力因素可归结为改革过程中所产生的交易成本以及产生的代理问题，而改革的直接目的便是要最大化削减交易成本，缓解其中存在的代理问题。具体地，行政审批制度改革中交易成本由制度本身成本和行为主体产生的成本两部分构成。一方面，行政审批制度为应对外部的不确定性和信息不对称产生行政成本、信息成本与监督成本；另一方面，作为代理人的政府公务人员在行政审批中存在有限理性和机会主义，致使其更倾向于使用自由裁量权或者追逐自身目标从而忽视作为委托人的行政审批相对方的价值诉求，进而产生高昂的代理成本和寻租成本；而委托代理理论对行政主体的代理行为和寻租进行了更进一步的解释。

交易成本和委托代理理论视角下，通过对行政审批制度改革现存问题和困境深层次原因的探析，发现能否有效控制交易成本、解决委托代理问题从根本上影响了改革的成效，也就是说，行政审批制度改革的诸多举措能否提升政府绩效，关键在于能否有效控制交易成本、解决委托代理问题，从而解决改革面临的困境和阻力。从这一逻辑出发，本文检验了削减行政审批事项和建立政务服务中心对于地方政府规模、透明、行政规范和管理效益等绩效内涵的影响，而改革对绩效影响的内在逻辑就在于能否有效控制各项交易成本、解决委托代理问题，这在假设提出、论证和政策启示等部分均有相应的体现。交易成本和委托代理在后文提供了是否支持假设的关键论据，基于实证分析结果，本文政策建议部分也紧密围绕分析视角，提出要健全和完善有效的约束机制和参与机制，从而进一步降低行政审批过程中的交易成本，规避行政审批中的代理问题等。

图1 理论基础与研究假设

二、研究方法类

Q1在文章中，您使用的是定量研究方法，您认为在选择控制变量的时候需要注意哪些问题？

姜雅婷：多元回归方法下，为准确估计“感兴趣的参数”（即解释变量）对被解释变量的效应，需要在模型设定中谨防两个问题，第一是纳入无关变量导致多重共线性，第二是忽略了本该纳入模型的相关变量，以上情形均会导致模型估计的偏误。为了对需要控制的变量充分控制以消除可能存在的伪相关，需要从理论出发，在已有研究的基础上，列出所有可能对被解释变量有影响的变量，并将其纳入模型。选择控制变量的一个原则是，必须能够从理论上说得通在模型中是否纳入某个变量作为控制变量。然而由于影响被影响变量的因素往往很多，几乎所有的实证研究总存在遗漏变量，因此，说明在存在遗漏变量的情况下如何避免遗漏变量偏误的操作，也尤为重要。

三、指标确定类

Q1文章采用百万人行政复议数、百万人行政应诉数及人均行政性收费和罚没收入测量行政规范程度。百万人行政复议数与社会法治水平和民众法治意识相关，可能越不规范的地方越没有人进行行政复议。您在衡量行政规范这一指标时有哪些考量？

姜雅婷：本文采用百万人行政复议数、百万人行政应诉数及人均行政性收费和罚没收入测量行政规范程度，选择百万人行政复议数、百万人行政应诉数的依据在于以上指标能够通过行政相对方合法权益受损时提交复议申请的数量，从而反映行政机关行政行为规范程度。而这两个指标确实与社会法治水平和民众法治意识相关，归根究底与地区的经济社会发展程度有关，文章采用2001-2015年15个副省级城市的面板数据，在模型中对人均GDP、人口规模以及副省级城市所处区域进行了控制，以期在一定程度上消除上述影响。

四、研究内容类

Q1通过行政审批制度的改革来减少交易成本从而提升政府管理效益，其中减少的成本和提高的效益二者间是一个怎样的相关关系？

姜雅婷：政府管理效益包括经济效益、人口与社会效益和环境效益（钟荣等，2005）等方面。由于行政审批制度改革旨在激发社会主体活力，理顺政府与市场、社会之间的关系，提高行政效率，优化营商环境，从而提升地方经济发展水平，加之地方政府不断进行制度创新可获取制度外部收益，所以本文政府管理效益主要指经济效益，采用政府财政收入占GDP比进行测量。作为政府管理方式的创新，行政审批制度下削减和下放审批事项可以促进市场经济发展，节约交易成本，获取制度创新利润，其直接表现便是增加地方财政收入（陈天祥，2004）。政务服务中心的建立通过重塑冗余机构、简化审批流程，能够减少企业等社会主体进行市场活动的交易成本，从而向企业提供更为高效的公共服务（谭海波等，2014;朱旭峰、张友浪，2015），由此创造良好营商环境，激发地区发展内生动力，提升政府管理效益。

