基层治理中的“谋生式”行政 ：对乡镇政府编外用工的财政社会学分析

作者简介：

颜昌武，男，博士，暨南大学公共管理学院副教授。

摘要：随着简政放权改革的逐步深入，基层政府承担的行政事务逐步增多，也越来越具体实在。为了完成日益繁杂的行政事务，乡镇政府在编制管理与“凡进必考”的刚性约束下雇佣了许多编外人员。为了养活编外人员，乡镇政府将大量时间和精力用在“找钱”上。而为了能使上级政府的专项经费和财政补贴更为合理，乡镇政府又主动承接和延揽了本应属于上级政府的工作，从而形成“因事养人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环。这种因事而找钱养人的谋生式行政与乡镇政府应有的职能定位渐行渐远。只有当乡镇政府不再为维持自身运转而陷入“找钱”烦恼时，它们才有足够的动力回归公共服务本位，有效承担起乡镇政府作为中国最基层政府的治理职能。

1.问题的提出

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理体系中，最基层的一级政府无疑是乡镇政府，它直接面对民众，将党和国家的方针政策传递给民众，也向上级政府乃至中央反映民众心声。作为党和政府与民众之间紧密联系的桥梁，乡镇政府的稳定性与有效性，直接关系到民众的生活质量和国家的长治久安。2017年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府能力建设的意见》(中办发〔2017〕11号) ，明确提出要加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能。有行政事务就得有人做，有职能就得有支出，有支出就应当有财源，无论怎样转变职能，乡镇政府的有效运行都回避不了“人从哪儿来，钱从哪儿来，钱往哪儿用”的问题。 

“人从哪儿来”? 随着简政放权改革不断深入，我国机关事业单位编制管理日益严格。与此同时随着经济社会的发展与大量行政审批事项、执法任务和服务工作的下沉，乡镇政府的工作任务日益繁重。财政供养人员的“只减不增”，与乡镇政府工作任务的“只增不减”，构成了基层治理中一对突出的矛盾。为了化解这一矛盾，乡镇政府在核定的编制外，以各种形式雇佣了大量的编外人员，且这种编外用工的现象呈现愈演愈烈之势。编外用工，必然涉及薪酬问题。那么，钱从何而来?在东部沿海发达地区，部分乡镇政府确有“钱花不完”的“烦恼”，但大部分以农业为主、工商业经济基础薄弱的乡镇，原有财源日渐萎缩，面对上级政府交办的各项事务和辖区居民日益增长的对美好生活的需求，财政上“捉襟见肘”的困境益发凸显，有的甚至难以维系乡镇政府的正常运转，用来提供公共产品与服务的财力则更显匮乏。 

在财政困境与压力型体制的矛盾中，一些乡镇政府已摸索出一条“谋生式”行政之道，即将大量时间和精力用在“找钱”上，“找来的钱”，绝大部分用于乡镇的日常运转和编外人员工资福利的发放上。为了能使上级政府的专项经费和财政补贴更为合理，乡镇政府又主动承接和延揽了本应属于上级政府的工作任务，形成“找事—找人—找钱—找事”之间的恶性循环。要言之，“保运转”可能异化为不发达地区乡镇政府的首要职能，“谋生式”行政可能异化为不发达地区乡镇政府日常运作的主要形式。 

虽然一些乡镇政府在收支不平衡问题上叫苦连天，但实际上它们总是能够找到钱来弥补财政不足，要不然它们就无法养活为数众多的编外人员。那么，乡镇政府是如何找钱的? 为何能找到钱? 这种找钱的方式对基层政府的运行及其治理行为会产生怎样的影响?带着这些困惑，笔者于2016—2017年间，多次赴粤北 Z 市 S 县 M 镇进行实地调研，与 M 镇多名镇领导、普通干部和编外人员进行了深入交谈，并查阅了大量真实可信的一手资料。按照学术研究伦理要求，文中所涉地点和人物笔者均作了技术性处理。鉴于我国乡镇的差异性与多样性，为了更好地提炼我们在实证调研中的发现，使我们透过 M 镇所得出的“局部”知识具有更大的普遍性，最大程度地避免赛奇所说的“盲人摸象”的弊端，本文首先在文献综述的基础上，引入财政社会学的分析视角，然后借此透视 M 镇从“因事找人”到“因人找钱”再到“因钱找事”的运作逻辑，梳理这种“谋生式”行政的治理困境，进而提出简政放权改革下破解乡镇治理困境的转型之道。

