姜晓萍 康健 | 官僚式外包：政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑及其对绩效的影响

作者简介

姜晓萍（1963 —），女，重庆綦江人，教授，博士研究生导师，教育部长江学者特聘教授，从事公共服务、社会治理等研究。

康健（1993 —），男，江西赣州人，博士研究生，从事公共服务、政府治理等研究。

ABSTRACT摘要

“官僚式外包”是目前我国推进政府购买公共服务中出现的一种异化现象，既消解了社会组织作为基本公共服务生产主体的能动积极性，也抑制了公众作为基本公共服务享有主体的积极参与。通过对政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑以及对绩效的影响机理透析发现，不仅社会组织与公众被政府行动逻辑裹挟，还改变了政府购买的项目决策、合同过程、绩效控制机制等关键环节，导致官僚目标对公众需求的忽略与替代，行政权力越界甚至挤占了社会的空间，严重抑制了政府购买的绩效。只有缓解官僚目标与公众偏好之间的冲突、加强行政权力规制与社会组织培育，才能不断改进政府购买基本公共服务的绩效。

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“政府购买公共服务中的‘公共服务’均指‘基本公共服务’，其最终目标是提供优质的公共服务以满足广大社会公众的需求。”政府购买公共服务是加快推进政府职能转变，深化“放管服”改革的重要内容，也是构建基本公共服务的多元供给机制，实现基本公共服务均等化、优质化、标准化的重要举措。然而，随着这项改革在全国各地的推进，部分地区或领域出现了“官僚式外包”的现象。即在实施政府购买基本公共服务的过程中，行政权利用主导地位优势，采用惯性的行政化手段替代平等的市场化协作，导致行政权力对购买过程的过度干预和控制，既消解了社会组织作为基本公共服务生产主体的能动积极性，也抑制了公众作为基本公共服务享有主体的参与积极性，从而影响了政府购买基本公共服务的政策绩效。究其原因，与政府购买基本公共服务中利益者相关者的行动逻辑紧密相关。

问题的提出

随着政府购买基本公共服务的政策推广与实践探索，学界对该问题的关注也越来越多，尤其是对政府购买基本公共服务的价值、模式、风险防范以及问题对策等方面的研究成果颇丰。近年来，政府购买基本公共服务绩效问题也受到高度重视，包括绩效风险、绩效评估和绩效影响因素等。在影响因素的讨论上，现有研究大致可以分为过程导向的主体行动逻辑分析和结果导向的具体影响因素分析两大类。

主体行动逻辑是影响政府购买基本公共服务绩效的关键因素。项目制的资源分配方式为社会组织进入基本公共服务提供了场域，在这一过程中，政府与社会组织都存在基本的经济人行动逻辑，Salamon等人指出政府寻求公共服务市场化是为了控制供给成本，王川兰指出社会组织参与的利己理性，有学者将政府与社会组织互动的基础概括为“利益契合”。除此之外，委托代理与控制权视角也是学者们分析各主体行动逻辑的主要角度。在委托代理视角中，学者们引入“国家—社会关系”理论，在政社关系互动中分析政府与社会组织的委托代理关系及其对基本公共服务购买的影响。然而现阶段我国基本公共服务购买市场尚未成熟，委托代理的过程中存在信息模糊或不对称的情形，社会组织看似独立却又派生于政府部门，委托代理关系产生异化，学者们将异化的委托代理特别是社会组织的行为归纳为“非正式组织”“派生型组织”“做加法”“寄居蟹的艺术”“双重委托代理”等行动逻辑或策略。在威权主义背景的影响下，控制权视角是分析政府购买基本公共服务主体行动逻辑的另一视角。周雪光认为，政府通过项目制传递长官意志，存在不同程度的对社会的控制行为。这样的控制存在于政府基本公共服务购买中，甚至因为过度控制，政府与社会组织成为利益相关者。