Q2建立政务服务中心在公民“走程序”方面有没有形成一套系统的、明确的法律标准，从而避免了“走捷径”的问题？

姜雅婷：2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提出“服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理”，政务服务中心成为进一步巩固和推进行政审批制度改革的有益探索。政务服务中心要求实现办事流程、材料清单、收费依据等方面的政务公开，一方面增加了公民对政府信息的可获得性（于文轩，2013），另一方面能够限制行政审批公务人员过度的自由裁量权和寻租行为，进而提升政府在行政审批过程中的透明度，避免办事“走捷径”等问题。由此，政务服务中心的建立有利于实现信息共享和政务公开。2016年《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则对政务公开的范围进行了阐释，要求“进一步推进决策、执行、管理、服务、结果公开，加强政策解读、回应社会关切、公开平台建设等工作”，对政务服务中心在推进政务公开中的主要内容和着力点进行了进一步的规定，而政务“五公开”能够对政府提供服务的流程和标准进行规定，进而避免可能存在的寻租行为。

五、时事思考类

Q1您认为进行多年的行政审批制度改革长期将焦点放在精简行政审批事项一“量”的层面，而忽视了“质”的层面的原因是什么？

姜雅婷：已有研究认为，行政审批制度改革若太过重视审批事项数量减少方面的要求，会使得改革效果大打折扣（马怀德，2016;宋雄伟，2017;孙彩红，2017）。本文的研究以削减和下放行政审批事项作为行政审批制度改革其中一个考察维度，基于我国15个副省级城市2001-2015年的面板数据，研究发现片面追求削减行政审批事项的绝对量未能有效控制行政审批中产生的各项交易成本，对于缓解行政审批主体与审批相对方之间的信息不对称、进而代理行为、寻租行为和过度自由裁量权的抑制作用甚微。由此，尽管削减行政审批事项能够在一定程度上降低政府规模、提升政府管理效益，其对于提升政府透明度和行政规范程度的积极影响并未得到证实。

长期以来将行政审批制度改革的焦点放在精简行政审批事项一“量”的层面，根源在于将削减行政审批事项作为行政审批制度改革的唯一考核指标，而忽略了行政审批制度改革既要把政府不该管、管不好的事项还给市场和社会，也要注意优化审批流程，降低办事成本，即改革目的在于处理好政府与市场关系、推动简政放权，而非“行政审批事项减少”。若仅聚焦“行政审批事项减少”这一“量”的层面，而忽视行政审批制度改革调整政府与市场关系这一全局，相关配套设施尚且缺乏，随着行政审批事项自上而下进行层层取消、下放、转移，大量事务会推向市场、社会乃至基层政府，但在法律修改迟缓、社会组织培育滞后、公众依赖政府包打天下的惯性思维犹存、基层政府管理力量薄弱、政府监管手段落后、矛盾纠纷的司法救济渠道还不畅等问题没有有效解决的情况下，行政审批制度改革的效果很有可能不及预期。

Q2您认为在当前的行政审批制度改革中“质”的层面上还有哪些具体的措施？或者说您有什么建议？

姜雅婷：首先要将行政审批制度改革同政府职能转变、机构调整的核心要义相结合，系统推进行政体制改革，彻底解决政府职能调整后仍旧存在的多头管理，避免出现谁都管、谁都不管、谁都管不了的尴尬局面，实现政府职能的无缝衔接、高效运转。其次要加强行政审批制度改革推进中相关配套制度的建设，如大力培育行业协会和社会组织，强化基层政府审批人员的业务技能培训，推进基层事权、财权、人员同步匹配，提升基层政府的服务能力和承接能力，加强政府监管等等，从而承接行政审批事项层层下放带来的压力。最后正如本文政策建议所言，深入行政审批改革要以提升政府绩效作为目标，重点在于健全和完善有效的约束机制和参与机制，从而进一步降低行政审批过程中的交易成本，规避行政审批中的代理问题。一方面通过构建法制基础，进一步规范政府行政行为，提升政府信息透明度，另一方面建立改革实践中良好的公民参与机制、信息反馈机制和监督机制，诸如听证会、会议公开、信息公示等，从而减少改革的交易成本和信息不对称，进一步提升政府服务能力和政府绩效。

再次感谢您能在百忙之中接受我们的专访，希望还能有机会与您对话！

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本期访谈：赵焱鑫单连新 张珺 李磊

本期编辑：赵焱鑫

审稿校对：张珺 单连新 李磊