陈那波：如何研究一个县？| 公管赠书
《城市化进程中的县域治理个案：基于电白的调研》
内容简介
主要作者简介
陈那波，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导；国家教学成果二等奖获得者，首批国家一流课程社会科学研究方法负责人，国家社科重大课题“新时代县域社会治理能力建设研究”首席专家；主要研究领域为国家治理与地方政府行为、基层治理等。
张程，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向为组织理论与政府行为、技术治理，研究成果发表于《公共行政评论》等期刊。
李伟，中山大学管理学博士，华中师范大学公共管理学院讲师，研究方向为基层治理、政府组织行为，研究成果发表于《社会学研究》《公共管理学报》《管理学报》等期刊。
推荐序
总序
导论
第一章 区情概况
区位域境和自然条件
经济概况
行政区划
人口状况
历史文化
交通运输
公共服务
第二章 党建引领：以“党建+”赋能县域善治
党建引领的演进历程
党建工作的主体结构
党建工作：思想、人员、资源与机制的嵌合
动员式治理
第三章 经济发展
电白经济分析框架
电白经济发展的要素集：助力与约束
电白经济发展的科层组织
电白经济发展的结果分析：以财政治理分析为主
第四章 社会综治：电信诈骗问题由“乱”向“治”
电信诈骗犯罪的流行
社会综治的多重制度逻辑
社会综治的案例背景
突击整治：2019年上半年的电信诈骗治理
常态复归：2019年下半年的电信诈骗治理
第五章 城乡建设：提质增效下的电白“样板”模式
创建国家卫生城市专项行动
美丽乡村建设
第六章 电白社会·民生篇
治理主体
治理手段
治理成果
第七章 职能转变：政务服务格局重构和流程再造
治理情境
治理主体
格局重构：政务服务中心的体系建设
流程再造：政务服务中心的运营管理
后记
精彩书摘
如何研究一个县
陈那波
我出生和成长于七十年代中期的粤西小镇，在我成长的相当长的一段时间里，国家仍然处于计划经济时代，其时的社会流动并不常见，大部分人的命运都和出生的空间区域、工作的组织及其相应的层级绑定在一起。当一个人问另一个人“您是哪里人”时，其简短的答案---一个地名---里面往往包含着一整套的信息，包含了你的出身、你所拥有的收入和福利、你可能的人生道路。
但出生在七十年代的我们比父辈又要幸福得多了，我们伴随着中国的改革开放历程而成长，享受改革改革开放所带来的流动机会和生活水平改善。我们亲眼目睹乡镇企业的兴衰，见证蜂拥前往珠三角地区的年轻人群和因此蓬勃发展的长途客运业务，而我们从小镇到县城到省城的流动路径则是中国的城市化之路的典型的个体演绎。
对于像我这样的个体而言，一个县，基本上就是成长时期的可及边界了。这是空间上的边界，我们绝大多数时间生活在这里；它也是文化上的，是一个人的地域和语言认同的边界；它还是政治上，这是我们真正能接触到的权力及国家机构的边界。以一个县为可及边界的人群，恐怕仍然占据了中国人口的大多数，因此，县域治理是中国治理的主体内容，所谓“郡县治，天下安”亦属此理。所以，当2018年我申请国家社科重大项目“新时代县域社会治理能力建设研究”课题成功时，我感觉终于有了机会和能力去回看和调研县域治理，以一个研究者的角度去重新审视成长时期的空间，讲述在那个舞台之上的主配角及故事，并以此作为自己可长期投入的一个研究事业！
以上是一个感性的表达，但也是启动“中国善治县域研究丛书”的原初动力，随后是更为理性些的思考，请诸君审阅！
一、为什么我们要谈县域
