依势而行：结构-组织视角下的环保组织行动策略

编者按

党的十八大以来，环保组织政策参与迎来了新的发展机遇。已有研究大多从结构主义视角出发，考察外部的结构性条件对组织行动的影响，但组织自身的资源禀赋也会影响其行动策略。那么，拥有不同资源的环保组织是否发展出了不同的行动策略？这些行动策略又如何受到制度环境和个体禀赋的影响？今日荐文为大家带来的是中国人民大学刘伟副教授和南方科技大学- 东英吉利大学满彩霞博士所著的《依势而行：结构-组织视角下的环保组织行动策略》。

摘要

当前国家正大力推进生态文明建设，构建环境治理体系。这给环保组织带来了极大的发展机遇。环保组织开始更加注重专业能力建设，努力提高“专业做事”的行动能力。那么在宏观层面的制度情景和微观层面的组织资源的影响下，在制度空间和行动者自主性的互构下，拥有不同资源的环保组织是否发展出了不同的行动策略?而这些行动策略又如何受到制度环境和个体禀赋的影响?传统的社会组织行动策略研究立足于结构主义的视角；而本研究关注环保组织资源禀赋与其行动的关联，并提出了一个“结构-组织“视角下的分析框架，以此分析新时期环保组织的行动策略。根据环保组织的结构化外部资源和组织内部知识禀赋的交互，本研究提出了四种环保组织的行动策略：内部倡导、试点孵化、公众布道与行动深耕。本研究运用比较案例分析，对环保组织外部资源与内部知识禀赋相匹配的四种行动策略进行了描述刻画，为环保组织践行其使命提供了一份行动指南。

作者简介

刘伟，中国人民大学公共管理学院，副教授，硕士生导师；

满彩霞，南方科技大学社会科学中心-东英吉利大学国际发展学院联培博士生

文章结构

一、问题的提出

二、我国社会组织行动策略的代际分野及其评述：从“成为‘对’的组织”到“做对的事”

三、结构-组织视角下的分析框架

四、案例描述、呈现与总结

(一)内部倡导策略：自然之友

(二)试点孵化策略：全球环境研究所

(三)公众布道策略：公众环境研究中心

(四)行动深耕策略：丽江健康与环境研究中心

(五)案例呈现总结

五、基于案例的社会组织行动策略成因的机制探究

(一)结构视角下的环保组织行动策略选择

1.政治资本对环保组织行动策略的影响

2.社会基础对环保组织行动策略的影响

(二)知识对环保组织行动策略的影响

六、环保组织的行动策略选择

1 问题的提出

在我国环境保护的实践中，环保社会组织(以下简称“环保组织”)是一支重要的力量。2003年，由绿家园、自然之友多个民间环保组织发起“怒江保卫战”，开启了我国环保组织政策参与的序幕。

我国早期的环保运动是一种非对抗、非正式、碎片化和地方性的“嵌入式行动主义”(embedded activ­ism)。“嵌入式行动主义”的形成受到宏观的制度情境和微观的组织资源两个层面的因素制约。一方面，我国长期以来实行的“双重管理”体制将社会组织的登记注册以及相关活动纳入国家的严格管理和分类控制之中。另一方面，我国的环保组织发展尚稚嫩，受到“合法性-资源”的双重约束，专业能力建设相对较为薄弱。因而，在环保组织在我国发展初期，它们首要考虑的是建立组织的合法性以获得生存和发展，凭借与政府协调合作、与社会相连接的方式来获得认可和肯定，拓展行动空间。

党的十八大以来，社会组织进入了新的发展时期。党的十九大以来，“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体制得到进一步健全完善。环境保护部、民政部于2017年联合发布的《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，更是明文规定将环保组织纳入“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系当中。

随着我国针对环保组织的制度环境发生变化，其合法性得以确立和稳固；更多的环保组织开始转向，它们开始注重专业能力建设，努力提高“专业做事”的行动能力，从而发展出了“双向嵌入”、“多重嵌入”等策略多样的嵌入行动。经过多年来的发展和演变，专业化、本土化的环保组织越来越多，它们的组织裂变分化和自我孵化的能力越来越强，专业化程度越来越高。当下，环保组织群体内部日益分化形成多种组织形态共存的生态聚落，在环保政策参与中也呈现出了多元角色分工。

毫无疑问，宏观情境的变化，加上资源禀赋的差异，将对环保NGO政策参与的行动策略产生新的影响。那么，在宏观层面的制度情景和微观层面的组织资源的影响下，在制度空间和行动者自主性的互构下，拥有不同资源的环保组织是否发展出了不同的行动策略?而这些行动策略又如何受到制度环境和个体禀赋的影响?这是本文将要探究的研究问题。

2 我国社会组织行动策略的代际分野及其评述：从“成为‘对’的组织”到“做对的事”