在具体影响因素的讨论上，政府购买作为基本公共服务供给的制度创新，制度实施与制度环境是影响其绩效的两大方面：在制度实施上，刘波等人发现公共服务购买市场的成熟性通过项目设置决策影响购买的绩效，郑美艳等人分析了制度实施的整体周期，认为购买项目的设置决策是影响绩效的关键因素。此外，基本公共服务购买的招投标规范、考评机制和购买价格也是影响绩效的制度环节。在制度环境上，蔡长昆构建了较为完整的“制度环境—制度绩效”的公共服务市场化绩效分析框架，政府形象与能力也影响着公共服务购买的绩效。此外，范柏乃和金洁指出，公众参与也是影响着公共服务供给的绩效。

基于上述研究可以发现，在过程导向的政社行动逻辑研究中，委托代理视角重点分析了社会组织的行动逻辑，控制权视角下的则着重分析了政府部门的行动逻辑，较少有将二者进行整合分析的研究。而公众作为基本公共服务的享有主体，现有研究却忽略了对公众行动逻辑的分析。此外，在对绩效结果的具体影响因素分析中，制度实施和制度环境深刻影响着政府购买基本公共服务的绩效，但现有研究大多停留于影响因素分析的层面，作为过程的影响机理有待进一步揭示。因此，针对具有过程特性的官僚式外包实践形态，需要我们进一步系统性地回答“利益相关者的行动逻辑是什么，行动逻辑又如何影响着绩效。”

官僚式外包下利益相关者的行动逻辑

利益相关者理论被广泛运用于管理学、社会学、经济学等学科领域。政府购买服务是典型的多主体参与基本公共服务供给的利益相关者行动系统，利益相关者理论为分析其利益相关者提供了有力的分析工具。利益相关者理论认为“利益相关者能够影响一个组织目标的实现”，并且利益相关者间存在利益冲突，各利益相关者试图优先满足自身利益，那些处于优势地位的利益主体往往占据着主导，优先考虑自身利益的实现并挤占其他主体的利益空间。利益相关者的动机与行动过程等是影响组织活动目标或绩效的关键因素。各利益相关者、行动动机、行动过程和行动结果等构成了利益相关者行动逻辑分析的主要因素。利益相关者是行动逻辑分析的主体，主体的行动动机导向其行动过程并通过行动过程达成利益相关者的期望结果。基于此，本文构建了利益相关者行动逻辑“动机—过程—结果”的分析框架，见图 1。

在政府购买基本公共服务语境中，“动机—过程—结果”的分析框架包括以下要素。主体要素：政府购买基本公共服务的利益相关者是政府、社会组织和公众。动机要素：官僚式外包中各利益相关者持有不同动机，政府的动机是实现官僚目标，社会组织则是追求生存与利润，公众期望高质量的公共产品。过程要素：购买过程是各利益相关者的活动场域。吉登斯在结构化理论中指出，在行动者与制度互构过程中，行动者是能动的，行动者可以建构或消解制度。政府购买是一项在实施不断改进的新制度安排，在这一过程中，政府处于主导地位，往往通过行政权力影响社会组织与公众的行动，以实现官僚目标的动机。社会组织与公众在政府行政权力的影响下的行动逻辑也发生改变，走向三者低水平的均衡，产生对政府购买制度的消解。结果要素：随着政府购买基本公共服务的推进，购买结果的处理也是各利益相关者活动的焦点，结果处理的行动逻辑往往直接影响着政府购买基本公共服务的绩效。

（一）购买主体：政府的行动逻辑

政府是基本公共服务购买的主体，行政权力或者地方政府的动机往往决定了服务购买的运行与资源的分配，并不同程度地影响着其他主体的行动逻辑与购买绩效。党的十八大以来，党和国家推进全面深化改革，更加关注社会领域，强调社会高质量发展，带有政绩色彩的官僚目标的实现是部门政府部门官员的显著动机。因此，在强目标责任制的影响下，围绕基本公共服务购买的过程，政府部门在动机、过程和结果上往往遵循以下行动逻辑：

