地方政府合作研究的特征述评与未来展望——基于CSSCI（2003-2017）文献计量分析
作者简介
汪伟全：华东政法大学政治学与公共管理学院副院长 教授 博士生导师
郑容坤：华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生 闽南师范大学讲师
摘要
本文以 CSSCI 数据库收录的 204 篇期刊论文为样本数据，运用文献计量分析方法和社会网络分析软件， 考察 2003 至 2017 年期间我国地方政府合作的研究进路。研究发现，该领域的研究发展态势良好，呈现研究结构区域化、研究视角本土化、研究层次较高等外部特点。社会网络分析软件进一步显示，该领域研究的理论深度和广度不断扩大，研究方法从单一向多学科方法综合运用， 研究论证技术路线从静态的、 单一学科研究向动态的、跨学科研究转换。国内地方政府合作研究亟须系统化、体系化，在内容上更加关注发展均衡性、危机合作治理等研究主题，在研究方法与理论指导上要注重国外理论与方法的中国适用性。
地方政府合作是全球经济发展的一种必然趋势，也是世界各国政府再造运动的共同特征之一。作为推进经济全球化和区域经济一体化的关键治理结构要素，地方政府合作被国内学者逐渐关注，并在近年达到学术产出高峰。在此背景下，回顾我国地方政府合作理论研究现状和发展特点， 有益于推进该理论向纵深发展。鉴于此， 本文利用传统文献计量方法和社会网络分析软件（Social Network analysis software）对 2003-2017 年 CSSCI 数据库收录的 204 篇相关主题的文献进行相关研究。
一、研究框架、数据来源与研究方法
1.研究框架
本文利用文献计量分析工具对国内地方政府合作研究进行文献内外部特征分析， 以期考察整体研究现状和特点。本文的研究框架设计主要分为两个部分进行：一方面，通过计量方法，分析地方政府合作研究的外部特征，包括文献年载量、基金资助以及学术共同体等外部特征；另一方面，采用社会网络分析软件（Social Network analysis software）剖析文献关键词及其共现特点和热点主题分布等内部特征。在上述研究基础上，结合高被引文献，进而得出国内地方政府合作研究的特点。
2. 数据来源
本文通过中国知网（ CNKI ）全部期刊的检索而获取数据，在检索样本文献时设定检索表达式为“主题” = “地方政府合作”，文献所属时间为 2003-2017 年，文献来源类别为 CSSCI ，学科领域选择包括“哲学与人文科学”“社会科学 I 辑”以及“社会科学 II 辑”进行精确搜索。根据上述检索设定的条件检索到期刊样本文献总共 204 篇，以此构成文献源。这些样本文献虽然不能完全覆盖地方政府合作研究，但对研究我国地方政府合作的现状具有一定的代表性。
3. 研究方法
在数据整理后，采用传统文献计量分析方法和科学知识图谱分析法对 204 篇文献进行文献外部特征和内部特征分析。借助传统文献计量分析法可以直观地显现地方政府合作文献的年载文量、基金资助、学科分布、学术影响力与刊载平台、学术共同体等外部特征。而科学知识图谱分析法基于Netdraw 工具分析，可以揭示地方政府合作领域的知识演进和结构关系等内部特征。本文在分析文献内部特征时采用社会网络分析软件剖析隐藏在文献内部的关键词及其共词网络特点， 进而辨析地方政府合作的热点主题分布。
二、地方政府合作研究文献之外部特征
文献外部特征是特定研究领域内文献整体情况的表现，主要包括载文量、基金资助、学科及研究层次、学术影响力与刊载平台、学术共同体等方面的信息。
1. 考察地方政府合作研究文献之外在特征的主要变量
变量一：年度载文量情况