改革开放之后，我国的国家-社会关系发生了较大的演化。一些研究开始关注社会组织在制度结构约束下的策略性行动，并从微观层面的政社互动机制来把握国家社会关系的发展演化。在不同的政社关系之下，社会组织的行动策略也有所不同。相应地，有关社会组织行动策略的研究也呈现了代际分野。

从上个世纪末到本世纪的前十年，社会组织在我国发展壮大。但同时，在制度结构的严格约束下，社会组织的法律合法性长期滞后或面临威胁。因而为了组织生存和发展，社会组织不得不寻求其他的合法性来源。社会组织行动策略的第一代研究在此背景下产生，这些研究发现社会组织的行动目的在于获得合法性。首先，社会组织会利用政治资本获取政治合法性。对于环保组织来说，其获得政治合法性的策略有三种。一是利用领导人在党和政府机关的任职经历与国家行政体系取得关联，借助提案、听证会、诉讼等制度化渠道搭建和政府部门常态化的合作关系。二是借助国家政策和主流话语进行环保理念的宣传，利用国家权威及其符号来获得行政认可，使自身在形式上合法化。三是与党群部门建立合作获得机构成立初期的生存支持。其次，一些实证研究也发现，社会组织通过社会动员的方式来获得公众的信任与支持，从而提升社会合法性。这一时期社会组织的行动策略是在政社关系的夹缝中扩大行动空间，并发展出了如“非正式政治”、“寄居蟹的艺术”等策略。

党的十八大以来，我国的国家-社会关系发生了较大变革。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”的命题，这指导着我国政府与社会组织的行动关系从“单向控制”向“双向协同”转型。在这一制度背景之下，有关社会组织行动策略的研究自2015年前后进入了第二代，关注社会组织是如何通过愈发完善的制度空间和途径介入公共事务。郁建兴和沈永东发现，在政府部门主动推动社会治理创新的同时，社会组织也采取策略行动共同形塑，双方的互动呈现了“调适性合作”模式。唐文玉发现社会组织不仅从“总体性生存”转向“嵌入式发展”，也从“借力于政治的嵌入式发展”延展出了多样化的嵌入策略。Lee等人指出社会组织通过社会关系、网络结构和地域空间来扩大合作的规模。王名和张雪整合了“政府-社会组织-社区”三方主体的两种行动逻辑。环保组织更是采取了“多重嵌入”的行动策略来影响政府部门，并扭转环境政策执行的偏差。

相较之下，在第一代研究中，社会组织通过行动策略实现其合法性，其行动的目的在于“成为一个‘对’的组织”，在满足合法性的前提之下进行行动；而在第二代研究中，社会组织的身份危机已经通过“社会治理创新”的主导思想所化解，社会组织展开策略化的行动，其目的在于“做对的事”。无论是第一代还是第二代，这两代研究的分析视角都是结构主义。这一视角在社会组织的研究中具有优势，它能准确地从整体上把握社会组织与政府部门和其他社会主体的关系，并通过几个主体的互动进行动态观察与分析。但只关注结构视角，会忽略社会组织本身的内部特性。在分析其行动策略时，也会牺牲行动的细节。

对于社会组织而言，外部的结构性条件固然是影响其行动的因素之一，其本身的组织特性与资源，也同样影响了它们的行动策略。特别是随着“社会治理创新”理念的提出，社会组织迎来了又一次发展的新机遇。我国的社会组织已经从单纯凭借理念价值的驱动，转变为专业化运作，并逐渐孕育出不同类型机构共存的组织生态。环保组织也日渐形成生态聚落，在政策参与中体现为“冲锋兵”、“弹药库”、“布道者”、“先行军”等多种功能和角色。但是，与前两代社会组织行动策略的研究一样，倘若完全从组织视角出发，只关注社会组织的自身功能与特色，也无法准确把握其行动策略的特征。

因此，分析社会组织的行动策略，单纯的结构视角或组织视角都是不足取的。要把结构与组织视角结合起来。具体来说，既要考虑社会组织所处的政社交叠的政策环境，同时也要关注其自身的组织特色。

3 结构-组织视角下的分析框架

当下，社会组织只能在我国政社关系的制约之下行动；因而可以影响社会组织行动策略的结构性资源包括政治资本和社会基础。政治资本是掌握在政府手里，用于支持和赋能社会组织发展的资源和机会；社会基础与组织的社会动员能力有关，它指的是社会成员对组织的信任和对该组织活动的广泛参与。拥有更多政治资本的社会组织往往极大地获得了政治权力的信任，并与之形成了相对长期且稳定的互动与信息交换。拥有更坚实社会基础的社会组织也往往在社会公众中拥有更高的知名度，与公众有频率更高且信息交换更充分的互动。

