Policy and Society 特刊：我们该如何看待程序性政策工具
编者按
政策工具是决策的重要组成部分，提供实现政策“目的”的“手段”，现有研究往往侧重于那些用于直接影响政策结果的“实质性”工具，而在很大程度上忽视了间接但显著影响政策过程和结果的“程序性”工具。本期推送Policy and Society的特刊：理论和实践中的程序性政策工具。通过介绍它的起源、性质和功能有助于我们更好地理解政策制定和决策过程。
PART1
什么是政策工具？
政策工具(policy tool)是帮助确定和实现政策目标的治理技术，它们存在于政策过程的所有阶段，具有特定工具，例如与议程设置活动密切相关的利益相关者协商，这些工具或技巧对制定政策的实践至关重要，政府要不断与利益集团、公务员和其他行动者讨论，设计和采用各种手段来实现其目标。
20世纪70年代和80年代初，对政策工具的分析激增，主要是通过某个领域和/或特定部门，如劳动力市场、社会政策、妇女研究，这些研究促使人们付出更多的努力去理解跨部门的政策工具功能，并在1985年至2000年期间产生了一系列研究，这些研究提出并推广了不同的工具分类。总的来说，这些对政策工具的研究包括：
(1) 政府可以使用哪些类型的工具？
(2) 这些工具如何分类？
(3) 这些工具过去是如何选择的？
(4) 此类工具的选择和使用是否存在可观察的模式？
(5) 如何解释这些模式？
(6) 如何根据过去的使用模式改进实践和理论？
政策工具的第一个系统清单是Kirschen等人在1964年确定了当时欧洲经济决策中盛行的超过40种不同类型的工具(Kirschen等，1964)。他们将这些不同的工具分为五个常规的“家族”: 公共财政、货币和信贷、汇率、直接控制和制度框架的变化。在这些早期研究中，大多数后续工作都强调了所谓的“实质性”工具(substantive policy tool)，即那些直接或间接影响社会中生产或消费的商品和服务的性质的工具。这些政策工具预计会改变社会中商品和服务的生产、分配和交付的某些方面，并在该领域受到最多关注，实质性工具对生产活动可能产生的影响为：
(1) 谁生产（例如通过许可限制、优惠采购、补贴）
(2) 生产的商品和服务的类型（例如通过禁令、配额或劝说）
(3) 生产的商品或服务的数量和质量（例如通过产品标准或保证）
(4) 生产方法（例如通过环境标准或现代化补贴）
(5) 生产条件（例如通过健康和安全标准、就业标准法案、最低工资法、分区限制检查）
(6) 生产组织（例如通过工会规则、就业法案、反垄断或反联合立法、证券立法、税法）
当同一部门涉及多个目标和多项政策时，选择政策工具和制定政策变得更加复杂，这时候政策通常被安排在捆绑在一起的工具“包”(packages)中，以实现共同的目标。例如，在教育部门，它们从提供免费学校午餐到规范教育标准，包括许多由市场提供或受市场影响的商品和服务。它们还包括对商品和服务的公共供给和监管，比如公立学校的建设和运营以及对管理商品和服务，通常由家庭、社区、非营利和自愿组织提供，例如扩大家庭津贴或有条件的现金转移，以鼓励这些家庭送他们的孩子上学。
PART2
什么是程序性政策工具？
程序性政策工具(procedural policy tool)主要用于改变政府自身运作和决策行为的各个方面(de Bruijn & ten Heuvelhof, 1997)。正如他们在生产领域塑造公民的行为一样，政府操纵政策参与者的决策行为或决策过程，并拥有一系列的工具可供他们使用(Howlett & Ramesh, 1998)。
程序性工具定义为那些旨在影响制定和执行政策的政策技术或机制。这包括选择、部署和校准实质性工具的行政过程和活动。因此, 与实质性工具（例如税收、法规、制裁）相比，程序工具不会直接影响结果, 但往往需要实质性工具有效发挥作用，或如在行业咨询或公开听证会的情况下，使它们获得合法性和加强遵守。
程序性工具可用于：
(1)定义或改变政策参与者的位置
(2)添加参与者到政策网络中
(3)修改政策参与者的参与规则
(4)影响政策网络的形成
(5)促进自我调节
(6)修改政策实施中使用的治理结构
(7)更改政策评估标准
(8)影响政策行动者的薪酬结构
(9)影响与政策相关的职业和其他行为准则
(10)调节政策和社会冲突
(11)改变参与者之间的互动方式
(12)鼓励某些类型的政策行动(并阻止其他人)
(13)改变政策参与者之间的监管关系
程序性政策工具的一个常见例子就是政府创建一个由特定公民或专家组成的咨询委员会，以帮助其在有争议问题领域的政策审议和决策。与实质性工具一样，多重和相互竞争的目标产生了程序工具的不同组合，而程序和实质性政策工具是相互联系的。例如，实质性工具的有效性往往取决于适当使用补充性的程序性工具。例如，增值税这一广泛使用的实质性工具的运作得到了复杂的程序安排的重要支持，例如确定和调整税率的程序，确定应豁免的商品和服务，或不同司法管辖区如何共享收入等。
Christopher Hood (1986) 通过对工具类型进行四重分类，推进了对政策工具的研究。
图1 实质性政策工具的分类