1. 实现官僚目标的行动动机。官僚目标主要体现在被动发包与争取政绩两个方面。在被动发包上，在基本公共服务提质增效与供给改革过程中，政府购买基本公共服务政策自上而下地扩散，推广服务购买具有强目标责任制的特征，并成为与考核目标挂钩的行为。为了获得正向激励或者实现晋升等官僚目标，下一级政府必然尽力完成上一级下达的目标任务，政府部门容易持有被动发包而不是主动作为的官僚动机。同时，辖区民意、公众满意度等非GDP 的因素对横向竞争的官员考核的影响越来越明显，基本公共服务供给质量的考核属性和目标压力不断增强，争取政绩成为政府行动逻辑的动机之一，并主导政府行动的过程。

2. 嵌入式控制的行为过程。基本公共服务购买是政府部门与社会组织合作供给基本公共服务，其基本特征是清晰的公私界限与社会组织平等参与。服务购买使政府与社会组织各司其职、高效协作，并发挥制度优化配置基本公共服务资源的效率效应。而在实际的基本公共服务购买制度实施过程中，部分地方政府与参与外包的社会组织之间的边界并不清晰，二者之间的边界与权力关系成为影响外包实施与绩效的重要因素。在实现官僚目标动机作用下，政府对社会组织的参与过程进行嵌入式控制，嵌入到社会组织的成立、进入外包市场以及外包对象的选择等环节，迅速完成推广政府购买服务的任务。达成基本公共服务购买合同后，嵌入式控制服务于政府官僚目标的实现，行政指令往往优先于购买合同的条款，政府监督社会组织生产基本公共产品的过程成为实现官僚目标的过程控制行为，由此完成官僚目标对基本公共服务目标的替代。

3. 形式化评估的结果处理。正如上文所述，部分政府部门倾向于嵌入式地控制参与社会组织生产基本公共服务产品的过程，从而确保社会组织为官僚目标服务。虽然在各级政府推进基本公共服务购买的政策文本中，都主张对基本公共服务购买的绩效进行第三方评估，然而政府部分部门却有力地利用“政府主导”的表述，开展政府主导的第三方评估。同时，评估形成的结果既评价着社会组织的履约行为，也显示着政府部门推进服务购买和履行基本公共服务供给责任的工作成效。此时，在官僚目标动机的作用下，政府对购买结果的处理演化为形式化评估，包括评估专家的产生、评估标准、评估程序和评估结果的运用等环节，最终行动体现为评估标准模糊化、评估过程简单化和结果运用形式化。

（二）

生产主体：社会组织的行动逻辑

官僚式外包下参与基本公共服务购买的社会组织受到政府行动逻辑的深刻影响。政府部门的行动围绕官僚目标的实现，赢得正向激励，参与政府购买服务的社会组织则面临获得政府购买合同的“外包锦标赛”。社会组织成为强目标责任制的政府部门压力排解的工具，执行官僚目标主导下的购买合同，有研究称之为“政府向社会借道”。在外包锦标赛中，只有接受控制、履行被赋予的权利才能赢得外包合同。接受控制在本研究情境中的含义是接受政府行动的嵌入和控制，履行被赋予的权利则是履行合同条款，生产与供给基本公共服务，完成约定的合同内容。在控制与合同的双重压力下，社会组织呈现如下的行动逻辑：

1. 为项目而奔走的行动动机。参与基本公共服务购买的社会组织包括逐利的公共服务类企业、由政府部门推动设置的行业协会以及改制的事业单位等。目前，我国大多数社会组织自身发育程度较低，内部治理能力与治理结构存在缺陷，公共服务购买市场也尚未成熟，社会组织面临发展资源不足的问题。如何获得项目成为社会组织生存与发展面临的首要问题，而尚未成熟的购买市场与机制也为社会组织的“奔走”留下空间。因此，为项目而奔走成为这些社会组织的行动动机。除了逐利的公共服务类企业以外，各行业协会、事业单位参与的动机更是需要获得基本公共服务购买项目。只有这样，逐利的公共服务类企业才能盈利，行业协会、改制的事业单位也才有存在的意义。对这些由政府推动设置的行业协会、事业单位而言，如果无法承担公共服务供给的职能，那他们将失去存在的合法性。