2.财政社会学引入：如何恰当地讨论乡镇政法的角色定位？

关于乡镇政府的角色定位，现有研究主要呈现出两种立场迥异的意见。一种较为普遍的意见是将乡镇政府视为“掠夺性政府”，认为其运作呈现出经营性、商业化的自利特征，有悖于其法定职能。这一派的代表人物主要有戴慕珍等人，他们用“地方国家法团主义”来描述乡镇政府的角色，认为乡镇政府像从事多种经营的实业公司一样，具有或明或暗的谋利冲动。许多学者提出了类似的看法，如张静的“政权经营者”、彭玉生的“村镇政权即公司”、许慧文的“干部经营者”、杨善华与苏红的“谋利型政权经营者”、赵树凯的“基层政府公司化”、郁建兴与高翔的“地方发展型政府”等。周飞舟的“悬浮型政权”亦可归入此类，差别在于乡镇从“要钱”变成了“跑钱”。

上述较为消极的角色定位并不能很好地解释中国乡镇何以会取得实实在在的发展与进步，因而有必要深入剖析乡镇政府消极的公众形象和乡镇真实发展之间的悖论。海贝勒(ThomasHeberner)、杨雪冬等人由此提出了“能动者”的定位，尝试以一种更为积极的视角看待乡镇政府及其官员的角色与作用。陈颀则提出了“公益经营者”的概念，强调乡镇政府虽然投身于大量经营活动中，其目的却指向公益事业的推进与发展。这些研究，有助于我们更全面地把握乡镇政府的角色定位。

我们的实证调研发现，鉴于中国地域的广袤性与地区发展的差异性，现实中的乡镇政府并不完全是经营性的谋利者，也不完全是积极意义的能动者，也可能是带有某种随机性和权宜性的“维控者”。面对真实世界中具有随机性和权宜性的乡镇政府，如何在变动不居中提炼带有一定的稳定性、普遍性的理论总结呢?财政社会学或许能够给予我们较好的启示，因为它不只是一种理论，而是一种类似于韦伯主义的宏大历史叙事，一种观察和理解社会的途径和方式。

首先，财政是探寻政府真实角色的最佳观测点。在财政社会学的创始人熊彼特看来，财政是社会分析的最好的起点，有利于我们更好地把握社会的性质、形式以及命运，特别是当社会处于转型阶段时，“从财政入手的研究方法效果更为显著”。今天我们讨论乡镇财政困境，就应有更为开阔的宏观视野，不能就财政问题讨论财政问题，而应把财政问题放到整个政治、经济和社会体系中加以考察。

其次，财政是国家治理的基础和重要支柱。财政是连接一国政治体系、经济体系和社会体系的关键媒介，政治体系从经济体系取得财政资源，转而为其提供稳定的经济秩序和产权保障;政治体系要为社会体系提供公共产品和服务，以获取社会成员对政治体系的支持。换言之，只有提升了政府汲取资源和合理预算的能力，政府的权威才能得到增强;只有约束住政府征税和预算的权力，政府才能真正为社会谋福利。从这个意义讲，引入财政社会学的视角，对我国乡镇政府职能予以重新解读，可以更准确地把握其角色定位。