什么是一个合适的治理空间？一个国家大体上都会被划分为一定的层级，不管这个层级及各层级之间的角色和功能如何。每一个层级，就意味着一个治理空间的确立。在中国，有中央、省、地（市）、县（市）、乡/镇五个层级，而根据当前的事实，管理层级进一步延伸至村/居，每一个层级或治理空间有着相应的资源配置结构，这些资源包括了行政编制资源、财政资源等。在计划经济时期，这些资源配置和空间、人口之间的关系基本上是标准化的，到改革开放时期，人口流动加剧、管理任务变化巨大，各级政府根据自身管理对象的具体变化作出了相应调整，但是这个调整仍然需要在原有标准化结构的制约之下。所以，一方面，我们看到越来越多的城市在强调网格化管理，而另一方面，也有相当多的城市宣扬市域治理的重要性。这一现象表明，随着沟通条件和交通条件的进一步改变或优化，治理的空间、层级和资源配置正在产生着影响深远的变化，以某一治理空间作为研究的切入点，是有利于考察这些变化的。
空间、层级和资源配置是体国经野的基本结构安排，根据国土疆域的大小、管理幅度的范围、管理条件和统治者理念的变化等要素，这个结构会相应形成差异，而在中国的对应结构中，县的建制是最为稳定的空间和行政层级。自秦汉时期的郡--县二级制、魏晋南北朝的州--郡--县三级制、隋及唐前期的州（郡）--县二级制，到唐后期及宋辽金的道（路）--州--县三级制、元代的多级复合制再到明清及民国初年对行政层级的简化，在两千年的地方政府层级体系中，县始终是一个稳固的治理空间，它是中国传统行政体系中的基本治理单元，是和民众直接会面的政权代表的空间所在。
多年来本人一直在研究更基层的行政和政治，到不同的农村、城市社区开展过调研，有一个更大的推动力让我在有更多的时间和调研资源的时候开展县域治理研究，这有几个很重要的理由。
首先，县是要素齐全的治理场域。一个区或县的党政部门大体上会和地级、省级和国家层级的部门大致同构，其职能也大体上向上对应，惟权限有所差异。而且，在县层级，也有完整的人大和政协体系，所以说，一个县，就是微缩的“国”，是一个要素最完备的基层治理场域。
其次，县级及其下才是政策执行的具体主体，中央出台的大多数政策，下发到省里，省再相应地转发到地级市，地级市则通常再相应转发到县级党政部门。到了县一级，基本没有了进一步下发当“甩手掌柜”的可能了，他们就成了落实政策的主体，当然，这些政策也会进一步转发到镇里，但是到了县一级，就已经需要进行具体的规划和指导，以统筹乡镇完成任务。
第三，在县级以下，研究者才能观察到上规模的政策受众，观察到党政部门和民众之间的互动过程。有学者强调农村作为国家与农民互动的场域的重要性，但是在当前的中国基层治理环境下，乡村场域中的村干部的个体差异性过大，过于微观以至于无法作为国家的分析单位。也曾经有一段时间，有不少研究者认为乡镇是更具备国家与社会互动意义的，但是聚焦在乡镇场域的研究无法考察到科层制体系的正式的内部运作过程，所以，在分析国家与社会的互动问题上，县域或许才是更适当的空间。
因此，县（区）是一个综合的、有效的研究中国治理过程和特点的场域，县域治理对中国政治和行政所具备的独特意义确无法替代。
二、如何研究一个县：视角与方法
当下的一个县，往往涉及近百万之众，包括城市区域和乡村区域，包括数十个直属党政机关，十数个乡镇，不同乡镇之间，无论在经济发展程度、产业形态等各方面往往也有着很大的差异，甚至语言也相去甚远，那么，如何去调研一个县，如何去了解一个县的县治？在县域调查领域，定县调查一直是一个标杆，但其内容的边界是相对确定的，即以社会概况为内容，包括地理、历史、政府及社团、人口、教育、健康与卫生、乡村娱乐、乡村的风俗习惯、信仰、赋税、财政、农业、工商业、农村借贷、灾荒与兵灾[4]，总体上是基本县情的资料记录，这在当时是极为难得的，但是在现在的信息承载、存储和传播的条件下，应该对县域调查有不同的要求。所以，和定县调查更关注社会概况的旨趣形成区别，本系列的研究作品相应的特色和优势更多体现在下述的视角和方法上：
一是治理的视角。在中文的表达中，“治理”一词的含义是模糊的，但经过多年的应用，学术界和实践界也对“治理”一词产生了一定的共识。首先，它更多指向的是自上而下的过程，也即强调治理行动者的主体性和主动性，在当前中国的语境中，它意味着对党政部门[5]的主体作用和主动意识的强调；其次，它更多指向的是一个多元参与的过程，意味着包含党政部门、社会组织、企业、居民等不同的行动者在内的互动。在本系列作品中，从治理的视角出发，意味着我们会更多地去关注自上而下的过程，也即关注县域党政部门的行动，同时也关注多元主体在治理过程中的角色。
