打开项目治理“黑箱”|对话佳作008期
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《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》
编者按
作为一种国家治理制度，项目制并非单向扩张，而是与相关制度之间的边界不断推移与渗透。分税制之后，“条条”得以膨胀，为强化“块块”和社会的参与激励，国家试图收缩项目制治理的边界，却导致其宏观结构和微观过程均更加复杂，异质性增强。基于地方激励性和社会嵌入性双重维度，本文对项目制的异质性展开分析，建构了压力推动—全面动员、层级分包—抓大放小、层级卸责—以点代面以及目标技术—重点铺开四种运作模式，它们是不稳定的博弈解，存在不断变迁的空间。通过四个农业农村项目的多案例比较，本文探析了四种模式更细微的展现及转化机制。
史普原，北京大学与芝加哥大学联合培养博士，目前就职于浙江大学国际文化与社会思想研究所，并任南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员。研究领域为中国政府组织研究，财政社会学，经济社会学。
史老师：
您好，感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。
1. 您是如何选择并确定自己本文的研究问题呢？在研究过程中有没有面临哪些困难呢？
非常感谢“对话佳作”栏目。对于研究问题的提出，主要是我们发现之前项目制研究与经验现象之间有一定距离。之前研究强调项目制作为一种对单位制的可能替代，在分税制后变得格外膨胀，已经从一个财政问题扩展到了国家治理的多个向度，还可以在科层体系间跳转，但也带来了一系列意外化后果，这是之前研究的基本观察。
然而就像科斯的提问，经济学家如此强调市场的意义，但为什么现实社会中有如此多的企业？那么接下来顺理成章，就从市场与企业的边界着手，去认识“企业的性质”。我的研究问题在逻辑上一样：如果项目制那么膨胀，是否就意味着它只是单方向地压缩其他制度的边界？它带来了一系列意外化后果，但是随着制度的展开，很多后果已经不能再说是“意外”了，这就必然带来调整的空间。换句话说，我想问的是，项目制的制度边界在哪里？在对边界更为清晰的界定下，我们可以更深入地把握项目制的性质。现实中的确是这样，项目制虽然冲击了所谓的“地方诸侯主义”，按照王绍光、胡鞍钢等学者的见解，“国家能力”应该是提升了，但实际上不存在一个单向提升，而是带来了不少新问题，就是政府工作者所说“日常工作项目化、项目工作部门化”。于是近十年来，国家也日益明显地强调发挥地方的积极性，减少“打酱油的钱不能买醋”，要给地方更大的选择空间，甚至强制性地要求将专项支出的比例压缩到什么数值，一般支出的比例提高到什么数值，就是收缩项目制治理的制度边界。
这进一步带来问题，更多的、不同方向的规定与要求，常常导致制度的实际运行更加复杂化，就是我们观察到的，项目制治理呈现出更强的异质性，这里面体现出制度调整时期边界的不确定、互相渗透。之前比较强调超越科层，其实这只是一种，项目制的核心特征是目标导向，它的灵活性很强，可以超越，也可以依附，即“科层为体、项目为用”，因此单纯说哪一个都不是项目制最核心的特征，要认识到这种差异。之前研究一种走的是斯科特逻辑，讨论充满雄心的国家项目为什么会失败；一种走的是所谓“中国为什么有了良好的基础设施”、“中国奇迹”这样的逻辑。那么，这看起来相反的观察背后，有没有一条线在支撑？我认为是有的，由于国家目标的实现最终要靠两个执行主体——地方政府和基层社会，这就产生“中央与地方关系”维度的“地方激励性”，以及“国家与社会关系”维度的“社会嵌入性”，这两个维度的两两交织能让我们更清晰地看到制度运作的异质性，进而看到项目实际运作过程中，是怎么发生边界推移的，进而深化对项目制基本性质的理解。
