赠书福利 |《制度建设中的试验机制：以相对集中行政处罚权制度为案例的研究》
恭喜，您将获得公管赠书
赠书
文末查看赠书规则
公共管理共同体
中国社会科学出版社
1 作者简介
李振：山东大学政治学与公共管理学院，副研究员；香港中文大学政治与行政学博士，山东大学青年学者未来计划入选者。主持国家社科基金项目一项，已完成国家社科基金项目一项；已在《社会学研究》《政治学研究》《中国行政管理》《公共管理学报》等期刊发表论文十余篇，出版专著一部（《制度建设中的试验机制：以相对集中行政处罚权制度为案例的研究》）；兼任《社会学研究》《公共行政评论》等学术期刊匿名评审人、“瞭望智库专家库”入驻专家、中信改革发展研究基金会研究员、经略研究院研究员。
2 本书目录
第一章 导论
3 本书目录
如何客观认识当下的中国城管执法体制
首先，研究制度试验和其中的学习活动的现实意义。我们不能忽视制度试验机制在中国这样一个国情复杂的转型大国的现实意义，从本书的分析来看，它不仅是中央政府常用的一种工作方法，而且也是地方政府在探索新制度、新政策时经常使用的方式。在过去的30多年里，中国一系列制度和政策的应对机制是有效的，我们需要对这些机制加以总结和提炼，这既有利于反思我们自身的实践，也有利于拓展比较政治学理论研究的视野。中国的制度建设之路，需要依靠中国人民自己的实践，而不仅仅是依赖几位熟悉法律理论或外国法律的学者、专家的设计和规划，或全国人大常委会的立法规划。我们应该在自己的社会生活中，运用我们的理性，寻求现实可行的解决各种纠纷和冲突的办法，并在此基础上、在人们的互动（即相互调整和适应）中逐步形成一套与发展变化的社会生活相适应的规则体系。
其次，关于城管执法体制。本书选取的当代中国的城管执法体制是一个在近年来引起广泛关注和争论的议题。它所引发的一系列负面新闻，使其成为中国社会转型和政治发展过程中一个备受争议的焦点。很遗憾的是，迄今为止，它在比较政治学领域尚未受到应有的重视。本书就是希望从比较政治学的相关理论来分析和讨论该体制的发展历史、形成过程以及其取得的成绩和存在的诸多问题。笔者也希望通过本书的分析和讨论，能使学者们以一个更为客观的态度来看待当代中国的城管执法体制，而不是仅仅局限于政府的宣传话语和媒体的新闻报道。
本书首先回顾了中国历史上与城管执法体制有关的制度安排和机构设置。总的来说，古代中国已较早出现了零散的城管制度和机构（官职）；但其实际运作都融政治保卫、治安防范与行政管理、行政执法为一体，只是在不同朝代存在程度上的差别罢了。即便到清代，城市管理的分工也并不明确，因而难以分离出专司城市管理及执法的机构，也不能形成独立的规范城市管理行为的法律与规章。这都与当时的城市发展水平和社会分工复杂程度有关。清代后期，自鸦片战争之后，随着西方城管执法模式借由租界地区而引入，中国的城管执法走向了专业化的道路——警察成为负责城管执法的主要机构（并在一定时期内承担着行政管理的职权）。民国时期的城管执法体制，基本上沿袭了清末以来的制度安排，警察机构依旧承担着主要的执法职能。遗憾的是，专业化的城管执法也在人力、财力、执法监督效果等方面存在着不足，从而无法提高中国城市的管理水平。
1949年后的中国并未沿袭清末和民国时期的模式，而是形成了一种仅以少量的专业执法人员，辅以单位体制所具备的社会化功能的模式。但是，随着单位制度的消解，加上城市化进程的加快，城市管理面临的挑战已非上述模式所能应对。此后，虽然中央、地方以及城市政府都试图通过制度和组织的调整来应对这些挑战；但这些调整并未突破改革开放前“条条林立”的体制框架，分散执法、执法部门化问题十分突出；执法过程中主体资格不明、“乱罚款”“以罚代管”等问题依旧严重。20世纪90年代之后，国家有意识地开始推动行政过程法制化，这一取向也使得上述体制安排到了不得不改变的地步。
自20世纪80年代开始，地方政府，特别是城市政府，就开始了探索应对城市化带来的一系列新问题的解决方案。而城市管理行政执法问题更是其中的重要一环。地方政府的探索性实践，具有代表性的有两条路径：一个是以福州和厦门等地探索的在城建系统内实行的城建（市容）监察综合执法模式；另一个是上海和北京等地探索的以巡警为依托的综合执法模式。后一种模式在《警察法》颁布实施之后逐步淡出。前一种模式则成为后来在城市管理领域实行相对集中行政处罚权试点工作的起点。但是，这两种路径的探索（当然也不排除还有其他的探索实践），都为之后的相对集中行政处罚权制度试验提供了可资借鉴的经验。