2. 依附行政权力参与的行动过程。在基本公共服务购买中，政府和参与的社会组织的行动准则是双方订立的购买合同契约。然而正如上文所述，为了实现官僚目标，政府习惯于对基本公共服务购买过程进行嵌入控制。合同条款的执行往往不足以实现全部官僚目标。此时，社会组织只能依附于行政权力，执行合同边界之外的行政指令或官僚偏好，社会组织履约演化为行政指令执行。而这些行政指令则带有明显的官僚目标偏好，造成“政府与社会组织对公众的合谋行为”，完成基本公共服务购买的目标置换。同时，政府形式化的评估也激励社会组织热衷于接受控制与执行行政指令，从而能够准确地完成合同任务，并再次获得政府购买基本公共服务合同。

3. 获得行政权力认可的结果处理。强目标责任制的地方政府和相关部门主导着基本公共服务购买的实施，社会组织只有获得行政权力的认可，才有可能获得较好的评估结果，从而继续进入基本公共服务购买市场，获得相关发展资源。因此，在基本公共服务购买的结果处理上，社会组织的注意力集中于如何获得行政权力的认可与支持，衍生出对行政权力的公关、执行非正式约定等行为。而政府的形式化评估对社会组织也失去约束力，形式化评估甚至产生新一轮寻租与社会组织的“公关”。社会组织在行动结果处理上的获取行政权力认可的行为代替了高质量完成公共产品生产的初衷，这为基本公共服务购买的低绩效埋下伏笔。

（三）

享有主体：公众的行动逻辑

虽然公众不直接参与基本公共服务购买合同订立的过程，但公众是基本公共服务的享有主体，享有监督基本公共服务购买的权利。事实上，公众行动也受到了占据主导地位的政府行动逻辑的影响，在东方文化以及强政府的双重影响下，公众参与往往处于低积极性的状态，存在对政府购买基本公共服务过程的事实缺位，特别是在项目设置决策与项目评估的环节，主要体现在以下三个方面：

1. 低积极性的行动动机。与政府的强烈的官僚目标动机、社会组织的项目获取动机相比，公众行动逻辑呈现出的动机是参与的低积极性。以下原因造成公众参与的低积极性：首先，目前的基本公共服务还处于自上而下的供给模式，公众参与的途径较少。而通过政府服务购买供给的基本公共服务，更是成为政府与社会组织的互动场域，缺乏公众直接参与的路径。其次，基本公共服务是一个庞大的系统工程，从理性出发， “公众不愿意获取基本公共服务的整体信息”，而是倾向于持有特定的认知，并且公众对基本公共服务的制度、范围等存在一定的认知偏差与差异，参与的低积极性成为出于理性的妥协。

2. 集体偏好缺位的行动过程。理想的公众参与基本公共服务购买行动过程是政府秉持公众偏好信息购买基本公共服务项目。而在低积极性动机的影响下，集体偏好在公众的行动过程中是缺位的。除了低积极性的动机影响以外，长期以来，公众的偏好显示也是一个难题。公众的基本公共服务需求是一个整体系统，即便是某一区域内，公众的偏好也具有明显的多样性和差序性。所谓多样性是公众所认为的国家应当保障的基本公共服务是不同的，清单制的出台是应对多样性需求的举措；而差序性则是公众对同一基本公共服务项目不同层次差序需求，在义务教育、基本公共文化服务等领域最为明显。公众基本公共服务偏好的多样性和差序性使得集体偏好难以显示，从而在基本公共服务购买项目购买过程中，项目难以体现公众的需求偏好，实际上造成公众缺位于购买过程。