分析研究成果的载文量可以直观地把握该领域研究的年代分布和发展趋势。图 1 的数据显示，我国地方政府合作研究的文献总量在上升中不断波动。以 2003-2010 年的增长幅度和 2011 年的峰值为界，可以将该领域的文献总量分布划分为三个阶段：第一阶段为 2003-2010 年，表现为缓慢提升，这与我国区域发展战略的提出具有较大关联性。此时，虽然我国地方政府合作研究得到了重视，但还处于理论探索期。第二阶段为 2011-2014 年，表现为波动较大，提升与下滑相随，在 2011 年达到了峰值（36 篇）。第三阶段为 2015-2017 年，总量在下降，但比起第一阶段的发文量，基本上还是处于增长状态。该领域的研究趋势表现为稳增长样态，这反映了学界对我国区域经济一体化发展的理论回应。我国自改革开放以来，尤其是 1992 年以来，在中央“统筹区域发展”战略的政策影响下，各级地方政府结合区域实际不断创新区域协作模式，以合作论坛、联席会议制度、互动交流等合作机制展开多元合作，这些合作实践为我国学界从事该领域的研究提供了丰富素材。
变量二：基金资助情况
文献资助表明项目研究基于社会实践的学术价值以及社会对学术产出的认可。在我国地方政府合作研究中，有基金支持的文献共有 114 篇（占 55.88% ）。从基金支持的主体看，国家社会科学基金是主力军，共支持 53 篇（占 25.98% ）；国家自然科学基金排第二，共支持 35 篇（占 17.16% ）。除此之外，还有黑龙江省社会科学基金 (3 篇 ) 、湖南省软科学研究计划 (3 篇 ) 等。从基金来源看，可以分为中央与地方两个层面。其中，中央层面的国家或部委共支持了 96 篇文献，占 84.21% ，而地方层面支持的文献仅有 18 篇，占 15.79% ，可以看出地方对该领域的支持度远不及中央层面。
变量三：所涉学科及研究层次
根据中国知网的学科类别分类，地方政府合作研究的学科类别分布广泛，包括经济体制改革、行政学及国家行政管理、中国政治与国际政治、宏观经济管理与可持续发展、环境科学与资源利用、行政法及地方法制、高等教育、数学、法学等等。其中，前四类占多数，分别为 27.94％ 、 27.45％ 、18.63％ 和 15.69% 。这和我国地方政府合作的具体实践相吻合。随着区域经济一体化的不断推进，地方政府合作扩大至教育与基础设施等公共服务、环境污染治理、产业结构调整与协同等领域。王成端、叶怀凡、程碧从高等教育合作的视角分析成渝经济区高等教育资源共建共享存在的问题，并建议形成以高校为中心，政府间合作、校地合作、校企合作和校际合作等四种共建共享模式。万钰莹从边疆政治学的视角剖析边疆社会问题治理中府际合作模式问题。这些研究有别于主流的地方政府合作研究，但适应了地方政府合作的具体实践与现实要求。
变量四：研究的学术影响力与刊载平台
就地方政府合作研究的学术影响力及刊载平台而言， 文献被引频次体现了文献学术质量的高低水平。在一定程度上，被引频次越高说明学术质量越高。表 1 显示了该领域样本文献的高被引频次与来源期刊情况，呈现三个特点：其一，高被引文献的作者集中在公共管理学科和区域经济学科，被引频次随着年限的增长而稳步提升。这些文献从早期论证区域经济与政府合作关系，逐渐演化为建构地方政府合作的基本理论。其二，就高被引文献的来源看，行政管理类、综合社科类专业期刊、高校综合性学报是该领域的主要信息源，在前十五位中排名第一的主要期刊来源为《中国行政管理》，共有 7 篇，占样本文献的 46.67% 。这表明我国地方政府研究的学术阵地集群已初步形成，行政管理专业期刊将是传递该领域最新研究成果的主导力量。其三，样本文献以多作者合作为主，前十五位高被引文献中有 10 篇是多人合作完成，说明该领域的研究力量集群逐渐形成。
变量五：地方政府合作研究的学术共同体