二是从组织研究的视角。如上所述，县域政府，是县域治理中的重要的治理主体，对他们的了解是认识县域治理的根本所在。但已有的对中国地方政府的研究大多仍接受整体性政府的基本假设，也即，以地方政府的某一部门或某一层级的研究来指代地方党政整体，例如，以乡镇政府的研究来推导到地方政府甚至国家，以对财政局或地税局的研究指代地方政府的经济发展意图和走向。在本研究系列中，我们希望能切入到县域党政体系中的多个部门和组织单元，从了解不同的党政部门的运作出发，考察政策的整体过程，分析这些组织的具体运作，以及这些运作是如何各自或整合起来共同影响治理的效果及民众的福祉。
三是从一个县委书记的视角。即便我们将研究的重点局限在县域治理中的党政部门，我们面对的仍然是一个庞大的研究对象，一个县涉及党政部门几十个，各自的机构构成、职能、岗位和政策过程都足以独自成书，如何适当地收缩范围？在调研过程中与县域治理的领导的深入访谈提醒我们，可以尝试代入到县委书记的角色中去，思考当一个县委书记到一县履新，作为一个县的最核心的决策者，他/她所关心的主要内容是什么？从这个视角出发，我们去大体确定县域调研的有关内容。首先应该是所辖之县的基本县情，其空间和地理特征、人口数量和结构、社会的风俗和本土文化特性、经济发展和财税结构的基本状况等等，以了解治理对象，并采取相应的治理策略；在充分了解基本县情之后，要了解的是县域治理的主要的抓手，大体上，可能会包括下述的内容：1）组织。一个县委书记做好工作的保证就是有一支可用及高效的队伍，也即县域治理中的“人”的问题，这包括县域党政部门机构的构成、职能、岗位、编制及权力资源的配置及这些部门的合作与竞争等；2）经济及财政。也即县域治理中“钱”的问题，包括地方的经济基础、产业结构；如何发展地方经济、如何增加税收和财政收入等问题，同时也包括怎么花钱、以什么方式开支，主要开支在哪些领域等；3）执法或曰强制。县域治理中，众多的部门都具备执法权，包括公安部门、城市管理部门、市场监管部门等，事实上，大部分的部门都有着或多或少的执法权，这些执法权针对县域治理中的不同对象，扮演着重要的角色，一个县委书记往往需要对自己下辖领域中的执法力量有充分地了解；4）思想与文化或曰意识形态。这包括党和国家的思想政治学习、地方的文化和教育，也包括如何通过思想、文化、教育等手段来优化社会整合、实现县域的善治，这也是县域治理的重要抓手；5）公共服务供给。公共服务供给的过程与效果是县域治理绩效的最重要的组成部分，也是县政的核心内容，尤其是在当前党和国家对民生问题日益重视的前提下，公共服务更成为一个县委书记所关心的内容；6）技术治理。技术治理的广泛应用首先兴起于特大城市、大城市，但是，在我国相当多的县，各种各样的技术也开始被采纳和应用，在一个行政资源和编制资源的刚性程度很高的行政结构里，技术治理往往被县域治理决策者寄以厚望，期待它能有助于打破刚性制约，实现管理模式和效率的升级，这些技术或用于监管、或用于经济、或用于服务，或仅出于政绩创新的需要而有意创设，但这是当下正在发生的县域治理中的新情况。上述的这几个方面的内容成为本系列中的大部分作品的一个基本的内容结构，当然，上述清单中还可以增加更多的要素，但我们需要确定一个基础的表达结构，在有限的篇幅内，我们认为这些要素是县域治理中更为重要的内容。
第四，结构、过程与事件的视角。对一个县整体的调研、甚至对县域某一部门的调研均涉及到繁杂的内容，这些内容应该如何被组织、被展现？在本系列的作品中，我们大体上可以用“结构、过程与事件”来概括我们的叙事方式。对一个县而言，我们尽可能地首先去描述其基本的县情，努力去为读者展现一个县作为一个行动者舞台的状态和特征，然后再去剖析在此舞台之上的主配角与事件。对于组织、经济、执法等各内容维度，我们也尝试从结构（围绕着这一主题的基本的行政架构和主要的行动者的静态的介绍）、过程（一个任务，一项工作在前述结构中的流动轨迹，包括议程的设置、决策时的互动、执行的过程及其相应的后果）、事件（那些最具备显著性的、能体现上述的结构和过程的重要的、有显示度的故事）。我们希望借用这样的叙事方式，避免县域的调研作品仅仅成为一个“流水账”。