3. 监督缺位的结果处理。在政府形式化评估和低积极性动机的双重作用下，公众在基本公共服务购买的结果上的行动是监督缺位。基本公共服务购买程序的规定，政府需要组织有公众参与的第三方对购买项目进行评估和监督。而政府部门在购买结果的应对上采取形式化评估，与之相对应的是公众的形式化参与：在组织评估人选的过程中，参与评估的公众需要履行认真评估监督义务，但往往存在政府或社区指定特定人员参与评估的情况，或出现公众低权重、低影响力参与的情形，在低积极性与认知不足的影响下，公众也不能完全理解评估的标准、价值与意义，不能较好地履行参与评估监督的权利与责任，实质上在结果处理上，公众的行动是监督缺位的状态。

行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效的影响机理

通过分析利益相关者的行动逻辑，发现政府的行动逻辑裹挟着社会组织和公众的行动，社会组织甚至迎合政府的动机与行为，形成官僚式外包。官僚式外包产生的原因是行政权力对政府购买基本公共服务的主导以及官僚目标对公众偏好的替代，官僚目标贯穿官僚式外包的始终。与利益相关者行动逻辑“动机—过程—结果”分析框架相对应，本文通过考察项目决策、合同过程、绩效控制等关键环节，分析利益相关者行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效的影响。

（一）

行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效的三重影响

1. 政府的官僚目标行动动机主导政府购买基本公共服务项目决策。在三大利益相关者主体中，政府部门占据主导地位，并优先考虑官僚目标实现。社会组织为项目而奔走的行动动机使得获得项目成为社会组织的中心工作，社会组织也必然服务于官僚目标实现。当官僚目标与公众基本公共服务偏好产生冲突时，由于没有足够的监督纠正机制，外包的项目往往体现官僚目标好大喜功的特性，优先完成上级分解的任务，优先上马高大上的项目，政府部门或官员从而获取正向激励或晋升资本。在政府官僚目标主导影响下，政府购买无法发挥市场化的效率与质量优势，甚至出现目标替代，影响政府购买绩效。

2. 利益相关者行动过程重塑政府购买基本公共服务合同过程。在强目标责任制的影响下，政府强有力地推行外包，行政权力与官僚目标过度嵌 官僚目标主导入基本公共服务外包过程，行政权力越过合同边界，从而将平等协作的外包合同过程扭曲为行政管控过程，服务购买成为政府面对上级压力进行压力排解、官僚目标实现的路径和工具，购买过程管理失范。社会组织的行动逻辑也影响基本公共服务生产的质量，官僚式外包下社会组织的注意力被行政权力支配，在社会组织履行合同的同时，要更加关注官僚目标。依附参与占用社会组织大量的资源，限制社会组织对基本公共服务生产的投入，使得社会组织无法提高公共服务的生产能力，也无法完善自身内部治理结构。而公众参与政府购买基本公共服务过程的事实缺位造成公众监督缺失，降低了过程监督的有效性。由此，政府的行政嵌入与社会组织的依附参与降低了基本公共服务生产的质量，影响政府购买绩效。

3. 利益相关者结果处理逻辑破坏政府购买的绩效控制机制。项目评估既是完成对社会组织的考核，也影响到政府部门任务的完成程度。除了评价社会组织履约效果以外，项目评估还承载部门支出的合法性与财务审计的功能，政府主导的形式化评估往往围绕官僚目标实现与财务风险规避。因此，以形式化评估为主导的结果处理逻辑破坏了购买项目的监督机制，无法发挥评估的功能，而公众的形式化参与甚至增强了形式化评估结果的合法性。以形式化评估为主导的行动逻辑破坏了政府购买基本公共服务的结果控制机制，影响购买的绩效。此外，以形式化评估为主导的结果处理动逻辑还将影响政府购买基本公共服务的可持续发展。形式化评估阻碍了社会组织的正常发育，阻碍公共服务市场的成熟，容易导致政府购买低绩效的恶性循环。