Hood认为，政府基本上有四种资源可供支配——节点性(指一个政府存在于社会和政治网络的“中心”，但它可以被认为是“信息”或“知识”)、权威、财政和组织——支撑着他们的政策努力，创造了依赖于每种类型的资源的广泛的政策工具。它也可以用于对程序性工具进行类似的分类（见图3），并区分实质性和程序性影响和效果。这种模式不仅有助于简化实体工具的分析，还有助于过程性工具的分析。
图2 基于资源的程序性和实质性政策工具分类法
（单元格提供了每个类别中的工具示例）
首先，在思考政策工具的选择和选择时，理论家和实践者都希望超越这种简单的、二分的、零和的政策工具替代概念(如市场与国家)和隐喻(如胡萝卜与大棒)(Wu&Ramesh, 2014)。这是因为生硬的选择导致了对工具及其形式的生硬思考。更微妙的研究试图检查过去的工具选择模式，以确定它们在实践中被选择的原因，并强调了一些因素。工具选择不是一项简单的技术工作，必须考虑到决策发生的社会、政治和经济背景以及它如何影响政府的审议和工具选择，这意味着这永远不是一个中立的或纯粹的技术选择。
其次，即使在一个工具选择纯粹是技术性的完美世界里，为手头的政府任务选择合适的工具仍然会有困难。由于在确定工具效果时出现信息困难，以及随着目标的清晰度和精确性的降低，政策手段和目的受到质疑的可能性越来越大，错误匹配和政策失败将发生(Howlett, 2019)。
最后，虽然大多数早期的政策工具研究倾向于关注单一工具和单一标准（例如使用强制的意愿）之间的选择,但最近的研究已经开始检查上面描述的更复杂的情况。
PART3
填补政策工具选择研究的主要空白
这篇文章中所介绍的工具“化合物”的概念提出了程序性政策工具研究的两个主要进展，以及对本专题的其他贡献。首先，它在现有的政策设计框架内提供了一个分析空间，以集中讨论在设计政策工具及其校准以便在实地有效部署时，实质性和程序性政策要素如何相互支持和相互作用的问题。通过这样做，这一概念解决了政策制定过程中对时间的考虑，这是政策科学中的一个主题，到目前为止，这个主题一直不连贯地处理实质性和程序性政策工具。
其次，政策设计的中观和微观层面的耦合考虑密切地反映了主要类别的政策工具如何将实施规划纳入其初始设计。这允许对政策工具设计的讨论超越对基于治理资源的工具起源分类的探索，并探索与政策能力、组织协调和政策设计者的行为动机等变量相关的工具选择假设。
2.Agenda-setting instruments: means and strategies for the management of policy demands议程设置工具:管理政策需求的手段和策略议程设置是公共政策研究的一个重要内容。自从Schattschneider观察到谁控制了一个被承认的政策问题，谁就拥有了巨大的权力，无数的学者探索了是什么推动一个问题进入公共议程，问题的生命周期，以及为什么有些问题可以，而另一些不能。将政策工具的方法扩展到议程设置是一项有价值的努力，它创造了额外的机会，以系统地洞察政府管理需求的方式，将问题视为“公众”，并随后给予关注。这篇文章的贡献是设想政府为“管理”政策需求而部署的大量实践——假设有限的时间、资源和注意力意味着它们将理想地寻求过滤掉某些需求——可能是有系统地组织起来的。反过来，这将引导关于它们的部署和影响的假设的形成，从而使它们更容易进行实证研究。
3. Public inquiries as procedural policy tools作为程序政策工具的公众调查在这篇文章中，作者将公众调查概念化为一种程序性工具，并探讨是什么使公众调查成为一种有效的政策工具。控制的问题是研究争论的中心。在概念性工作中，作者将控制作为一种引入“催化程序工具”概念的手段，以更好地捕捉与不同调查相关的位置和功能的差异。在评价工作中，作者把控制作为一种分析调查有效性的手段，把它作为一种程序工具，其核心是建立合法性和对建议的执行和制度化产生前瞻性影响的能力。作者的结论是，将控制作为理解政策工具的一种手段是有价值的，因为一旦它们离开设计表格，进入各种技术、政治和社会环境，它可以提供对其影响的深刻见解。
4.Positioning public procurement as a procedural tool for innovation: an empirical study将公共采购定位为创新的程序性工具:一项实证研究这篇文章使用来自 29 个欧洲国家的公共采购和公共部门创新数据，并受公共部门创新概念与采购作为程序政策工具之间缺乏联系的启发，分析了采购对欧洲公共组织创新强度的影响。采购既可以是实质性工具，也可以是程序性工具，这取决于它的定位。这项实证研究发现证据表明，采购作为一种程序性工具与公共组织的创新呈正相关。具体而言，与不参与采购的组织相比，公共组织向私营企业招标以提供采购，无论活动部门以及所购买的产品和服务如何，往往更具创新性并实施更多创新。这表明政府可以通过更有意识的政策改进采购实践，以促进公共部门的创新。
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编译：马艺丹 谭健翔
审核：海外版块全体成员