在每一个县，我们采取的研究方法可以称为是以参与式观察为主的田野调研[6]，我们组织了由教师、博士后和研究生们组成的研究团队，以挂职或实习的方式到县域治理的各个党政部门中去，参与这些部门的工作，了解其运作。我们希望团队成员待在这些部门中的时间能尽可能地长一些，在第一批次的县域调研中，大部分的团队成员在县里工作和生活了一个多月。在这一个多月的时间内，每一位研究团队的成员都被分配了有一定结构性的研究任务，基本如下：
首先要做的是各种文本资料的收集，收集的资料范围是相对宽泛的，调研团队成员进入现场后尽量收集他们认为是和县域治理有关的各类文本资料，更具体而言，包括各县的县志、历年的统计年鉴、各类统计报告，所调研的县域各部门可公开的收发文资料、大事记等等。其后，将文本资料扩充至电子资料，包括各单位网站、各种自媒体端口（微博账户、微信公众号）上的各类信息，例如，单位的组织架构、岗位职责、人员配置，领导的讲话、政府工作报告、单位年报、预结算公告、重大的公众事件和建设项目等方面的相应记录等的内容，争取尽可能地从多个维度去了解一个县的基本县情、县域治理的主要行动者的基本情况，为了解县域治理中的事件提供理解的背景。
调研团队的所有成员都被要求尽可能地每天撰写并上交田野观察日志，观察日志的内容包括：1）客观信息：日期、观察进行的地点、在场的人员、环境如何、进行了什么活动，带来了什么结果；2）在场人们的观点、态度和行动，可以是直接的摘录，或者可能接近直接摘录的回忆；3）自身的感受，以及在所发生的事件中对研究的重要性和意义的思考；4）自己对场合中正在发生的事件的观察、诠释、初期分析、以及有效的假设等等。更具体而言，观察日志的优势在于记录在自然环境下正在发生的事件，调研团队成员尽可能地通过选择所观察到的事件以了解县域治理的过程，包括议程设置、决策和执行的整个过程，尽可能寻找机会了解在该单位内一项政策是怎么开始动议的，怎么讨论的，如何拍板的，又是在单位里如何推行的，通常效果如何，如何进行政策反馈的。在第一阶段的调研中，调研团队的成员很好地完成了观察日志的撰写任务，形成了逾千份观察日志，总字数超百万。
另一主要的手段是深度访谈，我们要求进入田野的调研人员尽可能地寻找和县域治理参与者进行深度访谈的机会，深度访谈的对象包括但不限于：所调研的单位的正副职领导、各科室部门负责人、各科室普通工作人员、政策受众。每一位调研团队的成员都在调研前参加了培训，学习如何撰写深度访谈大纲、然后在不依赖深访大纲的前提下尽可能实现长时间的访谈，学习如何让访谈成为一个有效的获取信息的途径。此外，在县域调研中，正儿八经的深度访谈往往显得有些刻意和“奢侈”，所以群体性访谈也是一个很好的补充。
在条件允许的情况下，在所调研的县发放问卷也是收集信息的一个有效的渠道，尤其是以政府组织内部的数量较多的个体为对象时、或是以民众对治理的主观评价和感受等为内容时，或者是对基本的县情进行规模化的信息获取时。但在本研究的第一阶段的县域调研中，我们没有应用到问卷调查的手段，我们希望在将来的县域调查样本进一步扩展时，可以使用问卷调查以获取更丰富的信息。
本次调研的选点策略和设计总体上分为两个阶段，第一阶段遵循的是偶遇抽样的原则，也就是说具备较好的准入条件和调研条件的县域成为首先研究的对象，针对这些对象的调研有助于我们形成更充分的对县域治理的认识，为下一阶段的调研打下基础。在这阶段，我们有幸获得了茂名市电白区、佛山市顺德区和阳泉市盂县的直接支持，为我们创造了良好的调研条件。其后我们通过研究合作也进一步在广州市黄埔区、珠海市金湾区开展调研。这些点的选择也为我们进行初步的比较带来了可能。第二阶段采取判断抽样的原则，也就是对研究对象总体具备较充分的认识，对研究对象的基本构成有所了解之后，根据这些结构特征来选取更合适的样本。我们也将在研究的第二阶段采用聚类分析的办法，根据县情的基本维度的数据将全国近三千个县进行分类，再在其中选取各类的典型作为我们的调研对象，以尽可能保证我们所选择的县域样本的覆盖性。