需要说明的是，在环保组织与外部主体进行互动时，这些外部主体本身——政府部门和社会部门——彼此之间也不是相互隔绝的，而是处于不断互动之下。因此对任何社会组织而言，必然要“两条腿走路”，既与社会部门进行互动，也与政府部门进行互动，获得双方的资源与支持。但是，对任何社会组织而言，都会在政府和社会之中选择“第一资源依赖对象”；并通过其与第一资源依赖对象形成的关系，借力撬动另一个部门，获得更多的资源并实现组织目的。

除了外部的结构化资源，社会组织在行动时也会充分调动自身的组织资源。组织资源表现在组织特性上。传统来看，组织特性包含的要素很多。根据前人的研究，它包含组织的地位、性质与运营年限、员工的来源、学历与构成、领导者的身份与社会网络等等。但在社会组织管理愈发规范化制度化的背景下，真正能成为社会组织资源禀赋并能对其行动策略发生实质影响的是组织所拥有的知识。首先，随着社会组织管理的规范化和制度化，前述学者们视野中的“组织特性”，如组织的地位、年资与性质已逐步被消解。当下，只要是符合条件的社会组织，都能一视同仁地获得合法性身份并进行活动。除此之外，员工的来源、学历与构成确实是企业组织资源的一部分，而它们也指证了组织的知识化程度。

知识是我们对于世界万物的理解和认识，它对行动策略有着重要的影响。无论是从专业学习和培训中获得的理论知识和技能，还是在社会实践中积累的常识、经验、技艺，知识都具有行动化的特征，知识使用者在行动中建构起对知识的运用。哈贝马斯对于“知行合一”的研究指出，知识是行动的动因，也是行动意义自知的依据。吉登斯的结构化理论以有知识的行动者为逻辑起点来进行行动论的建构。知识的行动化和行动的知识转向进一步促成了公共治理领域中“基于知识的参与”(knowledge-based participation)。在具体的行动领域中，知识所发挥的作用也开始受到关注。在有关沙漠化防治、邻避运动和空间规划制定的实证研究中，学者们发现知识是行动的动因和起点。可见，知识是组织管理和行动的战略资产和无形资本。随着环保组织的专业性不断强化，知识成为组织专业资源的来源，对组织行动产生重要的影响。在已有的政治资本或社会基础的外部资源禀赋条件下，环保组织在政策参与过程中由于知识运用以及资源配置方式的不同，进而也会发展出差异化的行动策略。

从知识的科学面向和社会面向出发，知识被分为了科学知识(scientific knowledge)和本地知识(local knowledge)两种类型。科学知识，又被称为“专家知识”(professional knowledge)、“专业知识”(technical knowledge)。这种科学知识通过理论学习、教育培训等正式途径产生，表现为在认知层面上具备的专业概念和理论框架，具有理论性、概念性、去情境化、通用性的特点。科学知识也往往掌握在专家学者们手中。对环保组织而言，这种科学知识既可能是有关环境保护科学和信息的知识，也可能是有关法律政策、技术程序等方面的知识。与科学知识相对的是本地知识，又被称为“本土知识”(indigenous knowledge)、“平民知识”(lay knowledge)、“社区知识”(community knowledge)。哈耶克很早便提出了有关知识分工的经典理论，并强调知识是分散且分立的。沿着这一思路，Geertz明确了知识的地方性问题，他认为知识是当地特定的文化背景和制度情境所固有的，是普通民众的“手边知识”。本地知识产生于特定时空、现实情境、历史文化传统、社会关系之中，表现为在操作层面具备的常识、经验和技艺(know-how)，具有实践性、经验性、情境化、本土化的特点。环保组织在运营过程中需要两种知识的共同作用与支撑；但同样，一个组织也会根据其组织优势与人员构成等，选择更有效的知识池，实现更为精准的知识动员。因此，一个社会组织的资源禀赋来自于知识，而知识也体现为主要知识来源和次要组织来源。

因此，在结构化的视角之下，政治资源和社会资源会影响环保组织的行动策略；而在组织特性的视角之下，环保组织自身的知识禀赋——主要拥有科学知识还是本地知识——也会影响策略选择。在结构-组织的交互的视角之下，社会组织呈现了以下四种行动策略：

运用内部倡导策略，环保组织发挥科学知识和政治资本的资源优势，通过提交议案、参与听证会、发起环境诉讼等制度化渠道参与环保立法、解决环保纠纷、推动环境政策的政府议程。运用公众布道策略，环保组织会发挥科学知识和社会基础的资源优势，通过现代转播工具，向公众传递环保知识与信息，动员社会公众参与来监督环保政策的落实。运用试点孵化策略，环保组织利用本地知识，并通过政治资本的资源优势获得信任，在相对小范围内组织受到专业职能部门认可的创新试点行动，并在行动中完善政策执行细则，推广成功经验，助力环保政策的完善和落实。运用行动深耕策略，环保组织发挥本地知识和社会基础的资源优势，通过激活基层自主治理，促进社区民众的自组织建设和发展，实现社区经济、社会和环境的可持续发展。