英国哲学家布朗依在题为《科学的自治》一文中，首次使用了“学术共同体”这个概念，他认为，学术共同体是指具有相同或相近的价值取向、文化生活、内在精神和具有特殊专业技能的人，为了共同的价值理念或兴趣目标，并且遵循一定的行为规范而构成的一个群体。学术共同体的组成及其分布可以在一定程度上反映出学术研究的区域布置和学术研究力量的集群程度。图 2 呈现出我国地方政府合作研究值得注意的两个现象：一是该领域的主要研究力量集中于高校系统，跨单位联合研究较少。在样本文献 204 篇中，署名单位为高校的文献共有 203 篇，只有 1 篇文献是来自地方党校系统。从图 2 看，发文量最多的研究机构分别为南开大学（26 篇），电子科技大学（11 篇）、中山大学（10 篇）。二是学术研究的东西南北区域均有分布，以华北地区研究为主体。从文献作者所在单位区域看，华北地区（44.59%），华中地区（20.27%），华南地区（ 13.51%），西南地区、西北地区各（5.41%），东北地区（1.35%）。
2. 地方政府合作研究文献的外部基本特征
第一，我国的地方政府合作研究结构具有区域性特点。从事地方政府合作领域的研究者主要集中在华北、华东以及华南地区，研究对象的地区依附性较强。华北地区的研究对象主要是政府合作的基本理论建构，包括政府合作机制、区域性合作组织、行政协议等，而华东与华南地区关注京津冀、长三角、泛珠三角的具体区域合作实践，这些国内特定区域合作的文献数量占总体文献数量的52% 。从研究者与研究对象所处的地域看，两者具有高度的地区依附性特征，这也进一步表明我国地方政府合作研究的区域不平衡问题，缺乏对中部、西部区域合作实践的研究，使得区域政府合作规律性探讨缺乏一般性。
第二，我国地方政府合作研究的学术影响力较高。已有的研究成果单篇平均被引频次多达 60 次以上，体现出较高的学术水平。从文献刊载平台看，行政管理类专业期刊成为该领域的主要发表阵地，而综合类期刊刊载较少。从研究学科分布看，大多数研究集中在公共管理、政治学和区域经济学，而法学、社会学、地理学、教育学相对较少。这反映我国地方政府合作研究的综合化程度较低，缺乏多样化的深入探讨。
第三，我国地方政府合作研究的学术共同体已初具形态，但成员来源单一。随着区域一体化的推进，我国地方政府合作研究的研究作者数量逐年增加，区域性特征日益明显，如，南开大学周恩来政府管理学院杨龙教授的学术团队和中山大学公共事务学院陈瑞莲教授的学术团队， 这些团队围绕区域特定问题深入探究，发表了大量高水平成果。但目前研究成员主要来源于科研系统，缺乏政府实践部门的加入。
三、地方政府合作研究文献之内部特征
通过分析地方政府合作研究文献中关键词的社会网络，可以展现文献的内部特征。我国地方政府合作研究的关键词共现网络（整体密度为 0.5721 ，取值范围 0-1 ，值越大表示网络聚合度越高），表明我国地方政府合作研究各关键词之间的聚合度相对较高，存在同质性研究特点。通过文献整理，可以看出，地方政府、地方政府合作、区域合作、政府合作、府际合作以及区域一体化等位居于网络中心，在该领域的研究中占有主导地位。
1. 地方政府合作研究的关键词及共现分析
从文献计量分析的角度来看， 热点主题主要是指研究数量较多且具有内在关联性的文献集群所探讨的研究主题和研究问题。根据国内地方政府合作研究的关键词共现网络所总结的研究热点，结合对不同时期高被引关键文献的研读发现，国内学者主要围绕地方政府合作的理论基础、逻辑过程、困境与问题、发展路径等四个方面展开论述。
主题一：地方政府合作的理论基础。地方政府间合作问题的研究源于单个的科层制组织难以应对复杂的经济与社会问题。国内学者从科层制理论的天然缺陷出发，提出了相关的理论依据。（1）区域治理理论。新区域主义以地方政府合作中出现的问题为研究对象，强调通过各种合作主体联合的制度建设，共同协调、合作解决。（2）网络治理理论。合作治理理论主张在市场和科层制之间，另外还有一种力量在发生作用，这第三种力量就是网络。为了实现利益最大化和共赢，整个体系是通过共同决策、解决难题、共同分享利润和威望的集体运作来管理的，即组织间通过长期的互动而形成类似网络的组织联盟。（3）整体性治理。整体性治理作为一种新型的政府改革治理模式，被视作“后新公共管理”的改革趋势，其价值在于对新公共管理理论进行批判和继承的基础上，针对分割化和碎片化问题架构起新的政府管理模式和运作机制。整体性治理作为一种解决方式，它针对的是碎片化状况。为此，政府过程应该重塑，使政府决策更加迅速、灵活性和回应性。
