公共突发事件治理中地方领导干部的责任认知 | 专栏文章

编者按：

近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文、客观讨论！

作 者

祁志伟 中央民族大学管理学院博士研究生

公共突发事件已经成为当今社会治理难以避免的现实挑战，亦对地方政府领导干部能力提出了巨大的考验。2019年12月以来，武汉市爆发的“新冠肺炎”疫情可能性来源及其对全国经济社会的链锁影响在一定程度上表明，高物质文明与低公共精神、强治理体系与弱治理能力现代化的非对称结构诱发了风险社会的到来（见下图）。回顾此次疫情事件，在武汉“封城”行动的先后，新闻媒体、大众舆论与学术界的关注点骤然聚焦于湖北省地方政府行为逻辑、政策执行力与领导力方面，自然也不乏质疑和批评的声音。作为地方政府，积极且有效地回应社会诉求乃责任型政府的必然要求和时代使命，而领导干部作为地方政府的代言人，面对疫情局势与社会诉求，其行为动机与权威发声事实上则构成了对此次公共突发事件的责任认知。

从公共管理学的角度而言，责任认知是地方政府领导干部增强公信力、提升满意度与化解合法性危机的积极行为逻辑。在全面推进国家治理体系与治理能力现代化背景下，责任型政府的核心既是责任也是服务，缺一不可。面对日趋攀升的确诊病例，“疫情就是命令，防控就是责任”，从时间序列与地方领导人在媒体平台的正面回应来看，此次湖北省“新冠肺炎”疫情事件发生后，各级政府领导干部的行为逻辑与正视举措表明，责任认知的事实则难掩地方政府在公共突发事件治理中的弱行动能力。

一、风险预判能力有限性认知

常态化社会治理中缺乏对风险预判的能力，这是此次疫情事件中地方领导干部的首要责任认知。“新冠肺炎”疫情规模性爆发始于1月中旬，在缺乏官方权威性、一致性和客观性的信息源判断之前，武汉市地方政府领导的行为亦出现了犹豫和波折，即所谓“拿捏不准”，因此，在自我调整与形势判断的过程中贻误了防控的最佳先机。根据官方媒体报道，2020年1月19日，武汉市百步亭的社区还曾专门举行了一场万家宴活动，现场人员流动频繁，地方领导干部似乎浑然不知形势的危机。当钟南山院士给出了疫情会“人传人”的结论性说法之时，媒体和舆论一时间对举办万家宴行为的质疑声海量暴增，亟待一个合理且权威的官方性回应，而作为地方政府的代言人周先旺市长于1月21日下午正式回应央视记者：

“今年之所以继续举办这个活动，是基于之前我们对这一次疫情传播是对人与人之间有限性传播的这个判断，所以对这件事预警不够……虽然目前还没有交叉感染的情况，但确实给我们敲响了警钟。”

周市长对社会各界作出的回应充分揭示了一个不争自清的事实，武汉市地方领导层对此次“新冠肺炎”疫情的风险预判行为和能力相对有限，尚未在第一时间作出周密部署和具体行动。从公共危机发生的机理来看，首先，充分考量突发事件的影响力、持续度、可控性及传播性；其次，风险预判包括通过技术性手段与非技术手段对社会风险性、脆弱性与非常态性因素进行预防和研判；最后，构建系统健全的危机预警机制与树立充分的预警意识乃动态社会治理不可或缺的要素，也是现代治理者的必备素质。结合市长的回应与后期“封城”的全局部署来看，武汉市地方政府领导对疫情风险预判能力的有限性认知，一方面，体现了集体责任认知的回归，治理使命与理念以“人民为中心”，对人民群众的生命与安全负责的态度；另一方面，在疫情快速蔓延之际，地方领导的责任认知有助于对政府公信力和权威性的维护。

二、信息披露不及时的认知

及时、公开与透明的信息披露是现代责任型政府构建的必要条件，也是推进政社互动的有效路径。有效的信息披露有助于市民更好地做好疫情防范，引导市民在疫情爆发期的理性行为，同时，也是湖北省政府领导层更好地接受社会公众监督的基本方式，确保疫情期间社会和谐稳定、市场秩序平稳运行、人民生活水平不受影响。相反，信息披露不及时则会诱发公共突发事件舆情监测的失序，引发民众恐慌与谣言肆意，最直接的后果则是导致湖北省内各地级市、县（市）、乡（镇）以及广大农村地区对疫情本质的迟缓行动与错误分析，从而产生政策议程设置的滞后、信息传播对象不对称以及上下级互动不畅的局面。疫情发生以来，继武汉市长周先旺第一次接受央视记者专访后，于1月27日再次接受央视记者专访，向社会大众诚恳致歉并回应基本诉求。

“这次我们的疫情其实各方面对我们信息的披露是不满意的，我们既有披露不及时的一面，也有我们利用很多有效信息来完善我们的工作不到位的一面……因为关门（封城）人民群众对我们有意见，我们愿意革职以谢天下。”