研究困难当然是存在的，主要还是，怎么更好地论证我的研究问题？这就牵涉到运用什么样的研究方法，将问题与方法契合起来，将材料收集运用与理论建构更好地勾连起来。这篇文章从思路、成文、修改到发表有三年的时间，是我的文章中比较慢的一篇。2016年就有一篇初稿，当时的调研已经大体完成，认识到项目异质性是一个重要问题，但没有找到一个很好的框架，有不少材料，但是写出来感觉很零碎，过不了自己这一关，说明当时对项目制本身的认识还是不够深入。就像马奇讲的，不能只是一个自我感觉良好的思路，关键在于怎么更好地去论证它。对于一项研究，这种困难会一直存在，不过这也是研究的乐趣所在。
2. 目前多案例研究已经得到越来越多学者的应用，您认为在多案例比较研究中，需要注意些什么呢？
近几年可能有不少，但稍微拉长一点看并非如此。在社会科学中，多案例研究其实变少了，经济学很明显，越来越倾向于计量，新制度经济学早期那种案例式的越来越难看到。社会学除了历史社会学分支之外也有这个倾向，历史社会学不用讲，比较分析本身就是他们的看家本领。其他分支做案例的话，常常单个案为主，国内很明显。2016年，《社会学研究》30周年的时候有一个统计，多案例研究是变少了。还有的学科，可能真正的实证研究都不多，多案例就更谈不上。
多案例研究的方法论，有不少讨论。如果说单个案研究，既可以产生科学性的、解释性的理论，也可以有很深入的人文性解读的话，那么相比而言，多案例研究的主要目的就是提出一种比之前研究更好的解释。就是说，单个案研究可以没有理论诉求（当然，这不意味着它不需要理论积淀），就是白描、深描，但我们依然可能很受启发。多案例研究则往往有更明确的理论诉求，它的目标是建立一种基础性，具有普遍意义的理论。所以，如果不是这样，那么得考虑，是否可以或者有必要使用这种方法。
在上述前提之下，多案例研究在我看来，它的基本逻辑就是控制实验。对于这种逻辑，一种就是，真的像实验经济学那样，找到其他方面基本相近的对象，实行差异性的对策，就像班纳吉、迪芙洛那样，找两个印度小村庄或小群体，使用不同的济贫方式，去看最终的呈现。并且在做实验的过程中，是有很明显的行为经济学也好，发展经济学也好，这种基础把握。还有一种，案例点都是摆在那里的，是自然的，就是理论抽样，我们去调研，去发现。进一步讲，还是求异与求同的两种主要区别。最大相似原则，就是尽可能除了最关键的解释因素，其他都大体相似，就像我这篇文章的选择，都是从中央发包的项目，都是农业农村项目，都是穿越各级政府到达基层的项目，但在最关键的两个要素——对地方政府的激励、对社会的嵌入上，有关键不同。最大相异原则与之相反，除了要解释的要素，其他则有很大不同。
当然，多案例研究实际运用起来，常常需要比较强的洞察力，这是爆点，也是难点。因为对社会科学而言，你很难做一个严格的控制实验，特别是对于历史分析而言，历史事实已经“死”在那里了，你只能通过材料去找寻它、拼接它，不能去跟踪观察了，也很难去逐项排除了，这种困难对现实调研和分析也存在一些。你认为自己在遵循最大相似原则，但是很可能你认为相似的，后来发现只是表面相似，最根本的东西，恰恰不在你原来认为的关键不同上，而在你原先认为的相似性里面。特别是当多案例比较对象特别宏大，比如中西现代资本主义起源的比较，按照彭慕兰的解释，煤炭资源的可利用性、世界市场的开拓是中西“大分流”的关键因素，他把其他的都看成是比较相近的。但是赵鼎新教授等会认为，那些所谓相近的可能存在真正的实质差异，比如英国是一个主权国家，江南只是一个地区；资本家的政治位置和诉求有本质不同等。这里面还有其他人的研究，比如诺斯等人的。这些解释是可以共存的，但也会有关注点的转移，社会科学不像库恩分析的自然科学那样存在较显著的范式更迭，社会科学常常是多种范式共存，但即使如此，对每一项多案例研究而言，还是应该尽可能地追求一些新的解释。