最后，财政收支反映了地方政府治理能力的强弱。一个地方的政府收钱、分钱和花钱的方式变了，该地方的政治结构和活动方式都会随之变化。政府找钱有很多种方式，依据不同的找钱方式，财政社会学将政府区分为自产国家、税收国家、租金国家等不同的类型。自产国家的核心是政府“以自家之财，办自家之事”，其财政收入主要来源于国家自有的财产所形成的收入;租金国家是指一国财政收入主要依靠国家垄断的自然资源而获得的租金收入;税收国家则指一国财政收入主要来自于非国有部门上缴的税收。履行政府职能需要财政资源，不同类型的财政资源汲取反映了国家能力的差异，决定了国家与社会之间的不同关系。走向以税收为主要财政资源的税收国家被公认为现代国家建设的必然选项。

3 乡镇“谋生式”行政的逻辑:从“因事找人”到“因人找钱”再到“因钱找事”

前面提出了一个财政社会学的分析视角，以期透过乡镇政府运作的财政逻辑来把握现实中乡镇政府的角色定位，这也使得我们需要更为复杂的经验证据来把握乡镇政府在国家治理体系中的角色及其效果。有鉴于此，我们接下来将以粤北Z市S县M镇为例，描述一个乡镇政府从“因事找人”到“因人找钱”再到“因钱找事”的过程，希望通过这个典型案例的深描，呈现乡镇政府“谋生式”行政的运作逻辑及其在简政放权改革下的基层治理困境。

3.1编制刚性约束与职责压力传导:乡镇政府为什么要养那么多人? 

实行简政放权，“财政供养人员只减不增”为规范地方政府的用人行为确立了刚性的制度约束。但随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，以及治理重心的下沉，在推行简政放权改革的同时，乡镇政府实际承担的工作任务在不断扩张。乡镇政府职责繁杂，有限的编内人员不足以应付日益繁重的工作任务，因而不得不雇佣大量编外人员。

我们在S县的田野调查表明:编外用工主要归因于职责同构体制下的压力传导。以S县的M镇为例，该镇是经上级政府核定的“较大镇”。至2017年底，全镇辖6个村民委员会和5个居民委员会，户籍人口5．8万余人，常住人口5．4万余人，流动人口约6千人。根据S县相关编制管理规定，该镇核定行政编制35人，事业编制23人，总编制58人。其中行政编中有领导职数13人，全数在岗;非领导序列公务员在岗16人，缺编6人;事业编在岗12人，缺编11人。M镇还不时有编制内人员被上级部门借调。按照《广东省乡镇机构改革试点实施意见》,M镇共设有6个综合性办事机构办公室和5个镇属事业单位。如果不算镇领导，这11个部门平均约有2名编内人员在岗工作。

虽然M镇每个部门在岗编内人员都非常有限，但对接的S县政府相关职能部门平均不少于3个。这种对接关系往往以挂牌的方式呈现出来，如M镇规划建设办公室就加挂3块牌子，分别是农村公路管理办公室、城乡建设办公室和查违控违办公室。有牌子就代表有对应的上级主管部门，就需要承接对应的任务。

在相关法律对地方政府职责的确认中，除了所列举的职责以外，最后一条通常都标明“办理上级政府交办的其他事项”。这个兜底性职责使得乡镇政府不得不抽出大量精力应付上级交办的临时性任务。压力传导的另一种方式是检查、考核和评比，内容涉及方方面面，主要包括组织建设、信访稳定、安全生产等，这些压力分别来自于省、市、县等上级政府。M镇领导将乡镇应对上级检查、考核和评比的工作统称为“迎检”。S县为了在迎检中安全过关，将乡镇(街道)领导干部在迎检中的考核统一设置为“一票否决”。这对乡镇领导构成了较大的心理负担，必须认真对待才能顺利过关。而“迎 检”属于典型的“劳动密集型”工作，仅靠有限的编内人员是无法完成的。

为了弥补编内人员的不足，经上级政府审批，M镇核定临时聘用人员13人。实际上，该镇共雇 佣了32名编外人员，编外超编19人。这32人分布在全镇各个工作岗位上，在实际工作中，和编内人员都是混编混岗的，有的编外人员甚至被提拔到股长一级的重要岗位上。没有这些编外人员，M镇政府的日常运作是不可想象的。

3.2刚性支出与收入不确定性:乡镇政府为什么要找钱?