4 案例描述、呈现与总结

区别于量化研究，质性的案例研究往往不用于因果效应(causal effect)的假设检验，而在于因果机制(causal mechanism)的阐明和解释。在案例选择方面，解释性的案例研究基于案例特征的典型性，而不是作为样本的代表性。

本文的目的在于探索在结构-组织交互的视角之下资源是如何相互调适而产生出相应的行动策略，即组织资源对行动策略选择的机制解释。因此，本文根据差异化的资源禀赋这一标准来选择案例，以此探究结构-组织资源与行动策略的内在机制。本研究选取了自然之友、公众环境研究中心、全球环境研究所、丽江健康与环境研究中心这四个均在北京注册的民非机构。第四部分主要进行案例的呈现，具体的机制在第五部分论述。

(一)内部倡导策略：自然之友

自然之友注册成立于1994年，被公认为我国成立最早的民间环保组织。自然之友参与了一系列环境生态法治工作，通过递交议案、立法建议、司法维权等制度化渠道与政府决策者互动，在环境公益诉讼制度的决策过程中采取了“内部倡导”的行动策略。

从结构性资源来说，自然之友拥有一般环保组织难以企及的政治资源。自然之友的创始人梁从诫先生家室显赫，也是一名政治精英，自1989年开始即出任全国政协常委，担任政协人口、资源、环境委员会委员。这一身份赋予了自然之友巨大的政治资源。自然之友，以及梁从诫本身，都可以借助政协这一正式渠道递交有关环境保护的提案，从高层进行直接的、正面的政策倡导。即便2010年梁从诫逝世后，他的声望和影响力仍然持续地为机构供给着政治机会。

除了结构性资源，自然之友的组织性资源是高度通用化的知识。自然之友可以说是我国最早汇集专业学者的民间环保组织。自然之友的发起人除了拥有政治资本的梁从诫先生，还有著名的教育专家杨东平和民间学者梁晓燕。从机构的第三届理事会开始，自然之友也有意识地开始了机构专业化和职业化的改革。专业化的理事会和职业化团队为机构的行动注入了科学知识的力量。第三届理事会的九名理事中，四人拥有环境科学的高级专业学位，两人是教授博导级别的专家。同时，自然之友还拥有一支专业的律师团队，能随时向机构提供有关环境立法和环境诉讼方面的专业咨询。

自然之友一方面拥有较高的政治资本，使其能接近体制内的政策精英；另一方面拥有环境保护和政策倡导的专业科学知识，使其能针对环境问题提出具有一般意义的专业建议与对策。在这两种资源的加持之下，自然之友在环境保护工作中以“倡导者”的姿态出现，践行了内部倡导的策略。具体来说，自然之友通过递交提案、立法建议、司法维权等制度化渠道与政府决策者互动，推动我国环境公益诉讼制度的建立健全。

2013年10月，环保法修订草案进行三审。三审稿对环境公益诉讼主体做出了如下修改：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织。”但在众多法学界专家学者和环保组织看来，这一规定仍然没有明显进步。当时的自然之友总干事在新闻媒体的访问中公开就此提出质疑。但针对这一政策如何进行行动呢?自然之友并没有采取直接动员公众的策略；相反，它充分利用了自身的专业优势。一方面，从法律诉讼的专业角度对公益诉讼的主体地位展开研究，另一方面，组织法律和环保从业人员进行专业研讨。在充分利用组织资源之后，自然之友的理事于2014年两会期间递交了《关于完善环境公益诉讼制度的几点建议》的代表提案，倡导环境公益诉讼的主体资格尽可能地放开。这是自然之友一次成功的政策倡导。

自然之友的行动策略与它的资源禀赋密切相关。从结构化的视角看，自然之友能通过它的政治资源，顺利地进入政策过程并与决策者进行互动，直接向体制内的决策主体发出有关环保问题的声音。而组织资源的科学知识保证了其“发声”的科学性和专业性。这也使得自然之友能够在最高层决策者那里进一步获得更多的认同，从而通过制度化的渠道直接推动政策变迁。

(二)试点孵化策略：全球环境研究所

全球环境研究所(以下简称GEI)是一家2004年成立的环保组织，总部设在北京。它致力于推进我国和全球的可持续发展，实现经济增长、环境保护和社会发展的共赢。近几年来，GEI重点开展项目的领域包括能源与气候变化、生态保护与社区发展、海洋保护等。在上述领域中，GEI以项目制的方式开展其工作。目前，GEI的项目点已经遍布全国各省，同时延伸至了东南亚和东非。与自然之友直接展开政策倡导或发起环境诉讼不同，GEI的工作关注项目的落地、推进、评估与反馈。