我们期待更多研究使用多案例，裴宜理的一段话放在这里很贴切，因为“中国的政治实践具有非凡的多样性，不仅体现在它经历了帝制、共和与社会主义历史阶段，还体现在其丰富的文化多样性以及复杂的官僚制度。基于此，中国不应只是政治理论‘舶来品’的检验场，更应是新分析路径的丰厚土壤。”
3. 您进行了长时间和深入的田野研究，并巧妙地通过多种方式推进研究（例如借开会之机发问卷），您是怎样进入田野和进行研究设计的，有哪些经验与心得？
田野研究一度被认为对中国而言，具有很高的边际收益。对国内学界而言，从上世纪80年代中期以来，在费老等老一辈学者的倡导和推动下，社会学界对此很重视，也产生了一些佳作，包括我的导师刘世定教授等为代表的乡镇企业研究。对国外的学者而言，也有所谓“在中国做田野”的黄金时期。
我的博士导师周雪光教授2003年后从原来的定量为主，转到以田野调查为基础的质性研究。他和刘老师都鼓励我通过田野调查，来做博士论文。两位老师还认为，我们对基层政府的行为有了较多观察，但是对省市的实际运作过程，还缺乏深入了解，而省市又是央地关系之关键所在。2011年，通过亲友介绍，我来到一个粮食主产省的发改委，进行长期田野。离开田野地后，我还和他们保持了很好的友谊。其中一位副处长对我说，这里就是你长期的根据地。有一个长期的信任和互动在里面，对我来讲是幸运的，不是每次田野都能这样理想。2012年，我又在一个市的发改委进行长期田野，对原来的观察进行补充，但总体效果上看，没有2011年那样理想。田野工作者应该尊重当地的情况，不应带太强的目的，必须能够承受有时候你长期呆着但是依然有隔膜，或者接触不到最核心的运作，这也是一种考验，难以强求。
在田野过程中，和业界人士朝夕相处，对我的冲击还是比较大的，很多想法发生颠覆，很多思路从中产生。很多东西其实不是我设计出来的，也谈不上“巧妙”。比如一次全省的县域农经战线会议，对我来讲是“碰上的”，这是个很好的机会，我虽然时常跟着省里的同事下去调研，但都是一个点、一个地这样去看。这么多基层同志集中起来，对我来讲，是个很好的了解一些面上东西的机会。发问卷是和当时工作紧密结合的，因为省里需要我帮着了解县域的整体情况，那么问卷就是顺理成章的，只是可能加一些我尤其关心的内容。
总体来看，一方面，我们的日常政治与文件政治有一定距离，如何落实，如何汇报，如何检查等，如果不切实感受，的确可能隔靴搔痒。当事人做出决策，是在一系列制度环境和约束条件下做出的，从外部看仿佛是个“黑箱”。对这个“黑箱”，我们当然可以评头论足，但如果不满足于此，想看到这里面的“人”，理解他们为什么这样做，田野几乎是必须的，因为我们的公开度、透明度还不够，脱耦性也比较强。另一方面，我还是想从中找到一些普遍性的道理，具有一般意义或基础价值的东西，这与我个人的偏好有关。有的人偏好理论建构，有的人偏好讲故事，这都可以，但明白了自己的关注点，就得沿着这个目标做努力。我的这些田野，隔一段时间再去跟踪，或者回头翻看，情感上更中立一些的时候，更有利于去找普遍性的东西。
近几年，应星教授等指出，田野基础上的佳作变少了，常常是到一个地方看一看就写文章，很多质量还不如深度报道。这的确是令人悲哀的，有一定的客观原因，田野研究介于科学与人文之间，需要更多的打磨，不可能以量取胜，在当前日益明显、紧密、急促的量化考核下不占优势，研究者不太愿意去做。此外，田野研究往往需要建构理论，但在普适性与本土化之间如何权衡，需要更多功夫。建构理论比修修补补不仅更花时间，也面临更大的失败风险。还有总体上讲，某些领域的进入条件比以前变差了。不过需要强调，这不仅对田野研究是这样，其实好的定量研究也一样面临考验，只是除了相似的困境，还各有各“难念的经”。即使如此，向前走，才是重要的，有时候不能考虑太多。
4. 文中提到发展型国家面临现代化改造和提供公共产品双重目标，现代化改造需要大量投放项目，例如基础设施建设，这里的现代化改造和公共产品提供有哪些区别，现代化改造是否涉及制度、治理等的现代化？