S县M镇始建于20世纪70年代末,80年代中期借着乡镇企业异军突起的大潮，依托当地的矿产资源优势大力兴办乡镇企业，其时该镇整体财政状况运行良好。90年代初，M镇在撤乡并镇大潮 中合并了邻近的H乡。90年代中叶，广东省在省以下各级地方政府推行“分税分成、水涨船高”的分税制改革，加之乡镇企业纷纷倒闭，处于最基层的M镇财政收入受到较大冲击。进入21世纪后，中央、省、市等上级政府相关政策的变化，使得M镇财政雪上加霜。与此同时，当初“大办企业、办大企业”时代的债务问题开始凸显，其历史债务累积达一千多万元。为避免乡镇因历史债务而陷入恶性循环，Z市规定乡镇不得再行举债，M镇从此固定下这笔一千多万元的“僵尸”债务。

全国农村税费改革和农业税减免后，鉴于全市范围内的乡级财政收入规模普遍较小，其财力难 以保障基层政权组织的顺利运转，Z市对财政体制进行了相应的改革，主要包括“乡财县管”和“统收统支”改革。这些改革的一项重要成果，就是将原来由乡镇政府承担的一部分支出责任上移到了县级政府，由县级财政来保障乡镇政权的基本支出。M镇所在的S县遵循“保运转、保稳定、促发展”的财政支出政策，对所辖乡镇编制内人员(包括政府工作人员和中小学教师等)的工资和福利以及乡镇 基本的办公经费实施县财政兜底。

应该说，乡镇政权编制内人员和中小学教师的工资福利有了保障，基本的办公经费有了着落，这对基层社会的稳定起到了定海神针的作用。但是，对于M镇党政主要领导来说，该镇仍然存在严重的收不抵支的财政困境。在“乡财县管”和“统收统支”等改革之后，M镇相当于是一个零收入乡镇，其体制内的收支都由县财政负责，已经不用镇政府来操心。真正令乡镇领导忧心的是自收自支中的刚性支出，虽然有了S县的财政兜底，但这种兜底的经费维持在一个相对较低的水平上，镇政府还得花大工夫去找钱来应付刚性的支出。

按照S县的相关规定，乡级政权所有行政编制人员的工资性支出都由县财政统一承担，所有编外人员的工资性支出都由乡镇自收自支。但笔者在调研时发现，M镇领导眼中的编制内和编制外的概念，和我们一般编制管理规定上的编制内外并不完全一致。M镇事业编制人员的工资来源较为复杂，分为由县财政承担工资但不承担社保福利等的事业编和由乡镇自收自支的事业编。在岗的12名事业编制人员中，只有4人属于县财政供养，8人由M镇自收自支。在镇领导看来，编制内外纯粹是财政支出意义上的，仅仅为了区分人员的工资福利等是由县财政负担还是由M镇自收自支，简单地说，由县财政供养的人员就是编制内人员，由M镇自行供养的人员就是编制外人员，由此我们可以清楚地列出需要由M镇自行承担的刚性支出。

首先是工资性支出，主要包括三大块。

(1)M镇需承担40名编外人员(其中8名事业编、32名临聘人员)的工资性支出，平均每人每月4000元，全年近200万元。

(2)10名编外退休人员的退休工资支出，平均每人每月约900元，全年约11万元。

(3)由于县财政只负责编制内人员工资福利，编制内人员的基层补贴和以奖代补部分则由M镇自收自支，每年需为此支出约20万元。

这样，M镇自 行解决的工资性支出三项相加合计约230万元。

其次是办公性支出，主要包括日常办公支出、培训费、公务用车、设备购置与维护、食堂补贴等项 目。县财政按编制内在岗公务员人数拨付每人每年8000元，全年下拨约23万元。自党的十八大以来，M镇领导班子严格控制办公经费支出，即便如此，M镇每年实际办公性支出一般也在80万元左右，缺额约60万元，需由M镇自行补足。