主题二：地方政府合作的逻辑过程。大部分学者强调利益因素是地方政府寻求合作的关键变量，认为地方政府合作是合作主体基于合作机制的构建而寻求利益的自觉行动。这种基于利益协同发展的合作方式，是“良好的政府网络和合作基础能转化为经济和社会发展的重要资源”。龙朝双和王小增从动力机理的角度出发，把影响我国地方政府间合作的因素（力量）分为引力、压力、推力和阻力，并着重分析了各种力的来源和作用方式，在此基础上构建了我国地方政府间合作的动力机制 APT-R 模型。杨龙进而指出随着区域发展战略的调整，区域发展打破行政区划的障碍，导致区域内可能形成具有实权的跨地方政府边界的行政协调机构。
主题三：地方政府合作的现状与困境。研究者以具体区域合作实践为对象剖析地方政府合作的机制及其运行现状，这些研究中呈现出研究主体与研究对象明显的区域性特征。陈瑞莲是最早从事特定区域政府合作研究的学者，她从合作理念、合作模式、合作机制、合作规范、合作政策等五个方面分析了泛珠三角区域政府合作的背景和现状。刘习平以武汉城市圈为个案，指出地方政府的合作会受不同地理位置、经济发展水平、人力资本状况等因素的制约，从而造成了区域经济圈内利益冲突的不可避免。还有部分学者探讨了长株潭、关中—天水经济区、环渤海经济区等地的政府合作问题。随着区域发展的实践，研究者提出地方政府合作存在理性经济人假设、组织合法性、零和博弈以及合作绩效难以评估等问题。如周黎安提出的晋升博弈理论，而吴光芸则认为是观念障碍、体制障碍和制度障碍导致了地方政府合作的困境。
主题四：地方政府合作的路径选择。针对地方政府合作的现实问题，较多研究者提出了设立区域组织、健全合作机制、创设合作协议等视角，推进了地方政府合作的深入研究。（1）区域公共管理。陈瑞莲从治理理念的转变、治理机制的创新、制度基础的建构、区域政策的创新层面探讨区域公共管理制度的创新。姚尚建强调建立在整体国家前提下公共性与区域性内在统一的区域政府是解决行政区经济与行政区行政的双重难题的方法之一。（2）“复合行政”。王健等人在分析区域一体化与行政区划冲突的基础上，提出“复合行政”这一解决冲突的新思路。复合行政就是在经济全球化背景下，通过区域一体化在公共事务上实现跨区域行政。（3）合作博弈。杨爱平提出高层政府应该通过指导和协调，构建涵盖地方政府间利益分配、利益协调、利益补偿、利益让渡的平行激励机制，从而使地方政府实现制度化合作。刘祖云分析了同级地方政府间利益博弈的基本态势，主张用府际治理的新理念来建立相互依赖的伙伴关系，构建以信任为基础的合作博弈。金太军通过分析中央政府与地方政府、地方政府之间的利益博弈过程，提出了实现区域公共管理的对策，包括树立合作的“重复博弈”思维、建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制、强化中央政府的宏观调控职能等。（4）府际协议。府际协议属于一种对等性的行政契约，具有一种准立法行为的性质，在区域合作中具有法制协调、化解纠纷与补充立法的功能。叶必丰首次提出了“行政协议”这一学术概念，并详细阐述了“区域性行政协议”的法治基础、缔结以及履行等问题。何渊对区域性行政协议的缔结、批准、效力、履行等问题进行深入研究。
2. 地方政府合作研究的内在逻辑特征
首先，地方政府合作的研究内容，不仅在理论深度上增加，而且在领域范围上不断扩大。在研究深度上，关于地方政府合作的本质，有如下几种观点：（1）利益博弈学说。地方政府间合作的过程，实际上就是成员主体利益不断冲突、妥协和协调的过程；（2）区域创新学说。既有政府、企业等个体层面上的管理创新和技术创新，也有产业聚集性等区域层面上的创新；（3）跨域公共物品供给学说。地方政府间合作，在本质上也是跨域公共物品与服务的一种供给方式；跨域公共物品的外溢性，也是诱使政府间合作产生的重要原因。在研究广度上，地方政府合作涉及经济领域、社会服务、环境治理等全方面领域。包括产业结构转移、基础设施等公共服务一体化、污水处理与废物排放等跨区域性事务。这反映在地方政府研究的领域上，也涉及上述各个方面。