1996年颁布的《行政处罚法》和之后国务院发布的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）文，吹响了城管执法体制制度试验的号角。1997年，北京市宣武区及广西壮族自治区南宁市先后获得国务院法制局的批准，从而分别成为中国第一个开展相对集中行政处罚权试点工作的城区和城市。此后，又有更多的城市（或城区，或县级市）被批准为试点单位。到2000年7月，国务院法制办共批准北京市的8个区、天津市的4个区，以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等省、自治区的14个城市开展了相对集中行政处罚权的试点工作。到了2002年8月，全国已有北京、天津、重庆3个直辖市和23个省、自治区的77个城市获批进行相对集中行政处罚权的试点。
制度试验初期，对于应该“相对集中”哪些方面的行政权、如何集中、集中到哪个部门等问题，中央和地方都没有一个清晰的规定。各试点城市的主要精力则大都放在了成立机构和配置人员上。试点阶段，各地的执法机构的名称不尽相同。例如，北京市宣武区成立的是城市管理监察大队，隶属于市政管理委员会；广州市成立的是城市管理综合执法支队；深圳市罗湖区成立的是行政执法检查局；佳木斯设立的是城市建设检查局；大连市和营口市成立的是城市管理综合执法局；廊坊市和承德市设立的是城市管理局；青岛市则是在原有的城管办基础上加挂城市管理监察总队的牌子。
但是，也有部分城市尝试在制度上进行实践。有的城市先是以《开展城市管理综合执法试点工作的办法（通知）》的形式，规定有关集中行使行政处罚权的行政机关的职责权限、执法程序、执法责任制和评议考核等方面的规章制度。虽然这些制度现在看来有些零散和琐碎（尤其是那些内部性规范文件），但它们实际上在为制定更高层次的制度进行实践和试验。
2000年7月国务院法制办公室召集各试点城市，在深圳召开了“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”。这次会议的议题是总结、交流相对集中行政处罚权试点工作的经验，研究试点过程中存在的主要问题，提出继续做好相对集中行政处罚权工作的意见和建议，特别是研究如何将相对集中行政处罚权工作中取得的主要经验运用于市、县机构改革。2000年9月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），通知提出要“积极稳妥地扩大试点范围”。另外，该通知还第一次就相对集中行政处罚权的“集中”范围作了建议性的规定。
2002年8月，国务院法制办在大连召开了“省、自治区、直辖市政府法制办主任会议”。会后，国务院于同年8月发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），该决定从中央政府的角度肯定了试点阶段的成效，也标志着制度试验第一阶段的结束。另外，该决定还正式将批准城市开展相对集中行政处罚权的权力由中央下放给省级人民政府。由此，城管执法体制的试验工作由试点阶段转向总结推广阶段。2003年10月21日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了要“改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点”。这可视为中国共产党的最高决策层对相对集中行政处罚权制度试验的一种肯定。