最后是村(社)下拨性支出。为获得辖区6个村委会对镇政府工作的支持，M镇平均每年给每个村委会5万元左右的项目经费，合计约30万元。

我们由此可以概括M镇的财政困境:因乡财县管，M镇成为一个零收入乡镇，几乎没有法定的收入来源;县级财政是一种兜底性支出，除基本的办公经费和编制内人员的工资福利等外，M镇本级“保工资”和“保运转”的刚性支出每年高达320万元左右。一言以蔽之，M镇有确定的支出项目，但没有确定的收入来源，因而我们就不难理解M镇领导为什么总是抱怨说“眼睛一睁，找钱到熄灯”。

3.3为养人而“双跑”：乡镇政府如何找钱?

在2015年以前，社会抚养费(俗称“计生罚款”）构成了M镇自有收入来源中最主要的组成部分。以2014年为例，该镇社会抚养费收入约200万，加上M镇自有物业的租赁与管理费(每年约20万元)，以及上级政府少量的机动性下拨经费，M镇基本能够做到自收与自支的平衡。但随着“单独二孩”和“全面二孩”政策的先后实施，M镇社会抚养费收入受到影响,2015年该项收入下降至120万左右，2016年已不足60万元，呈现“断崖式”下降趋势，至2017年则几近于零。“面对收支不平衡的问题，我们能有什么办法?开源节流呗!”M镇镇长如是说。近年来，M镇严格遵照中央精神，将三公经费支出几乎缩减至极限。由于此类支出在未来也较为稳定，因而在“节流”上M镇没有太大的空间，不足以解决当前财政收不抵支的问题，唯一可努力的空间就只剩下“开源”一条路，也就是到处“找钱”的意思。

M镇是如何“开源”的呢?在国家计划生育政策调整之后，通过“跑项目”来争取工作经费逐渐取代社会抚养费，成为M镇最主要的开源之路。所谓争取工作经费，就是通过承包上级政府或政府部门的某些特定的工作任务，从而获取相应的酬金。此外，以“跑部钱进”的方式从上级政府或部门 手中获得计划外的补贴，也是一条重要的“找钱”渠道，通俗地说就是“会哭的孩子有奶吃”。M镇镇长戏称这两种找钱方式为“双跑”。

一是“跑项目”，争取工作经费。近年来，M镇主要依靠承包土地开发项目来争取项目经费。与很多依靠土地财政的乡镇不同，M镇若有土地开发项目，其土地受益也是由市、县两级五五分成，与M镇并无直接关联。M镇要想从土地开发中“分一杯羹”，就需要向市县国土部门争取征地项目，从帮助市县国土部门开展征地工作中获取经费。

从程序上，任何落地M镇的地产项目都是由Z市政府规划并立项，在地产项目招标成功后，地 产商向市政府获取土地的使用权，市政府则向其承诺在一定的时间内办好相关土地使用证件并交付空地。市政府再交由市国土部门征地并协助地产商办齐相关土地开发证件。由于实践中的征地工作比较复杂，市县政府及所属部门并不直接治理基层事务，如不直接承担征地工作，就将征地工作承包给项目所在地的乡镇政府，并支付一定的征地经费作为回报。

承包方式可分为“半包”和“全包”。2016年，全包的项目经费为10000元/亩，而半包的项目经费为2000元/亩。市县国土部门为了节约经费，多采用“半包”方式，乡镇为了留存更多的经费，更愿意采用“全包”方式。以B1地产项目的征地为例。该项目于2005年启动，最初采取的是“半包”方式，市国土部门需按市相关规定向M镇支付2000元/亩的项目经费，共计20万元。但市国土部门为了节省经费，绕开了M镇政府而亲自与村民协商征地工作，这意味着M镇不必参与B1地产的征地工作，当然也与这笔项目经费无缘。令市国土部门和县政府始料未及的是，征地工作竟然开展得异常艰难。虽然市国土部门按时交付了征地相关证件，但交地环节还存在村民拿到补偿款后不按期交地的情况。更令市县两级政府头疼的是，村民矛盾极其复杂，甚至在征地过程中发生了群体性事件。