其次，地方政府合作的研究方法上，从单一方法向多学科方法综合运用转变。 在地方政府合作研究的已有文献中，大部分学者采用定性研究与定量研究、规范研究与实证研究相结合的方法探讨地方政府合作的生成条件、运行逻辑、博弈效应等议题。 具体而言：一是文献研究方法。 大部分学者通过文献研究法梳理公共行政学、区域经济管理、公共管理学、经济学等相关学科知识，寻求地方政府合作研究的理论支撑，建构地方政府的合作模型。 同时，利用文献研究方法搜集分散于政府门户网站、政府文件与地方政府合作有关的文献资料。 二是调查研究法。 在地方政府合作研究中的现状描述、行动主体、合作动机等方面，学者们以典型调查、个别访问、开座谈会等为基本方式开展研究，获得了地方政府合作研究的一手资料。三是案例分析方法。地方政府合作的研究不仅是学理上的理论建构，更是接地气的实践应用。 案例分析方法是已有文献中采用最多的方法，主要应用于研究地方政府间合作关系变化的影响机制、合作协议的达成以及不同行动者的认知、行为和策略互动上。
第三，地方政府合作的论证技术路线上，从静态的、单一学科研究向动态的、跨学科研究分析转变。地方政府合作的形成是区域经济发展的必然要求，是一个动态、开放的治理过程。我国学者结合国内外的合作实践与理论范式，从不同的学科和视角出发，对地方政府作的理论渊源、理论架构、实践个案以及问题对策等方面进行了动态和跨学科的研究工作。
四、地方政府合作研究未来展望
“适时的评估与反思是增加知识积累、完善和改进研究的有效方法，” 本文以 CSSCI 来源期刊的相关主题文献为研究对象，运用文献可视化知识图谱分析软件，检视我国地方政府合作研究的总体概况，属于一种工具层面的试探性分析。 地方政府合作研究的未来发展呈现这三个趋势：
首先，在研究内容上，应该更加关注发展均衡与公共安全事件。人类处于文明社会的火山口上，风险社会的高复杂性和高不确定性隐蔽在国家、世界的时空中，不仅冲击社会价值体系，也对公民的人身财产安全造成严重损害。有效应对风险社会产生的各类突发事件，必须充分认识到地方政府合作在风险化解中的功能。 然而，这个话题学术界鲜有研究。 另一方面，要关注发展不均衡的现实。党的十九大报告提出全新论断，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。 主要矛盾的转变是我国目前最大的实际。 目前我国经济发展中存在着结构性过剩和结构性不足以及对生态环境的破坏问题，同时也存在教育、医疗、就业、住房等社会服务、公共服务供给问题。 这些问题大多具有外溢性特性，需要地方政府合作治理。
其次，在研究方法与理论指导上，要注意国外理论与方法的中国适用性问题。 国内有关地方政府合作的文献虽然在区域治理、 府际关系等其他相关研究领域有较多成果， 但这些借鉴往往存在“拿来主义”的弊病。 西方国家地方政府间合作的理论和经验其产生背景与我国政治体制背景有很大差别，需要对已有的西方理论与模型进行中国经验的验证和修正。不少研究者在对我国地方政府合作提出政策建议时，经常直接把西方的做法嫁接到中国，而不对中国现实做深入剖析，不考虑中国政治制度和行政体制对我国地方政府合作形式的约束。
最后，地方政府合作研究要系统化、体系化。 现有研究地方政府间合作的文献仍然存在两个明显不足。 其一，研究地方政府合作冲突与地方政府合作博弈的文献较多，直接关注地方政府合作过程的文献相对较少；其二，地方政府合作的研究文献大多集中在资源配置效率分析与制度安排上，忽略地方政府间合作的内在约束机制、激励机制与均衡条件的详细分析。 显而易见，尽管地方政府合作已成为当前府际关系的主要内容， 且国内学者对地方政府间合作的研究已取得很大成果，但是，受各种主、客观条件的限制，对地方政府间合作的研究仍然有许多不足之处，亟待需要系统化、体系化的研究。
END
往期回顾
文章来源 /《上海行政学院学报》2019年第4期
本期编辑 / 高金婷