尽管关注项目的本地实施与推动，但GEI绝非一个草根组织。相反，它与专业职能部门有着密切的关联。首先，GEI的创始人均在隶属于生态环境部的中国环境科学研究院有任职经历。一人曾担任中国环境科学研究院学术委员会的执行副主席，另一人曾任技术服务中心主任及院办副主任。其次，项目团队多名成员也有在国家林业局、环保部、发改委、财政部等政府部门的工作经验，多次为地方政府提供培训和技术支持，和国家各部委和地方省、市政府建立了很好的联系。从结构性资源上看，虽然GEI相较自然之友的“政治精英”身份有所不及，但它也和职能部门建立了相当密切的联系。政治资本的存在也让GEI承接了大量的政府项目。因此，拥有政治精英身份的自然之友采取政策倡导的行动策略，而与专业化的职能部门有密切联系的GEI更关注政策的落地与实施。

GEI的工作重心在于项目服务的落地实施，这就需要GEI熟悉当地的自然资源条件、经济社会发展等情况，而不仅仅是以理论层面的概念框架做指导。因此，相比通用的科学知识，机构在常年的项目实践中也收获了本土化的知识和迅速获得本土化知识的能力，这也成为了组织的核心竞争力。

一方面，GEI与环保职能部门拥有充分的信息交换与沟通，另一方面，GEI对项目地的具体情境有较多掌握。这让GEI发展出了一套以试点孵化为主的项目运营策略。这一策略有两项重要内容。一是通过项目培育试点，并通过试点确定示范项目，之后形成完整的项目实施经验，提交至职能部门，为政策的执行细则提供有益信息。例如，2004年，GEI建立了生物多样性保护项目组，开始探索发展创新的、可持续的生态保护与发展方式。2005年，GEI开始引入在国际上较为流行的“保护协议”的机制和技术。值得注意的是，GEI不是原封不动地照搬这一国际通用技术，而是充分利用了本地知识这一组织资源优势，针对实际情况对这一技术进行了本土化改良，并不断发展演化，最终建立起了符合本体情境的“社区协议保护”项目运作机制。在之后的十年间，这一做法在四川宝兴县蜂桶寨国家自然保护区、宁夏云雾山自然保护区、内蒙古乌力吉图嘎查和青海三江源地区展开试点，并设立了多个示范区。2016年，借助国家公园和自然保护地体系改革的契机，GEI通过实际示范项目的影响积极向政府“兜售”基于市场机制的发展援助理念和模式。2017年出台的《建立国家公园体制总体方案》明确鼓励通过签订保护协议、企业参与特许经营项目等方式，共同参与保护国家公园周边的自然资源。在这一过程中，GEI在小范围内创新地试点和示范项目，又通过职能部门的协助，被吸纳进了正式的国家政策。除了为国家公园体制改革贡献现实案例之外，GEI在多个政策行动领域，如草原补奖、生态服务型经济、草原保护中，也广泛地使用试点策略。

试点孵化策略的另一部分内容为孵化。GEI的项目遍布全国，但从具体的操作上，GEI并不完全直接介入项目的具体运作。一般而言，GEI是在项目点寻找“代理机构”，代理机构在前线工作，而GEI在后方提供具体的资金支持和技术方案。而这些项目点的代理机构多数是本土的社会组织。在这个过程中，GEI事实上孵化了地方的行动者，也促进了区域小规模社会组织的发展。

(三)公众布道策略：公众环境研究中心

公众环境研究中心(以下简称“蔚蓝地图“)是一家2006年在北京注册的公益环境研究机构。其主要工作模式是通过收集、整理、分析政府部门和企业公开的环境信息，搭建环境信息数据库和“蔚蓝地图”手机APP两个大数据平台，向公众广泛披露信息，并以此借公众的力量督促地方党委政府环境信息全面系统公开和环境保护政策的落实。

在结构的视角看，尽管蔚蓝地图与政府部门存在着互动，但蔚蓝地图——从其公众环境研究中心的命名中便可窥得其工作要点——是一家完全以公众为中心的环保组织。环境信息数据库和蔚蓝地图APP都是面向公众的产品。蔚蓝地图发布的信息完全公开，任何组织或个人都可以通过网站或手机APP获取。

从组织内部来看，蔚蓝地图的创始人马军之前有十余年的环境领域新闻报道的经验，有环境科学与政策的经历和背景。同时，蔚蓝地图依赖信息技术与数据库开发技术，汇集和整理全国各省、市水质信息、排放信息和污染源信息，开发了水污染公益数据库；整合GIS系统，发布了中国水污染地图。两年后，蔚蓝地图在水污染地图的基础上又研发了中国空气污染地图。在专业科学知识的指引下，蔚蓝地图最早从数据的搜集、整理开始，进一步研发出空气质量信息公开指数、水质信息公开指数，对环境数据进行研究、分析和评价后再公开。海量的环境信息数据体现了机构专业能力，也成为了组织的核心竞争力所在。

