公管荐书 | 转型中的地方政府：官员激励与治理

《转型中的地方政府：官员激励与治理》

周黎安著

格致出版社，上海人民出版社

作者介绍

周黎安，北京大学光华管理学院副院长，北京大学博雅特聘教授，北京大学工商管理研究所所长，北京大学“十佳教师”，教育部“长江学者”特聘教授。

1988年和1991年分别获得北京大学经济学学士和硕士学位；2002年获得美国斯坦福大学经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在American Economic Review, Review of Economics and Statistics, Journal of Public Economics, Economic Journal, Journal of Health Economics, Strategic Management Journal等国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第二版）（格致出版社和上海人民出版社）；在官员晋升激励与行为、政府治理、政治关联和大饥荒的长期影响等方面进行了开创性研究，在国内外学术界产生了广泛影响。1993年和2007年两次荣获北京大学教学优秀奖，2008年和2011年分别荣获“厉以宁科研奖”和“厉以宁教学奖”。

内容简介

中国在过去30年取得了经济增长的奇迹，其中，有些学者从政府的角度来解析经济发展之谜，尤其是关注于地方政府在发展中充当的角色以及地方政府与中央政府的博弈过程。然而当我们把目光转向发展中国家和转型国家时，不难发现许多国家的政府表现并不令人满意。为什么中国的地方政府有这么高的激励去推动地方经济的发展？中国是如何解决地方官员激励与政府作为问题的？但是，中国的高速经济增长也导致了一系列社会问题，如粗放型增长、收入分配不公、地区差异、环境污染、官员腐败、地方保护主义等等，这些问题如何与官员激励和政府治理模式联系在一起呢？本书从地方官员激励与政府治理视角出发，提供了一种关于中国经济增长的政治经济学解释。

目录

1 导论

1.1地方政府与中国经济增长之谜

1.2地方政府的独特地位

1.3“把政府激励搞对”

1.4本书的基本内容

2 政府内部的激励与治理：理论背景

2.1经济学的激励与治理理论

2.2政府组织中的激励与治理

2.3政府间关系：分权与财政联邦主义

3 行政逐级发包和属地管理

3.1中国政府间关系的特征：文献回顾

3.2属地管理与行政逐级发包：历史原型

3.3古代行政逐级发包制的内在逻辑

3.4建国以来政府间关系架构的演变

4 政治锦标赛模式

4.1逐级淘汰的政治锦标赛模式：基本描述

4.2有效实施的前提和条件

4.3政治锦标赛作为一种激励机制

4.4干部人事制度的调整与改革

4.5干部异地交流制度及其效果

4.6政治锦标赛的成本

4.7最近的发展

5 转型中的地方分权

5.1改革之前中央与地方的关系

5.2改革以来的地方分权

5.3条块关系的演变与最近的发展

5.4县乡基层政府问的关系：历史演变

6 转型中的财政分成

6.1改革前中央与地方的财政关系

6.2传统体制下的财政激励与承诺问题：进一步的分析

6.3财政包干与分税制改革

6.4预算外财政

6.5省及以下政府问的财政关系

7 行政发包与晋升竞争：理解中国地方政府治理的一个分析框架

7.1纵向发包和横向竞争

7.2中国行政体制的“集权一分权”悖论及其解释

7.3政府层级问的“责任状”和“数目字管理”

7.4地方政府治理的变迁与中国经济增长之谜

7.5传统地方政府治理的弱点

8 区域经济竞争与合作：地方官员激励的影响

8.1区域互动中的地方保护主义、重复建设与过度竞争

8.2被忽略的角落：行政区交界地带的经济发展问题

8.3地方官员的激励与合作：理论及其解释

8.4区域经济互动中的“抱团竞争”

9 地方政府与企业

9.1地方政府与国有企业：历史与现实

9.2地方政府与国有企业：理论分析

9.3地方政府与乡镇企业的兴盛

9.4政企关系的新特征

9.5从“经营企业”到“经营城市”