（二）

行动逻辑影响政府购买基本公共服务绩效的机理分析

结合利益相关者理论，通过对基本公共服务购买的利益相关者的行动逻辑及其对绩效的三重影响分析发现，政府通过官僚式外包获取绝对主导地位以实现官僚目标，利益相关者行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效的影响机理的实质是官僚目标对公众需求的忽略与替代，是官僚目标确立与实现的过程链，由官僚目标主导、官僚目标实现和绩效问题产生三个环节组成，见图 2。

1. 官僚目标主导是行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效影响机理的前置因素。在官僚式外包中，政府部门通过行政嵌入与控制获得利益相关者行动的主导地位，社会组织与公众的行动被政府行动逻辑裹挟，社会组织与公众向政府妥协，三者走向低水平的均衡，最终形成官僚目标主导服务购买的过程。官僚目标与公共偏好存在异质冲突，无法满足公众的基本公共服务需求，官僚目标主导成为低绩效的前置因素。

2. 官僚目标实现是行动逻辑对政府购买基本公共服务绩效影响机理的中介因素。官僚式外包通过影响项目决策、合同过程与绩效控制机制，破坏了购买过程的关键环节与绩效控制机制，占用社会组织生产基本公共服务产品的资源，降低了社会组织生产的基本公共产品的质量，影响公众参与监督的积极性。官僚式外包成为官僚目标的实现工具，成为低绩效的中介因素。

3. 绩效问题的本质是政府购买未能增进公共利益。官僚式外包服务于官僚目标，忽略了公众基本公共服务需求，并通过行政嵌入完成对公共需求的替代。官僚式外包消解了政府购买服务的制度设计，对购买绩效产生负面影响，同时也限制了社会组织自主性与发育空间，阻碍了政府购买市场的成熟。官僚目标替代公共需求占据了公共利益的空间，造成对政府服务购买绩效的负面影响，生成绩效问题，成为影响机理过程链的终点。

结语

通过分析基本公共服务购买中的相关利益主体的行动逻辑与绩效影响机理发现，政府官僚目标与行政控制主导着基本公共服务购买，社会组织的自主性缺失与公众的低积极性本质上是行政权力越界甚至挤占了社会的空间。因此，只有从调适各利益相关主体行动逻辑与影响机理入手，抓住官僚目标与公众偏好之间的冲突、行政权力规制与社会组织培育等关键环节，不断改进政府购买基本公共服务的绩效。

第一，缓和官僚目标与公众偏好的冲突。官僚目标的动机在很大程度上受到上级考核压力与官员公共服务动机的影响，因此设计官员考核方案时需要继续突出基本公共服务群众获得感的价值，引导官员端正公共服务动机，理解公众偏好的多样性和差序性，构建畅通有效的公众需求表达渠道。同时，还需要落实基本公共服务购买第三方评估，调动公众参与积极性，真正发挥公众参与的作用，发挥评估的监督与纠偏作用。

第二，规制行政权力。平等协作是服务购买关系的题中应有之义，破除官僚式外包需要重建政府部门与社会组织之间边界明确的权力关系，营造服务购买的平等协作关系，规制行政权力过度扩张与过度嵌入。政府部门应遵守合同约定，在服务购买中转变管理与监督思路，从管理社会组织回归到管理服务购买的合同，“合同的完整与否直接关系到政府购买公共服务的效果保证与责任追究”。同时，政府与社会组织应遵守契约精神，营造信任、平等的制度环境。

第三，提高社会组织的治理水平与专业程度。竞争性购买是基本公共服务购买良性发展的前提，需要一定数量的具备资质的社会组织，针对我国社会组织发育程度较低的现实，政府应注重政策和环境的培育而不是资源的直接给付，注重引导建立现代的组织内部治理制度与架构，拓展社会组织的发展渠道，避免对行政资源的过度依赖。同时，还需要鼓励社会组织继续培养公共服务人才，提高从业人员待遇，提升社会组织专业程度，从而能够生产质量更高的公共服务产品，形成基本公共服务市场化的良性循环。

注：为阅读方便，本文编辑过程已省略引文信息。

往期回顾

文章来源/《行政论坛》2019年第4期

本期编辑/张珺