运用现代信息与大数据技术，以公众为对象，蔚蓝地图的行动体现了“布道者”的策略。海量的数据首先唤醒了公众的环保意识与认知。随着APP的开发，大量公众开始在数据库和蔚蓝地图中查询本地的环保信息和污染指数。当公众的环保意识被逐步唤醒之后，中心又继续开发新的应用，引入了智能客服机器人服务和图像识别技术。蔚蓝地图不但为公众便捷获取环境信息提供了平台，还与社交媒体相结合，联通生态环境主管部门，推出了“晒蓝天”、“晒污染”、“微举报”等实用功能，为公众参与环保监督提供高效便捷的服务。公众可以在平台分享墙上“晒蓝天”、“晒污染”，将污染信息或企业的环保表现转发到微博、微信朋友圈等新媒体平台，引起社会关注。2019年，蔚蓝地图手机APP共收集了全国310个城市、3.2万名用户的55.9万张图片，黑臭河“微举报”功能还与住建部和环保部推出的“城市水环境公众参与”微信举报平台互联互通，方便公民对企业的超标排放行为进行举报监督。

毫无疑问，蔚蓝地图搭建的平台成为了撬动社会公众参与环境污染治理的有力杠杆，也推动了公众环境意识的增强。而在“以人民为中心”的理念之下，公众的参与进一步推动了环境治理的深入全面展开。根据蔚蓝地图APP的后台数据显示，2019年，“蔚蓝地图”收到的黑臭水体举报累计超过1万条，其中逾9000条得到了环境主管部门的回复，且回复时效皆在一周之内。依靠公众发现线索，推动政府部门解决问题，督促企业加强自律，蔚蓝地图以公众布道的方式，监督了环保政策的落实。

(四)行动深耕策略：丽江健康与环境研究中心

丽江健康与环境研究中心(以下简称“中心”)前身为2008年成立的北京三生环境与发展研究院下属的社会发展部。2014年，项目团队在丽江市民政局注册成立了丽江健康与环境研究中心。秉持“当地人是主体”、“挖掘当地传统文化”、“在保护中受益，在受益中保护”三大核心理念，中心采取行动深耕的策略，组织当地公众，重建农村社区的自组织治理，助推当地美丽乡村与生态文明建设的政策实施。

从结构视角上看，中心进行互动的对象是公众。在行动中，中心强调“以村民为主体”，立足于社区内人的改变。以中心开展的环保项目“村寨银行”为例，它直接动员社区内的公众，建立了一个以农牧民为主体的公共管理组织，培育环保行动的社会基础。因此，中心项目的成功运作是由于它广泛动员了社区内的社会基础，获得了社区民众自下而上的认同和支持。在落地项目执行中，中心尊重社区村民的主体地位，不断把以人为中心、发展与保护并存的理念向当地村民传播，引起了社区村民的共鸣，也唤醒了他们的主人翁意识，形成共振。广泛的社会基础使得中心能够嵌入当地社区，动员社区村民，持续推动社区项目的落地实施。

在动员公众展开项目的过程中，中心也积极利用了其组织所能动员和拥有的本地知识。还是以村寨银行为例，这一项目的缘起和立项也来自于对本地知识的掌握和运用。中心的创始人邓仪常年扎根驻村于云南丽江的老君山，村寨银行正是起源于他在当地进行了多年的试点与摸索，这是一套内生于本地传统的资源补偿模式。

在尊重本地的特色、传承与现实的情况下，中心首先是一个心无旁骛的行动者。相较持试点孵化策略的行动者，中心的目标更为单纯，只是完成和推进手边的行动，而较少考虑行动的推广问题。尽管中心会与地方政府部门进行互动，但这种互动更多是基于具体项目的推进，希望获得当地的支持，而并不在于进行政策倡导推动政策变迁。同时，中心也是一个“深耕者”，这意味着从政社关系的视角来看，中心是内嵌于本地的社会结构之中，扎根本地，进行长期的深度的行动。

(五)案例呈现总结

在对四个案例进行描述和刻画之后，有必要对四个环保组织的行动策略进行进一步的提炼与总结。上文以内部倡导、试点孵化、公众布道和行动深耕描述了四个环保组织的策略，但这里仍需要将其转化为具有普遍意义的学术语言。事实上，尽管当前有不少研究关注了社会组织的行动策略，但极少有学者对“行动策略”进行严格定义。本研究借用组织学中的理论，将行动策略视为情境(context)、内容(content)和运作过程(process)的组合。