9.6中国地方政府公共服务的差异：一个理论假说及其证据

10 地方政府治理的改革

10.1问题与挑战

10.2地方政府治理的转型

10.3从发包制向官僚制过渡？

参考文献

序言

承蒙读者厚爱，书几年前即已售完。格致出版社希望将此书收录入“当代经济学系列丛书”，问我是否愿意趁机做些修订，我欣然允诺。然而，我很快发现时间远比想象的要少，修订工作时断时续，前后花费近三年才终于完成。
说起来是修订，其实是重写。除了原来的基本观点、分析架构大体不变之外，书的绝大多数章节都有幅度较大幅度的修改和补充。自从2008年第一版问世以来，围绕着中国官员激励和政府治理这条主线我自己做了许多后续的研究，国内外学术界也涌现了一系列新的研究成果，在修订过程中我尽可能将最新的研究进展吸收进来。
从我自己来说，首先是沿着政治锦标赛的研究思路从事了一系列的拓展式研究，比如“层层加码”现象分析，地区间投资的空间效应，官员动态锦标赛，省交界地带的贫困问题，官员特征对地区投资、银行信贷的影响，政治商业周期、政治预算周期，“大跃进”时期与改革开放时期两个政治锦标赛的比较。在政治锦标赛的概念基础上我又进一步提出了“官场+市场”的分析视角，确立了官场竞争与市场竞争之间的映射关系和互动模式。我认为，过去三十年“官场+市场”的双层市场模式驱动了中国经济的高速增长，塑造了中国独具特色的政经结构、市场经济和政商关系。基于这个视角，我区分了制度化的政企关系（比如地方政府与国有企业之间）与极具人格化的官商关系（如地方官员与民营企业家之间）的不同性质，以此为线索考察了过去三十年从政企关系到官商关系的演变过程。我也把中国的政府与市场的关系特征与东亚模式（如“日本股份公司”）、“发展型国家”等概念类型进行了对比，提出了“竞争性地方股份公司”的概括。
修订过程中改动最多的部分是行政发包制理论。在书的第一版提出这个概念的时候，我自信还是抓住了一些契合中国政府间关系的有趣而独特的现象，但是在分析意义上，不得不说它还是一个比较粗糙和模糊的知识想象。经过多年的反刍和推敲，特别是2012年以来我有几篇关于行政发包制的研究论文相继完成，行政发包制作为一种理想类型和分析理论终于有所突破和进步。从这个理论出发，我们可以更为清晰地定义中国传统行政治理的特征，从而更为准确地观察和识别过去二十年来中国政府治理所经历的各项变革及其的协同性、系统性和驱动力及其动因。我还尝试对条块关系和时下流行的项目制做了一些解分析。不仅如此，行政发包制与政治锦标赛还更加有机地结合在一起起来，用于揭示中国国家治理能力的强项与弱项，地方政府内部的“帮助之手”与“掠夺之手”以及定义政府内部发包的组织边界。
关于中国官员激励与政府治理的特征和机制，学术界并不缺乏观察、现象和相关理论，缺乏的是一种相对简洁、统一的理论，便于组织、梳理各式各样的观察与现象并揭示其背后的相关性和一致性。这些年来我一直在追寻这样的理论，本书就是对这个探索历程自己多年来上下求索的忠实记录，希望可以起到抛砖引玉的作用。

部分章节

1.1地方政府与中国经济增长之谜

中国经济自1978年改革开放以来保持了近30年的高速增长，被世人誉为“增长奇迹”。中国经济增长奇迹至少表现为两个方面：首先是国内生产总值（GDP）增长速度快、持续时间长。从增长速度来讲，自现代以来，目前还没有任何一个大国能在30年间保持每年将近10%的增长速度，日本的高速经济增长也只持续了20年。按照中国经济目前的发展趋势，许多学者估计，中国的高速增长很可能不止30年，有可能长达40年，甚至更长。

其次是中国经济的国际竞争力大幅度提高，中国从一个基本处于封闭状态的经济体成长为高度开放、极具竞争力的经济体。2007年中国外贸总量首次超过亚洲排名第二第三位的日本及韩国之和，据世界贸易组织的最新预测，中国有望在2008年超过德国，成为世界上最大的商品出口国。截止2008年上半年，中国的外汇储备高达1.82万亿美元，雄居世界第一。

从经济理论的角度看，中国增长奇迹的神秘之处在于其“非常规”的性质：经济增长理论所强调的若干增长条件，如自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力，中国与其他国家相比并无独特之处，在人均资源禀赋、国民教育的普及和企业技术创新方面甚至处于较低的水平。按照这些理论的预言，中国不应该有经济奇迹发生。中国物质资本的积累率一直处于较高的水平，但是问题在于，为什么中国能够维持如此高的投资率水平。

由于道格拉斯·诺斯的开创性贡献（ North and Thomas，1971；North，1981），近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一国的制度安排。最近有大量的研究表明，一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响，而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影响经济增长（ Shleifer and Vishny, 1993；Delong and Shleifer, 1993；La Porta et al.， 1998）。DA Acemoglu为代表的经济学家最近一系列的开创性工作从理论到实证进步揭示了产权保护制度对于长期经济增长的关键性意义。然而，这些重要文献的相继问世愈加凸显出中国高速增长的悖论性质。正像Alen等（2005）所指出的那样，按照西方主流文献所列出的评判标准， La porta等（1998）和 Levine（2002），中国目前的司法及其相关制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均排在世界大多数国家的后面。但是，中国在过去30年一直是世界上增长速度最快的国家之一，这又如何解释呢？

上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系还有其他相关的制度安排就不重要了呢？制度安排显然是重要的，因为任何投资都需要在一定的激励下发生，如果经济参与人感觉到投资的收益存在被剥夺的威胁，投资的热情就会下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增长需要提供合适的激励”才会发生，因为人们确实对激励做出反应。而影响这一激励的任何因素都会最终影响经济增长。根据这个观点，中国的高速增长的背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键在于，中国提供这些激励的制度与西方世界标准的范式会很不相同，会具有很多“本土”的特色。为了解释中国的经济增长，我们必须寻找那些具有中国特色的支持增长的制度安排本书关于中国地方官员激励和政府治理的研究就是试图提供一种关于中国经济增长的政治经济学的解释，即所谓的增长的政治经济学，在这种解释中，我们强调中国解决政府官员激励和政府治理问题的独特方式。