三、一个不可能的任务的可能性
有时候，为了让本次调研工作能成为一个更好的预算故事、一个更具吸引力的研究愿景，我偶尔会不自觉地将其表达为“中国善治百县调查”，这似乎确然有点好大喜功了！但不管最后我们能覆盖的县域案例的数量是少于或多于“百”，这都仍然是一个十分艰巨的任务。但是当真的尝试去挑战的时候，这个似乎是不可能的任务却能相应地给我不可能的力量。因为，不管这是否一个人的主意和动议，但这明显不是一个人的战斗。本系列研究是我主持的国家社会科学基金重大项目“新时代县域社会治理能力建设研究” ( 18ZDA108) 的成果之一。感谢国家社科规划办给予本研究系列资金和合法性支持，感谢中山大学提供了1:1 的配套资金，感谢在各个环节提供帮助和支持的同事和同行，特别感谢周雪光教授，这个系列的作品的产生得益于他的提点和启发，他还在百忙中为我们写了序。感谢蔡禾教授、肖滨教授、徐岩副教授、黄冬娅教授和马卫红教授，他们是这重大课题的子课题负责人，是这个研究系列的重要的支持者。感谢陈家建教授、练宏副教授、狄金华教授、艾云教授、管兵教授、胡涤非教授，他们中有的参与了我们对调研团队的培训，有的直接或派员参与到调研过程中来。还需要郑重感谢的是参与到我们县域调研工作过程中的每一位团队成员和学生，他们是（排名总体上不分先后）：徐玉特、李伟、黄伟民、房瑞佳、韩晓璇、姚媛、张程、梁琦、杜丹丹、李雅倩、陈嘉丽、黄琪岚、王穗风、黄筱茜、汤献亮、赵俊源、刘万群、钱晨、张紫薇、张子露、孙亚贺、慎荣翔、高寒、张虎平、王冰杰、曾建丰、陈柏伊、甘瑞霖、赵丽萍、郑嘉茵、杨威乾、王沁兰、陈杰华、吴伟佳、张艳红、马俊、高飞俊、张丹妮、陈智美、徐予超、樊夏汐、汪瑾、康正成、张婷燕、田博、张叶、刘俊琪、付旭辉，朱丹怡、段丹、廖宸婕、周子裕、吕忠、郭立臣、刘子丹、卓佳钰、胡灵、姚晓妹、杨媛媛、李涵、祁婧汝、魏童、陈嫣然、黄晨馨、许豆豆、刘波麟等。他们中有相当一部分人参与了本系列的作品的写作，他们在写作上的贡献已经在对应的章节中标明，在此不作赘述。值得一提的是，本系列还有不少的后续作品，后面的参与者不一定可以在此序言中更新出现，在此提前表示感谢。衷心感谢东方出版中心的徐建梅编辑，出版工作是一个庞杂和长周期的过程，感谢她耐心和专业的编辑工作。
最后，要特别感谢以极大的耐心接纳我们的各县域党政部门的领导、干部及其他调研对象，他们是中国县治的核心行动者，体会着县治的酸甜苦辣，是最有资格的中国县治发言人。我们的调研恐怕无法给他们带来任何的收益，只是添加了非常规任务。他们慷慨地向我们介绍县治的情况、回答我们颇为外行的问题、分享他们的工作感悟，没有他们的支持和配合，这个系列的作品根本不可能完成。当然，出于研究伦理，我们在整个系列作品中对所有调研对象进行了匿名，并删除了文中可能涉及到他们中某一特定个体的任何有关信息，也以此方法表达对他们的尊重和感谢！
诚实而言，因为资质和能力都有限，我不敢去拔高这一系列的作品的意义，也不敢奢望本系列中的每一个作品都能有理论上的贡献或经验上的重大发现，但我希望每一作品起码或可帮助大家增进对所选案例县的理解、或能启发读者就县域治理某一碎片形成思考、或能有一个经验素材比较稠密的事件帮助大家了解一县的县治，当然，如果整个系列完结后，能在此基础上形成一个内容丰富的中国地方治理的资料库，那就更是意外之喜了！
最后强调一下，这个研究系列最终确定的名称是“中国善治县域研究丛书”，以此祝愿祖国更加繁荣、人民再添幸福！
文末留言，不超过100字，写出“您对本书的期待”或“您想阅读这本书的理由”。经过后台精选，截至12月17日上午10时，点赞最高的5条评论将获得赠书一册。（如遇相同点赞数量，点赞顺序以客服微信所显示的排序为准）
本期编辑 / 刘杨