下表归纳总结了上述四个环保组织的结构性资源、组织资源、行动策略和具体工具。

5 基于案例的社会组织行动策略成因的机制探究

在使用结构-组织的分析框架对上述四个案例进行一一地呈现和描述之后，有必要通过对比的方式，进一步对其行动策略形成的具体机制进行探究。在进行机制探讨时，本文仍然从结构视角出发。这么做的原因在于：结构视角是政社关系的经典视角，以此为起点能更好地与现有研究实现对话。但同时，在结构主义的视角之下，组织自身的资源禀赋同时起到了重要的作用。环保组织的行动策略来源于结构性外生资源与组织内在禀赋的交互。

(一)结构视角下的环保组织行动策略选择

1.政治资本对环保组织行动策略的影响

传统上，政治资本会影响社会组织的合法性。在我国对社会组织管理的制度进行了规范和调整之后，环保组织合法性的问题基本得以解决。但除此之外，环保组织所拥有的政治资本对其策略的选择有重要的影响。具体来说：

首先，拥有较多立法部门政治资本的环保组织更倾向于通过立法途径在政策制定时进行政策倡导；拥有较多专业职能部门政治资本的环保组织更倾向于在政策方案设计时提出政策建议。从案例呈现中可以发现，拥有较多政治资本的两个环保组织(自然之友和GEI)都利用其政治资本加入了政策过程。这一点不难理解。政策制定者是握有公共权力的政府机构或政治精英。环保组织拥有更多政治资本，就意味着它们与公共权力在一定程度上实现了通畅的信息沟通和充分的互动。同时，拥有政治资本的环保组织也获得了公共权力的充分信任，甚至授权。在这样的情境之下，尽管环保组织并不能主动自发地制定政策；但与政策制定者相对密切的关系能让它们更容易在政策过程中进行直接参与。这一结论也呼应了前人的研究。但相比之前的研究，本研究更深入了一步。政治资本也有诸多不同来源。如本研究案例中所显现，自然之友所拥有的政治资本来源于高层政治精英；虽然同样拥有较多政治资本，GEI的政治资本则来自于专业职能部门。这些来源不同的政治资本为环保组织所提供的政治机会也是不同的。高层政治精英事关议程设置和立法行为，因而来自于此的政治资本提供了环保组织(自然之友)通过立法途径影响政策变迁的机会；专业职能部门关乎政策的方案设计和具体执行，因而与专业职能部门建立良好关系的GEI能够在政策方案的拟定和执行的细则上进行提出建议。

其次，政治资本对环保组织行动策略的影响还应该进行更为细节化的观察和分析，当政治资本与不同类型的组织知识结构结合时，会产生不同的策略。从案例中我们发现，拥有科学知识禀赋的自然之友倾向于采取内部倡导策略，通过影响立法环节，推动战略型政策的变迁；而拥有本地知识的GEI，则更倾向于提出具有落地性的政策实施方案。这与两个机构所拥有的知识禀赋有关。专业科学知识具有较大的通约性，它在一定程度上脱离了时空限制。因此，在制定相对宏观的战略型政策时，为了保证政策的科学性，要尽可能从科学知识的角度进行思考和倡导。而本地知识更具体、更情景化，能对政策执行细则提出有针对性的建议。

2.社会基础对环保组织行动策略的影响

环保组织发轫于社会，成长于社会，因此，建立广泛的社会基础也是其行动策略的归因之一。尽管环保事务有着巨大的外溢性，但针对环保问题也存在着不同的社会身份——有些公众具有较高的环保意识、关注一般性的环保议题，有一些公众则受到特定环保问题的直接影响。这两类公众分别称为一般公众和关切的公众。这些不同的社会身份的公众，构成了环保组织不同的社会基础。

首先，环保组织的社会基础不同，其活动策略的情境与过程也有所不同。以一般公众为社会基础的环保组织倾向于在政策监督和倡导的情境之下展开行动；以关切的公众为社会基础的环保组织更多在政策执行的情境之下行动。其相应的行动途径也有所不同。由案例所呈现，以蔚蓝地图为例，它通过建立信息平台和社交媒体的方式，向大众传递有关环保的知识与信息。在现代信息技术的辅助之下，这些信息可以无差别地抵达任何一个信息接受者，而无论这些信息接受者是否受到环境问题的直接影响。持续的信息供给与输入形成了一种社会影响，继而引导公众关注环保议题，并为此而发声行动。而这种发声行动也多在政策过程之外，属于一般公众的自发活动，因而以政策监督的情境出现；或形成具有一定声势的公众意见，成为未来环保议题的公众议程。相比之下，丽江健康与环境研究中心根植基层，依靠社区内的公众开展活动。同一地域范围内的公众直接在本地的环境问题影响之下，也直接感知到了本地的环境状况。而同时，这些关切的公众也在中心的组织与带领之下，针对本地的环保问题展开行动。它们把红头文件上的政策措施化为区域内实际的行动，为本地的环境治理产生了直接的影响，因而成为了环境政策执行的末端。

