张欢，杨铃等丨如何影响街头官僚的专业自由裁量权
编者按
社会救助服务递送的过程和结果是决定社会救助政策效果的“最后一公里”，对社会救助政策有重要意义。而作为街头官僚的基层一线工作人员应当如何被有效管理以提高社会救助服务递送能力和水平呢？本期海外版块推送的文章为北京师范大学张欢老师课题组的“How to influence the professional discretion of street-level bureaucrats: transformational leadership, organizational learning, and professionalization strategies in the delivery of social assistance”一文，刊载于Public Management Review2022年第2期（2020年8月在线发表）。感谢作者对文章转载与编译的授权与审阅。
作者简介
张欢，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授
杨铃，北京师范大学社会发展与公共政策学院博士生
Robert Walker，北京师范大学社会学院教授；牛津大学格林坦普尔顿学院教授
王晔安，北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授
一、引言
自Lipsky提出街头官僚在一线公共服务的关键作用以来，自由裁量权一直是公共行政和公共服务领域的核心问题。街头官僚的自由裁量权来自于当代公共服务体系中提供公共服务时不可避免和具有挑战性的条件，例如资源不足、对服务的需求增加、目标期望模棱两可或相互矛盾、绩效难以衡量等。因此，公共服务需要谨慎，事实上，自由裁量权的管理也始终是街头官员如何提供社会福利服务问题的核心。
专业精神为街头官僚提供了良好的平衡自由裁量权和提高社会福利服务绩效的方法。街头官僚与服务对象之间关系的性质以及他们与管理者之间关系的性质都会受到专业精神的影响。因此，专业化的自由裁量权，而不是简单的自由裁量权，成为理解街头官僚如何更有效地提供社会福利服务，并使其更有价值的关键。但是，实现街头官僚专业化的最佳方式目前仍不明晰。所以，街头官僚的专业化需要长期的系统性努力和认真评估。
中国正在建立一个庞大的社会福利体系。中国的社会救助已经从1999年开始逐渐发展为一个巨大的系统，在2018年已经实现了向2.3亿多受益人提供了超过4000亿元人民币的援助。这个庞大的社会救助系统也包括许多街头官僚，面向他们的管理系统和体系正在被不断地建立起来。然而，中国社会救助体系的极端复杂性使得街头官僚专业化进程受阻，覆盖不均。该系统包括十多个不同的援助项目，涉及23个部委和机构，其实施规则则是由地方政府决定。为了确保有效地提供社会救助服务，服务提供者的专业裁量权，显得尤为重要。
二、文献回顾与研究假设
街头官僚的变革型领导与其专业自由裁量权
街头官僚的专业自由裁量权要求他们的上司领导致力于以客户（公众）为导向的服务，这对他们上司的领导力提出了较高的要求。而其中最具影响力的领导类别是变革型领导。变革型领导者不仅提出更高的价值观和理想，而且他们还能够激励追随者寻求超越自身利益的更高层次的需求，以实现集体目标。在这个过程中，领导者和追随者都提高了他们的内在动机，提高了他们对道德价值观和鼓舞人心的愿景的认识。因此本研究提出以下假设：
H1:街头官僚感知到的其主管的变革型领导力正向影响了他们的专业自由裁量权。
街头官僚的组织学习和专业自由裁量权
专业自由裁量权要求街头官僚根据专业价值观和知识做出决策，并且以支持性组织文化为条件。组织文化也是街头官僚自由裁量权的重要决定因素，互相学习支持的组织文化应该在专业自由裁量权的研究中加以考虑。而对促进持续专业发展很重要的一个组织文化方面是其“组织学习能力”，或“从经验中学习并通过时间和边界传递的能力”。通过改善组织的学习文化和环境，组织学习能力可能会提高街头官僚对专业自由裁量权的有效行使。因此本研究提出以下假设：
H2-1：组织学习能力正向影响街头官僚的专业自由裁量权。
变革型领导在组织学习中发挥着关键作用，尤其是在组织学习能力方面。在共同的专业精神下，变革型领导者可以依靠自己的组织学习能力来激发更积极和支持的态度，从而提高街头官僚的专业自由裁量权。因此，组织学习能力应该在变革型领导和街头官僚的专业自由裁量权之间发挥中介作用。本研究提出以下假设：