鉴于市国土部门和县政府都无力解决征地冲突，市政府于是把矛盾下压到了M镇头上。由于M镇领导熟悉辖区民情，且拥有较好的人脉，忙前跑后，最终于2015年完成了征地工作。M镇也因此从上级政府获得了额外的项目经费50万元，B1地产开发商也拿出20万元“辛苦费”用于“支持M镇政府工作”，实则是补偿M镇政府帮助解决征地工作时所付出的劳动。通过B1地产的征地事件，市县两级政府也充分认识到乡镇政府在征地过程中的独特作用，这也为乡镇政府在日后的征地工作中赢得更多的项目经费打下了基础。

二是“跑部钱进”，获取额外补贴。除了争取工作经费外，乡镇一般都会以各种名义向市县财政申请名目繁杂的补贴。一定程度上，此类补贴能否争取到，取决于乡镇领导与市县财政局等上级部门的亲密程度，具有较大的随机性。一般来说，能否为乡镇争取到更多的财政资源，是乡镇领导个人能力强弱的主要表现。

在M镇2016年的各项自有收入中，有一笔是50万元的贫困乡镇补贴。这笔钱正是M镇领导多次跑县里跑出来的。S县政府在补贴乡镇时，通常遵循优先照顾边远贫困地区乡镇的原则。S县原只辖11个镇，后经区划调整，H镇和K镇也纳入S县管辖。若论财政状况，最差的H镇在S县所有乡镇中最应得到补贴，但实际上反而是财政状况相对较好的M镇获得了2016年最大额度的贫困乡镇补贴经费。

M镇为何能得到最大数额的补贴?这首先要归功于M镇领导与上级政府保持良好关系的能力。该镇镇长表示:“任何地方的工作，人的工作态度是最重要的。不存在乡镇领导能力不足而找不到钱解决财政困难的，只存在不想认真做事，才会解决不了问题。只要想解决问题，总会找到办法的。”在笔者调研期间，曾偶然参与M镇的一次工作餐。说是工作餐，是因为它就安排在M镇饭堂里，菜品也很普通，没有酒水饮料。但用餐人员既包括一位准备在M镇投资的企业家，也包括市属相关职能部门的工作人员。用餐期间，M镇领导半认真半开玩笑地大吐苦水，而相关职能部门的工作人员则有意无意间指点一二。双方一来一往，就为M镇申请财政补贴提供了较为充裕的准备时间和机会。

无论是“跑”项目的工作经费，还是“跑”各种名目的财政补贴，都表明乡镇政府在很大程度上陷入了“空壳化”的境地，表明乡镇政府不得不对上级政府或来辖区投资的企业有了更多的依附性，进而可能忽略或漠视辖区居民的公共利益与公共治理职能。

4“谋生式”行政的治理困境:乡镇政府该不该找钱?

从财政社会学的角度看，财政不仅仅是经济范畴，更是政治范畴。M镇“因事找人、因人找钱、因钱找事”的逻辑显示，在财权上收与事责下沉的双重挤压下，乡镇政府不得已在制度之外寻找生存空 间与资源，从而陷入“谋生式”行政的治理困境。

正所谓“郡县治，天下安”，乡镇政府作为基层政府最末一级，其职能核心本应是服务基层人民群众，提供基本公共服务，营造良好的公共秩序。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》(2015年8月第五次修正)的规定，乡镇人民代表大会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”等13项职权，乡镇人民政府行使“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”等7项职权。这些职 权规定总体上较为宏观，如果将其与省、市、县级政府职权相比，可以发现这些规定大体是相似的，“相互间只有量的差异而没有质的区别”。这种几无差别的职权规定，体现了我国纵向政府间“职 责同构”的特点，加之乡镇人民政府职权的第7项被规定为“办理上级人民政府交办的其他事项”，使得处于国家治理体系最末端的乡镇政府在实践中承担了过多本应由上级政府承担的责任，凸显了乡镇政府“权力有限、责任无限;财权有限、事责无限”的尴尬。