2002年之后，有的省级政府为了更好地在全省范围内推进相对集中行政处罚权工作，试图以省政府规章的形式明确新成立的执法机构的人员编制、经费来源、权限划分等。其中具有代表性的是安徽省。该省于2006年6月出台了《安徽省城市管理相对集中行政处罚权办法》（安徽省人民政府令第192号）。它也成为中国第一部规范相对集中行政处罚权工作的省级政府规章。与此同时，一些具有地方立法权限的城市政府，则开始了相对集中行政处罚权的地方立法工作。2004年12月，厦门市人大常委会通过了《厦门市经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》。这是中国第一部关于相对集中行政处罚权的地方性法规。此后，珠海和青岛两市的人大常委会也分别于2005年和2006年通过了《珠海市相对集中行政处罚权条例》和《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》；2008年6月，西安市人大常委会通过了《西安市城市管理综合执法条例》；2008年8月，广州市人大常委会通过了《广州市城市管理综合执法条例》。
除了具有立法权的城市政府制定了地方性条例外，也有省级政府在这方面形成了正式的制度安排。2008年9月，浙江省人大常委会通过了《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》。这是中国第一部由省级人大制定的地方性法规，它可视为相对集中行政处罚权制度建设进入一个新阶段的标志。2010年上半年，有部分学者向全国人大提交了《中华人民共和国城市管理相对集中行政处罚权条例（专家建议稿）》，这是该领域全国第一份专家建议稿。但遗憾的是，行政处罚领域并未进入当届全国人大的5年立法规划。另外，由于全国人大的立法权限是制定和修改有关法律，而不是行政法规和地方法规（“条例”）；所以这一建议稿更有可能会由人大转请国务院法制办处理。而在之后出台的《城市管理执法办法》虽然在一定程度上实现了全国统一的制度文本，但其在法律位阶和完备程度上都还存在较大的不足。
时至今日，城管执法体制的制度试验还不能说最终完成，在2015年12月出台的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中依旧提到了要在组织领导方面鼓励各省市自治区开展试点。但是这一试验的经验却已经影响到了其他领域的制度建设。多个领域内新的制度安排在它的带动下已经催生或正在形成。这其中，就行政执法领域，具有代表性的有农业执法领域开展综合执法，文化领域推行综合执法（集中执法）。近年来在市场监督管理领域开展的统一执法改革，也可视为相对集中行政处罚权制度在这一领域的尝试。除了在“条条”上的集中执法之外，已有不少地区开始探索“块块”的综合执法模式。例如，山东省就率先在泰山和刘公岛两个风景名胜区实施相对集中行政处罚权。再如，南京市在火车站地区，以及上海市在轨道交通系统开展的区域综合执法等。行政执法领域之外，在行政许可、行政审批等更大范围内也开展了相对集中工作。大部制是其他行政管理领域的“相对集中”的另一个典型。在地方大部制改革过程中，部分省份也实现了城市管理（而非执法）权限的相对集中。还有城市开始考虑根据《行政许可法》的相关规定在行政许可权上尝试相对集中。
虽然城管执法体制在建设过程中得到了中央最高层的肯定，同时也成为其他领域借鉴的模式。但是，在实际运作中，它却不得不面对很多制度性的难题。这些难题一是来自缺少全国性法律的支撑，在侧重条条立法的时期颁布的，且尚未被修改的相关法律法规，都有可能会成为城管执法在法律上需要面对的障碍。二是在地方缺乏足够的认可度，“杂牌军”和“地方部队”等称呼就是这种现状的生动描述。而国务院在2008年出台的《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》，却明确将城市管理的具体职责下放给了城市人民政府。这在一定时期内否定了在城管执法领域建立国家部委的可能性，从而使得城管部门“中央无部委、省里无厅局”的状况持续了相当长的时间。在中国这样一个“条条”依旧发挥重要作用的行政体制下，“上面无人撑腰”的城管执法不断地面临着“带着镣铐舞蹈”的尴尬局面。