H2-2：街头官僚感知到的其主管的变革型领导力对其专业自由裁量权的正向影响受组织学习能力的调节。
中国社会救助服务专业化策略
专业化策略具有三个主要要素。第一个要素是增加一线全职提供服务的专业社会工作者的数量，以取代社区工作人员。而当管理实践与服务对象的需求大相径庭时，员工往往很容易陷入道德困境。此外，一个组织越官僚化，其员工必须承担的行政任务就越多。这表明，当街头官僚面临道德困境时，行政实践与服务对象的需求大相径庭，如果街头官僚承担额外的行政任务，组织约束往往会限制他们做出相应判断和执行专业自由裁量权的能力。相反，如果街头官僚全心全意地提供服务，他们可以更多地专注于提高他们的专业自由裁量权。因此，我们提出以下假设：
H3-1：街头官僚感知到的其主管的变革型领导力和组织学习能力对其专业自由裁量权的影响受其是否全职提供服务的调节。具体而言，当街头官僚全职提供服务时，变革型领导和组织学习能力对其专业自由裁量权的积极影响会增加。
专业化策略的第二个要素是提升提供一线社会福利服务的街头官僚的专业背景。该要素分为两部分：招募更多具有社会工作学士（BSW）或社会工作硕士（MSW）学位的街头官僚，以及鼓励街头官僚考取社会工作者资格证书。专业教育是一个必要的过程，它提供了获得专业知识和培训的经验，以建立专业技能，这两者都会带来更好的专业表现。专业资格证书可视为一种同行认可和进入该行业的前提条件。因此，专业教育和专业资格证书有利于街头官僚获得专业自由裁量权。我们提出以下两个假设：
H3-2a：街头官僚感知到的其主管的变革型领导力和组织学习能力对其专业自由裁量权的影响受其是否具有社会工作教育背景的调节。具体而言，当街头官僚具有社会工作教育背景时，变革型领导和组织学习能力对其专业自由裁量权的积极影响会增加。
H3-2b：街头官僚感知到的其主管的变革型领导力和组织学习能力对其专业自由裁量权的影响受其是否获得社工资格证书的调节。具体而言，当街头官僚获得社会工作者资格证书时，变革型领导和组织学习能力对其专业自由裁量权的正向影响会增加。
专业化策略的第三个要素是从社会组织购买社会救助服务。自 1980 年代初以来，中国社会救助服务的提供越来越依赖于市场化手段，与在政府机构工作相比，在社会救助服务组织工作也为街头官僚提供了更大的行使专业自由裁量权的自由。因此提出以下假设：
H3-3：街头官僚感知到的其主管的变革型领导力和组织学习能力对其专业自由裁量权的影响受其是否在社会救助服务机构工作的调节。具体而言，当街头官僚在社会救助服务组织工作时，变革型领导和组织学习能力对其专业自由裁量权的积极影响会增加。
图 1 研究概念框架
三、研究方法
本研究使用了在2018年底进行的中国社会工作动态调查（CSWS）中的部分数据。595名受访者选择社会救助作为他们的主要服务领域，在本研究的分析中，这些受访者代表提供社会救助的街头官僚。其中女性占多数（76.0%），平均年龄为33.7岁，他们从事社会工作的平均年限为6.1年（表1），平均税后年薪（2017/8）为45170元人民币。
从专业化的三大要素来看，中国社会救助服务的专业化工作仍需进一步发展。首先，只有57.8%的受访者全身心投入服务递送；其次，只有36.3%的受访者具有社会工作教育背景，尽管有77.5%的人获得了资格证书；第三，仅有278人（46.7%）在社会救助服务机构工作。
本研究使用受访者调查包括对专业自由裁量、变革型领导和组织学习能力三方面的评估，并基于结构方程模检验三个潜在变量之间的直接和间接关系和中介效应假设。并使用使用多群组分析进一步测试了社会工作教育背景的调节作用。
表 1 样本特征
四、模型结果
结构方程模型
在不增加组织学习能力的中介效应检验和控制性别的情况下，测试了变革型领导对街头官僚专业自由裁量权的影响的初始结构模型。初始模型拟合良好。结果表明，街头官僚认为变革型领导与他们行使专业自由裁量权的能力显著正相关（β=0.45***）。性别与专业自由裁量权显著相关，结果表明女性的专业自由裁量权往往低于男性。
然后，本研究继续运行了一个基于理论的结构方程模型，以探索变革型领导对街头官僚使用专业自由裁量权的影响是否受到组织学习能力的影响，同时控制了性别。模型拟合良好。结果表明，变革型领导与组织学习能力显著正相关（β=0.69***），也与专业自由裁量权显著正相关（β=0.56***）。然而，变革型领导与街头官僚专业自由裁量权之间的显著关系在理论模型中消失（从初始模型中的β=0.45***下降到理论模型中的β=0.07），表明可能理论模型中可能存在部分或完全中介效应。性别仍然与专业自由裁量权显著相关（β=-0.16***）。街头官僚对其主管的变革型领导和组织学习能力的感知总共解释了其专业自由裁量权差异的39%。结果如图2所示。