自从1954年比较明确地提出“四个现代化”以来，我们对现代化的追求一直“在路上”。需要指出，现代化不是一个单向的维度，我们从韦伯、哈贝马斯、吉登斯、英克尔斯等人的论述中，也能看到，包括现代政治（政治参与，理性化，结构分离等）、世俗化和工具主义伦理、工业社会等，而且随着现代化的展开，我们也必须重视它的另一面，包括马克思讲的异化、不平等，韦伯讲的“牢笼”等。一定意义上，就像哈贝马斯所言，我们还处在“未完成的”现代阶段。
对转型国家来讲，我认为，现代化进程的主要张力存在于改造逻辑与回应逻辑之间。改造逻辑好理解，斯科特等人有过论述，就是构造了现代与传统的二元对立，把有些东西看成旧的，需要去“破”，背后逻辑就是哈耶克等人所描述的，认为可以通过理性设计，把一个现代化蓝图描绘出来，然后根据这幅图纸，大刀阔斧、大拆大建就可以了。在这个逻辑里面，这双“有形的手”不仅具有绝对的合法性，还能带来最好的效率。但正如斯科特所言，那些试图改善人类的意图最终可能带来灾难性后果，不仅发展中国家，其他国家也存在，包括美国的田纳西水利工程。
但我这里有不同的是认为，在我们这个转型阶段，现代化改造逻辑并非完全不适用，在已知的技术条件下，集中力量打造某种产业，或者良好的基础设施，都是可能的。但我们越来越看到，未来的不确定性在增加，对人的重视在增强，这对我们来讲，是一个转型期的挑战，没有一张简单的图画，制度目标、组织运作都变得更加复杂。这时候，回应逻辑显得尤其重要。
回应逻辑可以从两个方面来讲。一方面，宏观地从政府与市场、社会的关系上讲，我们的改革开放能够成功，很大程度上不是设计出来的，而是对基层需求、社会活力的承认和回应，用回应逻辑开了个口子，中期日益注重改造逻辑，很看重产业引导、投资驱动，两者交织成长。但现在来看，我们需要更多的创新，需要释放更多的能量，其实就是看重市场的回应，根据这个来制定相应的政策。另一方面是我文章主要讲的公共产品。有些公共产品，比如在农村修一条路，在某个地方建立大中型水利工程，这些基础设施未必与基层社会打交道，可以是县里包工程队直达到村，但我们现在要提供的公共产品越来越不是这种，而是非常深地嵌入在社会之中，比如你希望改善一个村庄的环境，这是一个公共产品，但具体怎么改善？必须依赖整体的村民，如果这种改善再与其他的公共产品目标相冲突，那就更加复杂，要想长期化，就要更加重视回应性，包括农民的长期实质参与，前提便是将其真实需求反映上来，再根据这个需求去提供，不能用专家的、上级的需求去替代。我们的很多项目，建在那里了，但是很快又报废了，就是因为没有嵌入在社会之中，与社会脱节的，进而造成很大浪费。
两者是有张力的，不同领域、不同地区和不同阶段都有不同，处理好两者间的关系不那么简单。比如我是当地社会的一员，你投一个项目下来，根据改造逻辑，我只是被教育、被改造、被推动的对象，我的意见是不必问的，上面有专家设计好了，认为按照我的意愿去做呢，我自己反而越来越差。如果只有这种逻辑，前面的路就很难走，越来越难让社会变得更好。
5. 政策模糊性—冲突性下的执行类型学分析与本文的理论框架有共鸣之处，也有一定的差异，您认为社会学中的项目制研究与公共管理中的政策研究在哪些方面可以对话？
两两分类产生四种类型，是社会科学中常用的一种类型学分析方式，方法上并没有本质不同，都是找到最关键的两个因素，通过交织对应，做一个展开。比如我的文章，将地方奖励性和社会嵌入性分别区分为强、弱两类，这是一种理想类型的划分，但的确有可能促使我们对项目制治理的探讨更为深入。根据不同条件，四种类型之间可以互相转化，因此异质性不单是静态的比较，还可能是一个项目在不同阶段的模式变迁，这样就更能够讲出一个动态的故事。