为了理顺职责关系，保障乡镇政权的有效运转，2009年中央发布《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，将乡镇政府的主要职能明确界定为经济发展、公共服务、社会管理和民主管理等四项。2017年中央出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确提出要以人民群众需求为导向，强化乡镇政府的公共服务职能。如前所述，有职能就得有支出，有支出就得有财源，但“空壳化”的乡镇政府缺乏稳定的财源来支撑自身职能，结果沦为上级政府的“办事机构”。特别是近年来，随着社会治理重心逐渐向基层下移，乡镇政府的属地责任和工作任务急剧增加，乡镇政府逐渐成为各种治理责任的承接主体。为了使乡镇政府能够达到预 期的治理绩效，上级政府又推出了各种类型的检查、评比、考核与督办，这些工作都特别强调“痕迹 化”，更令乡镇政府不堪重负。

基层治理何以深陷困境?从根本上讲，很可能是乡镇政府财政事权与支出责任严重脱钩所致。受压力型体制和行政发包制影响，各类具体事务层层分解下压，乡镇政府作为最末一级，无法再转移事务。有限的编内人员无法承担越来越多下沉的工作任务，也无法有效回应辖区居 民对乡镇政府越来越高的需求，这就需要乡镇雇佣编外人员来分担任务。简言之，做事就要有人，养人就要花钱，缺乏财政自主权的乡镇政府不得已把“保障乡镇编外人员的工资待遇”当成了“生存伦理”，并陷入了“因事找人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环。

斯考克波在阐述国家能力时曾说，相比于任何其他单一要素而言，一个国家筹 集和配置财政资源的方式更能说明其国家能力。财政社会学也告诉我们，政府取钱、分钱和用钱的方式，在很大程度上决定了政府的治理能力及治理方式。如果某地的公共财政匮乏，那么当地政府就难以为辖区居民提供必需的基本公共服务，更谈不上有效满足人民对美好生活向往的需要。依此观之，“忙于找钱”的乡镇政府很容易变成一种“依附性政权”:向上，它们依附于上级政府的转移支付、专项经费和补贴，不得不“更积极地”承担本应由上级政府完成的工作职责;向外，它们依附于来辖区投资的企业，并有可能与之合谋而侵害辖区居民的利益。要求具有“强依附性”的乡 镇政府“强化公共服务职能”，也只能停留于一种口号式的美好愿望，它们更像是一种“自动售货机”，上级政府和企业投入“硬币”（资金支持)，乡镇政府自动输出“货物”(为上级服务，为企业排忧解难)。但无论是向上依附还是向外依附，都使得辖区居民难以成为乡镇政府直接的主要服务对象，乡镇政府与辖区居民的关系也由此变成更加松散的“悬浮型”关系。

“乡镇制度外财政的存在及其扩张，实际上就是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。”乡镇 对制度外财政的生存依赖，必然导致乡镇政府职能的部分异化，其结果是“为公众目标而工作”异化为“为自己工作”，为编外人员发工资异化为乡镇政府的“中心工作”，“抓发展、促稳定”异化为“抓工资、保稳定”。这种异化引发了广泛争议，甚至出现了不少主张取消乡镇一级政权的声音。也有反对的声音认为，诸如社会治安、民事纠纷、合作医疗等事项，不宜由县级政府直接提供，因而不能没有乡级政权。不管怎样，乡镇政府面临职能定位上的身份危机是一个不争的事实，要摆脱这种身 份危机，摆脱“谋生式”行政的治理困境，首先要解决好乡镇政府的职能职责问题，尤其是在简政放权 推进治理体系现代化和提高治理能力的改革背景下，更需要明晰这一问题。

5结论与讨论

九尺之台，起于垒土。基层政府的治理能力一直是我国国家能力的重要组成部分，基层干部也一直在我国基层治理中发挥着重要的能动性作用。如果说1994年分税制改革之前，“两个比重”的下降严重弱化了中央的财政汲取能力，不利于国家建设;今天，我们可以说，若基层政府深陷治理困境，同样不利于国家建设。