令人欣慰的是，这一情况自2014年起开始出现变化。根据广州市城市管理委员会的相关负责人提供的消息，在2014年的全国两会之际，有相关代表团提案进行城管执法体制的改革，而这一提案已经获得中央编制办公室的回应。2014年7月，中央编制办公室正式发文给住房和城乡建设部，由其统一管理全国的城管执法工作。该负责人还提出，未来可能会从中央层面统一城管执法部门的人员和机构。之后的2015年3月初，江苏省住房和城乡建设厅设立城市管理局，主要承担城市市容、环境卫生、城管执法和城市环境综合整治等工作职能。这是顺应中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”的要求而设立的。而2015年12月出台的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》更是明确提出了由国务院住房和城乡建设主管部门作为城管执法主管部门的要求。2016年8月19日，住房和城乡建设部起草了《城市管理执法办法（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。而2016年10月10日，根据中央编办《关于住房和城乡建设部设立城市管理监督局有关问题的批复》（中央编办复字〔2016〕146号），住建部设立城市管理监督局，作为其内设机构，负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住房和城乡建设领域重大案件等职责。这些进展似乎都在表明，未来在城管执法体制安排上，可能会结束这种“中央无部委、省里无厅局”的局面。
当然，如果我们将中国的城管执法体制放在一个国际比较的视野内，我们会发现，国际上许多国家和地区也大都实行的是行政处罚权的相对集中。只是，负责集中之后的行政处罚权执行的组织各异，有如美国的城市警察，也有如德国的执行局和新加坡环境局的小贩中心管理部，还有中国香港地区的小贩管理特遣队，以及中国台湾地区的保安警察大队等。相对于其他国家和地区的城管执法模式，中国的城管执法体制所欠缺的，不仅是一个完整的法律和司法保障体系，也还包括充足的人力资源、财力等。当中，西安和宁波等地已经开展的城管部门与法院系统相结合的执法模式，为探索城管执法保障体系迈出了重要的一步。
行文至此，笔者依旧不能否认的是，评价当下中国城管执法体制的有效性需要相当的谨慎，甚至具有一定的风险。这不仅因为这一话题本身所具有的争议，更是因为单个领域的组织和制度的有效性又与其他诸多方面的相关话题紧密相连，难以作出简单有效的切分。城管执法成为城市治理过程中诸多矛盾和风险聚集的场域，从而形成了导致城管执法过程中矛盾冲突发生的结构性原因，包括执法过程中面对的多方利益诉求平衡的难题，执法矛盾向城管集中，政府行政决策风险向城管转移等现实舆论场中，相关执法成效的受益者往往是整个话语空间中“沉默的大多数”，部分来自学术界的客观理性分析也因传播范围狭窄，从而使得其受众大多局限于整个社会中的小众群体。但由于涉及如何通过城管执法体制建设的有效性来讨论制度试验机制的有效性，因此，笔者也须对此进行论证。实际上，正如前文诸多章节反复讨论到的，城市管理执法所涉及领域颇多，只是因为执法过程中与摊贩间时常发生的矛盾和冲突，以及在拆除违章建筑过程中引发的一些争议等，使得社会各界往往容易将注意力集中于此。这使人们很容易忽视了集中执法之后，城管执法部门在其他执法领域取得的成绩，例如城市秩序的维护、城市规划和建设的更新、卫生环境的改善等。而如果从历史比较分析的角度来看，城市化是当下中国城管执法体制面临的一系列问题的大背景，其他国家或地区的城市也曾经或者正在经历着类似的进程。即便是如美国、新加坡、中国香港、中国台湾等城市发展水平更高的地区，在城市管理执法领域也存在着一些亟待解决的问题。
倘若我们做一个反事实的假设，如果撤销中国的城管执法部门，并废除相关的各项制度规定，那会带来何种后果呢？一种可能就是退回到本书第三章所讨论的“群龙治水”的状态。而如果更为激进的设想——取消政府在整个城管执法领域的干预权限——成为现实，那么一个城市的环境卫生、道路交通、园林绿化、市政公用设施维护等是否会继续井然有序？即便只是取消城管执法部门在摊贩管理方面的执法资格，那么又将会对一座城市的正常运行造成哪些方面的影响呢？
赠书规则
文末留言，不超过100字，写出“您对本书的期待”或“您想阅读这本书的理由”。经过后台精选，截至8月18日10时，点赞最高的5条评论将获得赠书一册。（如遇相同点赞数量，点赞顺序以客服微信所显示的排序为准）
同时提醒广大读者，本书在中国社会科学出版社微店有售，没有获得赠书的小伙伴抓紧时间行动吧！
本期编辑 / 王阿卿