图 2 街头官僚专业化自由裁量模型
由于变革型领导对专业自由裁量权的直接影响从显著变为不显著，本研究使用了Bootstrap检验来验证中介效应。表3的结果表明，组织学习能力在变革型领导对专业自由裁量权的影响方面起到了显著的中介作用。结果表明，变革型领导对专业自由裁量权的影响完全受组织学习能力的中介，因此支持H1、H2-1和H2-2。
表 2（原文表3） 中介效应
调节作用分析
通过分别添加四个调节变量来测试结构方程模型，以探索每一个专业化战略要素对街头官僚行使专业自由裁量权的影响。
工作任务是根据街头官僚是否专职提供服务来确定的。因此，将“工作任务（是否提供全职服务）”作为调节变量进行了测试，模型拟合良好。然而，多群组分析表明模型中没有显著的调节效应，不支持H3-1。同样，多群组分析表明，模型中的社会工作教育背景和社工资格证书均无显著调节作用。因此，不支持H3-2a和H3-2b。在以组织类型为调节变量的模型中，表明政府机构雇用的街头官僚与社会组织工作人员之间的变革型领导、组织学习能力和专业自由裁量权之间的关系存在显著差异。总体而言，变革型领导和组织学习能力对在社会组织工作的街头官僚的专业自由裁量权的影响要高于在政府机构工作的街头官僚。因此，支持H3-3。
图3为四种调节变量的调节作用。该图显示了组织类型的显著调节作用。社会救助服务组织的变革型领导和专业自由裁量权之间的简单斜率比政府机构组更大。相比之下，“工作任务”和“社工资格证书”两组的斜率几乎平行。
图 3 调节效应结果
五、讨论
通过实证分析，本研究做出了三个理论贡献：（1）构建并验证了变革型领导影响街头官僚专业自由裁量权的理论模型，并分析了社会救助服务提供团队中的组织学习能力的中介效应。（2）调节效应分析进一步表明，专业化的内部机制对基层官员专业自由裁量权的影响比外部机制更为显著。（3）第三，组织类型具有显著的调节作用。本研究提出的机制在社会救助服务组织中更为有效，尽管它在政府机构和社会救助服务组织中都很重要。
此外，对调节效应的分析发现，从社会救助服务机构购买服务的专业化策略比其他专业化策略更成功，但增加一线街头官僚数量和提高其专业背景的策略似乎没有显著效果。这一结果也表明，在服务环境和服务对象复杂的情况下，对于公共服务的专业化而言，内部学习机制比外部获取机制更重要、更有价值。
本研究的结论对公共服务供给及政策执行也具有重要的意义。对于公共服务和社会福利而言，建立内部专业学习机制比依靠外部专业机制提高服务递送绩效更重要。变革型领导对于协助街头官僚的服务递送团队建立内部学习机制也至关重要。这些内部机制还依赖于由组织文化和变革型领导者驱动的高组织学习能力。
为了促进中国社会救助的供给，专业化战略应该更多地关注服务提供机构的专业化，而不是街头官僚的专业化。组织专业化可以有效促进基层干部专业化。然而，街头官僚的专业化在非专业组织中难以维持。原因在于，在提高服务绩效方面，向专业社会组织购买服务是比加强和改革政府服务提供机构更有效的专业化策略。事实上，这种影响也可能有益于其他公共服务和其他地区。
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文章来源：
Huan Zhang , Ling Yang , Robert Walker & Yean Wang (2020): How to influence the professional discretion of street-level bureaucrats: transformational leadership, organizational learning, and professionalization strategies in the delivery of social assistance, Public Management Review, DOI: 10.1080/14719037.2020.1805919
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本期编辑 ：苏凡 邓甜
审核校对 ：海外版块全体成员