乡镇政府是最基层的发动机。但在现有职责同构的压力型体制下，乡镇政府承担了过多属于上级政府的任务和责任，很大程度上加剧了乡镇的治理困境。乡镇领导更忧心的是未来。在可预见的未来，随着“全面二孩”政策的持续落实与“营改增”政策效应的全面显现，乡镇政府的财政困境可能愈发突出。乡镇该如何寻求一种更为可靠的“找钱”方式，以使现有的“非制度化找钱方式”转变为具有稳定可预期性的“制度化找钱渠道”，也许是基层政府和学界亟待探讨的问题。只有赋予乡镇政府更多财政自主权，与适度灵活调整机构编制的自主权，使其不再为维持自身运转而陷入“找钱”“找人”的苦恼时，它们才有足够的动力回归社会服务本位。要使乡镇政府不为“找钱”“找人”而苦 恼，就有必要实现基层政府的治理转型。

首先，从源头上建立权责利清晰的乡镇政府权力清单。乡镇政府陷入谋生式行政的困境中，主要归因于职责同构体制下的资源匮乏。自1982年以来，我国宪法和地方政府组织法中关于地方政府机构和职能配置的规定没有发生根本变化。从中央到省一直到乡镇，党政机构的部门划分、职能配置呈现出“上下对口、左右对齐”的特征。这种“职责同构”的行政体制与层层考核的压力型体制相结合，构成了中国基层治理的制度性基础，在实践中容易造成“财权层层上收、事责逐级下压”的尴尬局面。因此，化解基层治理困境的关键并不在乡镇，而在上级政府如何明晰乡镇政府的权力清单和责任清单，并在此基础上优化配置乡镇的财政资源。唯有严格遵循事权与支出责任对等的原则，合理划分各级政府的职能、事权、事责与财权，避免上级政府将本该属于自身的事权与事责层层下压至基层，乡镇政府才能得以从源头上“解困”。

其次，明确赋予乡镇政府一个主体税种。当前学术界给乡镇改革提出了多种不同的方案，无论哪种方案，都必须回答“钱从哪儿来”的问题。因而，乡镇改革的问题最终必然要回到财政问题上来。在没有彻底解决乡镇财政的依附性质之前，任何强化或弱化基层政府的改革方案都只是治标不治本。理论上讲，无论是中央政府，还是地方各级政府，都承担着一定的公共服务职能。为保证政府职能的履行，每一级政府都应当有自己稳定的且与事权相对应的财源。实际上，我国地方政府面临着地方税体系单薄、主体税种缺失、税种结构不合理等突出问题。2016年“营改增”全面展开，进一步压缩了地方主体税种空间。具体到乡镇来说，现有的转移支付不足以从根本上解决其财力匮乏的难 题，因而急需对地方主体税种进行补位，使乡镇拥有稳定的自有财源，使之具备完成其应当履行的各项基本公共服务职能所必需的财力。

最后，建立一个财政上可问责的乡镇政府。税收因公共产品和公共服务而产生，如果地方政府主要依靠补贴和转移支付来提供公共服务，就会割裂税收收入与财政支出之间的有机联系。怎样确保政府对人民负责呢?如果地方政府的收支不向辖区居民公开，不接受辖区居民监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是负责任的政府。地方公共服务与居民的日常生活息息相关，这些公共服务并没有特别强的技术含量，辖区居民完全有能力把握。一种倒逼机制由此形成:居民时刻盯着地方税的收支情况，把一个看不见的政府变成了一个看得见的透明政府，从而推动了一个贴近民众、清廉自律的地方政府的到来。质言之，对地方政府收入和支出的关注，为在地方层面建立责任政府奠定了坚实的基础，它使税收从政府管理公众的工具变成了公众监督政府的工具，实现了从“治民之术”到“治权之术”的转变，从而确保地方政府对人民负责。就此而言，财税对国家建设的作用不仅在于为国家提供岁入，更在于塑造国家与社会的关系。

文章来源：《探索》2019年03期

本期编辑：赵焱鑫