在过去30年间，中国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方官员寻求一切可能的投资来源推动地方经济的发展的热情在世界范围内可能也是罕见的。在改革开放过程中，地方政府是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量。中国许多重要的改革都是由地方政府发起推动和直接参与的，成为中国改革进程中最亮丽的风景之一。作为中国改革起点的农村联产承包责任制是安徽省风阳县小岗村的村干部和村民冒着生命危险率先发起，从县委书记地委书记到省委书记顶着各种政治压力鼎力支持，这项政策得以在安徽推行，然后波及全国，揭开了中国农村经济改革的序幕。扮演改革开放“窗口”和“桥头堡”作用的经济特区是中国改革开放的伟大创造，它的最初形式是当时的广东省委向中央汇报时提出的想法，得到邓小平等当时的国家领导人的大力支持。经济特区无数成功的改革实践，如外贸体制的改革、用工制度改革、土地有偿使用转让、行政体制改革、地方大部制改革等等，就来自地方政府和企业的通力合作和大胆尝试，然后经中央的总结和宣传，在全国推广。曾经被邓小平誉为“异军突起”的乡镇企业开创了中国农村工业化的独特道路，一度在中国工业中占有“半壁江山”，而它们的主体部分就是由乡镇政府、村委会所有，乡村干部直接或间接经营的公有制企业。在改革早期，农村的私有企业在当时的经济体制下面临各种严重的约束，从国家政策、意识形态到原材料购买和产品销售都没有多少生存空间，甚至在国家工商行政管理机构都无法注册，获得一个合法的身份和公章。然而，正是在乡镇政府的“默许”下，这些私有企业被戴上了集体企业”的“红帽子”，温州地区的地方政府甚至大胆为这些非公有制企业量身定做了一个新名字—“股份合作制企业”，使其在国家工商部门获得了合法身份。还有从90年代中后期席卷全国的“经营城市”运动也是由地方政府发起，以土地的有偿利用和盘活城市资产为核心理念，改造城市，大规模修建城市基础设施，彻底改革了长期以来依靠单一财政投人和政府经营的城建模式，使城市的公共基础设施和经济活力大为改观。虽然经营城市因为土地拆迁、文物和生态保护等方面在社会上引起很大争议，它尚有许多需要改进和完善的地方，但是我们需要看到，在没有显著增加社会税收负担的情况下，地方政府主要利用土地有偿使用和转让制度，在相对短的段时间里完成了绝大多数城市的改造和重建任务，建立了高度发达的城市基础设施和跨区域的交通运输网络，为中国经济的持久增长打下了坚实的物质基础。

然而，在很多发展中国家和转型国家，政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，导致了许多国家经济长期的落后。William easterly（2005）尖锐地指出，在影响经济增长的各种因素中，“头号杀手”便是政府，政府的无能、腐败和低效率对经济增长产生了致命性的危害。为什么中国的地方政府能有这么高的激励去推动地方的经济增长？为什么在大多数的发展中国家很难激励这些政府官员去推动当地的经济发展，而中国却能做到这一点？中国是如何解决地方官员的激励与政府治理问题的？

与此同时，我们也注意到，与中国高速经济增长相伴随的是许多经济社会问题的长期积累，程度相当惊人。比如引起社会高度关注的粗放型增长方式、收入分配不平等、地区差异、环境恶化、医疗保障体系落后、市场秩序紊乱、少数官员腐败与政府职能错位问题等等。这些问题的长期存在威胁着中国经济的可持续发展。所有这些问题都属于社会公共产品的供应不足，是“政府失效”的产物，都与地方政府的激励和行为有着千丝万缕的内在联系。如果我们认为地方政府和地方官员在中国经济增长中扮演了极其重要的角色，那么这一系列经济社会问题又是如何与地方官员的激励和政府治理的模式联系在一起的呢？我们目前还缺乏一个前后内在一致的理论框架，能够将中国增长的奇迹和面临的各种问题同时予以解释。

面对中国经济增长的各种问题，中央及时提出了科学发展观和“和谐社会”的新施政理念，旨在转变经济增长方式，缩小地区差异，保护生态环境，让经济增长的成果能够惠及广大民众，使民众走共同富裕的道路。科学发展观的提出是对传统激励与增长模式的反思和修正，对于实现中国经济增长治理的转型具有指导性意义。但为了更好地阐释和贯彻科学发展观，我们必须深入理解传统增长模式的激励基础，其中地方官员的激励无疑是其中最为关键性的一部分。本项研究把重点放在地方官员的激励和地方政府的治理问题，希望可以为寻找科学发展观所需的激励机制提供一些有益的见解。

本期编辑 唐朝

觉得好看，请点这里↓↓↓