项目制研究近年来由社会学研究者提出，并在社会科学研究中，取得了一定的影响力。早期社会学的研究中，还有一个探讨得很多的制度概念，就是单位制。李路路教授等指出，项目制是对单位制的一个替代。当然我们也要看到，在与基础理论的对话，以及对两种制度本质的深入探讨方面，还有很大空间。否则的话，我们就产生了不了更为基础的理论，相应地也就不会形成更大影响力。当前项目制研究也有这个情况，就是产生了不少文献，对不同领域的不同项目有不少呈现，但读下来可能发现没有太多启发，阅读的边际收益比较低，框架没有变，甚至话语都没有变，不过是换一个词汇。接下来我们需要更好地将基础理论与经验现象对接起来。
对公共管理的政策研究而言，问题与之相近，可能还更为严重。大体上，我们呈现出了大量的区域研究，或者连区域研究都算不上，只是一套话语的简单重复。但可喜的是，我们看到了变化，就是对理论探讨，对实证研究的重视越来越多，不同领域的对话越来越多。研究或许有高下之分，领域划分却并不那么重要。比如，不管是组织社会学，还是公共政策研究，西蒙、马奇的理论的都是绕不过去的，还包括威廉姆森等，他们的影响力是超越学科的。但我们的确还有不小的距离，扎实的、分析性的东西还很少，我也在不断摸索，路上有越来越多的伙伴砥砺前行，我们并不“独学而无友”。
6.2019年10月31日通过的十九届四中全会会议公报提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，您认为面对项目制实际运行的四种状况，是否需要以及应该从哪些方面提升其效能？
国家治理体系和能力现代化十八届三中全会就提出来，十九大以来更加强调，可以说这是所谓“第五现代化”。这是一个进步，说明我们日益系统、科学地理解国家治理问题。需要强调的是，谈治理效能，不能狭隘地去理解，单纯地讲绩效合法性，而且还是很狭隘的那种绩效，就会忽视制度转型期的多重合法性问题。
我文章里说的四种状况，不仅对项目制治理而言，其实在公共政策以及多个层面的国家治理中都有一定的典型性。比如，压力推动-全面动员模式，相比于改革前，国外学界会认为，政府内部动员和压力推动还常见，但大规模的社会动员已比较少见，这就是国家治理现代化的进展，更制度化、规范化地去做事情。整天“运动了”的时代仿佛像王秋赦一样谢幕了，但还有不少非正式制度性残留，比如户用沼气，把“适宜的”农户动员起来建设沼气，但资金大头由农民自己出，还不大管农民是否真的愿意、适合使用沼气。这里面也有制度变迁，开始在小范围内，的确有适合建的农户，项目化的早期也强调因地制宜、尊重农民意愿，但随着指标化、政治化，对地方灵活性和社会意愿的强调变小了，造成了更大的浪费，因为钱仍然拨下去了，也建了，但很难发挥作用，项目目标没有达到。因此我们看到，效能的发挥不是一个施加压力就可以达到的事情，正如我前面讲到的，要有一个符合实际的组织模式，要注意“徒法无以自行”。
再比如，“目标技术-重点铺开”模式，这种也很常见。特别是伴随着信息化、数据化技术的提升，我们仿佛不再需要去重视多样性的、模糊的、混杂的一个个生态，而可以通过目标的标准化、技术化、整齐化、简单化，有序推动，重点铺开，创造一种人工园艺；不再需要考虑对社会的“嵌入性自主”，就可以将之纳入到一个个网格之中，节省了成本，提高了效率。但正如在农田基础设施项目中看到的，根据粮食产量目标确定投资额，确立技术路线，然后提供一个个标准化的设施，最终却可能导致所建田间道路不配套，机耕道“窄、差、无”、农机“下地难”等问题，这恰如斯科特所言，是需要大量地方参与、在场知识（米提斯）的。
当然，并不是说这些模式完全不适用，而是说它们具有自身的适用条件，但重视地方激励、社会嵌入，在此基础上进行政策设计和调整，应是一个基本的方向。因此，我们应该更全面、科学、人本地理解国家治理效能，这也是国家治理现代化的未来之路。
最后，再次感谢“公共管理共同体”平台。野叟献曝，只能举我所知，“尔所不知，人其舍诸”，以文会友，求教方家，期待来者。
非常感谢史老师能够接受我们的专访，祝愿老师学术成果更加丰富，生活开心幸福！
本期访谈：赵焱鑫、高光涵、张珺、李磊
本期编辑：李磊
审稿校对：赵焱鑫、高光涵、张珺