对于地方政府自身而言，公信力的维护与疫情信息的及时披露既是目标，也是责任。武汉地方政府领导层清醒地认识到，信息披露不及时乃是行政责任与能力的缺失，同时，也承认未能抓住时机充分利用大数据信息分析事态走向，确保将疫情防控措施落细落小。因此，对于湖北省整体地方领导层而言，他们对此次信息披露不及时造成的后果深感愧疚和歉意，尤其“封城”治理行为带来的质疑声，因此，他们“愿意革职谢天下”的方式来承担重大责任。以公共治理的视角而言，行政责任的履行与承担源自不同领域、不同结构内诸要素关系的主动或被动影响，在非常态社会治理中，公共治理个体或群体的主观行为与客观条件对自身的责任构成了事实上的认定，在问责制政府治理中尤为突出。周先旺市长对群众“意见”的回应表明，疫情信息披露不及时产生的重重困局与愿意“引咎辞职”的潜在迹象本质上则是非常时期一种深刻的责任认知、自我严肃检讨与服务意识的回归。

三、决策执行不力的认知

决策执行能力是推进地方社会治理现代化的关键抓手和驱动力。当前我国政府“条块”行政结构中，央地府际之间已形成政策上传下达，上行下效的稳定性治理范式，地方政府内部的决策执行逻辑遵循科学预测、及时有效与信息化原则。以此次“新冠肺炎”疫情治理实践来看，事实上考验着集体与个体两大层面的决策执行能力，集体决策能力侧重于湖北省地方政府领导层面的团体协作能力、防控部署能力、问题诊断能力、资源汲取能力与政策宣传能力；个体决策执行能力则是地方政府部门领导个人执行上级领导指示与回应下级（或群众）诉求的能力。从湖北省领导层新闻发布会露面表态与政府部门领导干部回应社会的过程来看，本次疫情事件中自上而下、由内而外地呈现出弱决策执行能力在公共突发事件中的系列影响。

1月26日，湖北省召开新型肺炎疫情防控工作新闻发布会，省长王晓东说：“新型冠状病毒肺炎疫情发生以后，让党中央和全国人民揪心，我们感到非常痛心，非常内疚，也非常自责。”

1月29日，中央指导组督查赴湖北黄冈市检查新型冠状病毒感染的肺炎疑似病例送检情况过程中，黄冈市卫健委主任唐志红居然对当地疫情底数“一问三不知”。

1月30日晚上召开的湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作新闻发布会时，省委书记蒋超良出现（新冠肺炎疫情发生以来第一次出现），副省长曹广晶等陆续出现，鞠躬致哀，表示诚恳的歉意。

1月31日晚，武汉市委书记马国强解读央视新闻频道《新闻1+1》关于公众关心的疫情问题时说道：“这一段时间我是内疚、愧疚、自责的心态，我一直在想，如果我早一点决定，采取像现在这样严厉的管控措施，结果会比现在要好的，对全国各地的影响会小，也会让党中央、国务院少操心。”

2月1日，湖北省红十字会关于捐赠物资分配问题受到媒体和网民的高度关注和质疑，红会领导层在回应中表示：“物资分配中存在内部管理混乱、执行程序松散、工作粗糙、作风不扎实等现象，我们深感痛心、自责和内疚。”

疫情爆发以来，面对日趋暴涨的确诊数，湖北省地方领导干部纷纷媒体发声致歉，其关键点在于承认自我行动迟缓与决策执行不力的事实，深刻反省疫情发生以来动员部署与应急响应方面的被动境地，认识到履职不力带来的诸多后果。从媒体发声的语料来看，省领导层并非第一时间进行了回应和媒体发声，而是在被质疑或媒体专访的情况下才内疚自责，这一点并非符合治理能力现代化的实质要求。行动逻辑、分析预判、具体方案以及资源配置方面的决策执行力效率低下，其根本原因似乎还在“观望”或“犹豫”，试图在探寻新的方案或出路，但事实证明，这一“犹豫”为武汉乃至全国的经济社会带来了巨大的创伤。

公共突发事件是对经济社会的巨大考验，也是对领导干部能力的一次检验。本次新冠肺炎疫情的发生再次说明，治理体系健全和物质文明发达的现代社会，需要匹配与之相一致的治理能力。风险预判能力、信息披露能力与决策执行能力尽管是当前不可或缺的条件，但绝不能停留在会议稿、政策文本、表格数据与脑袋记忆中，而要活学活用，及时应战，推进集体与个体治理能力与现有体系相匹配。通过此次疫情事件与地方政府领导干部的责任认知发现，“公共精神”的塑造与宣传能力乃提升与战胜疫情的最好良方，一份份的“请战书”与一次次的“生死战”背后皆是“全心全意为人民服务”的崇高品质与时代使命，作为地方政府领导层，不论集体或个人，公共精神的塑造与培育乃责任认知的真谛，只有这样方能临危不乱，顺势而为。

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