其次，与政治资本一样，社会基础也会与不同的组织知识相交互，从而产生不同的策略。科学知识应用面更宽、适用性更广，因此能与一般性公众产生交互。蔚蓝地图正是以专业科学知识的传递，逐步引发公众的兴趣、增进公众的环保知识与意识、最终推动公众参与环保政策的监督与公众议程设置。丽江健康与环境研究中心则更多依赖本地知识，以此进一步吸引和动员本地的、利益相关的公众，通过“感同身受”、“眼见为实”的环保事例，激发本地关切公众的兴趣与行动。

(二)知识对环保组织行动策略的影响

本文强调环保组织自身的禀赋——知识——对其行动策略的影响。在这一部分仍有必要对环保组织知识的运用进行进一步分析。严格来说，环保组织自身所拥有的是与环保有关的信息；而只有将这些信息运用到合适的场景之下，将这些信息传递给适宜的受众，信息才能真正成为知识。在政社互动的框架之下，环保组织可以获得政治资本或社会基础，但这两者都可以进行进一步的细分，政治资本可以细分为与立法有关的高层政治资本和侧重于专业职能的政治资本；社会基础可以由一般公众或关切的公众组成。此时，拥有环保信息的环保组织就需要审慎地选择，将自身拥有的信息与自身在结构中获得的外部资本进行有效匹配。唯有此，才能有效运作，实现其组织目标。

具体来说，如果环保组织拥有较多专业信息，那么该组织可以考虑超越特定的、区域的情境，在更具一般性意义的空间内进行问题建构和政策倡导，从而推动议程设置。这类环保组织可以选择与立法方面的高层政治资本相结合，直接进行政策倡导，推动政府议程的确立，如自然之友的内部倡导策略；也可以进行广泛的公众动员，启动公众议程，借公众之力推动议程设置，如蔚蓝地图的公众布道策略。

如果环保组织拥有针对某一具体区域的本地信息，那么该组织可以与本地环保专业职能部门接洽，成为其真正的助手，直接介入政策过程，从而尽可能的放大其影响力，如GEI的试点孵化策略。作为一个外生于社区的环保组织，尽管对本地的情况相当了解，GEI的第一资源依赖对象是本地的环保职能部门。在其行动中，它真正与政府部门实现了“嵌入”——在专业职能部门的授权之下，利用其本土信息和相对灵活的社会组织身份展开工作，进行试点孵化，对不同的政策执行方案进行试验。倘若环保组织拥有相对丰富的本地信息，但尚未与当地的专业职能部门建立充分的信任与互动，那么这一组织也可以着力发展社区内的公众，运用本地信息在区域内进行动员，引领区域内的公众深耕环保领域的具体事项，逐步打开局面。事实上，当前我国环保领域的众多草根组织都秉持着行动深耕的策略，践行组织目标。

6 环保组织的行动策略选择

在传统的政社关系的结构主义视角之下，学者们更关注社会组织与政府机构的关系；而当我国的政社关系得以捋顺，社会治理常态化发展之后，环保组织为了实现其组织目标，采取了哪些行动策略?本研究从结构-组织的视角出发，提出了当下我国环保组织的四种行动策略——内部倡导、试点孵化、公众布道、行动深耕；并运用案例研究对这四种行动策略进行了分析与刻画。可以说，本文为新时期环保组织提供了一份“行动指南”。与前人已有的研究相比，本研究的创新之处在于关注了环保组织自身的资源禀赋作为变量；同时将其抽象提炼为组织拥有的“知识”这一变量。

当前随着制度环境的不断完善，环保组织的能力建设也提上了日程。毫无疑问，一个能够成功实现其目标、践行其使命的组织必然需要充分利用制度红利，有规划地采取策略行动；这也意味着环保组织不能随心所欲地行动。宏观的制度环境推动了环保组织的发展，也鼓励其对环保事务进行积极介入。但本文提出的基于“结构-组织”视角的行动策略分析框架强调：环保组织的策略要实现其外部结构与本身资源禀赋的匹配，依势而行。简单地说就是合适的组织做适宜的事。

最后需要说明的是，在这一研究框架之下，外部结构约束与组织资源禀赋是相对独立的两个变量，两者并不天然地拥有相关或因果关系。但是，如果环保组织想获得良好的绩效，必须要考虑这两者交互所产生的影响。因此，并非所有环保组织的行动都能达到其预期效果，结构变量和组织资源禀赋的错配可能令环保组织的行动难以取得预期的效果。例如，拥有更多专业信息的环保组织可以与有立法权的政治精英进行合作与信息交换，从而推动政府议程的确立；也可以通过媒体途径吸引广大的公众，建立广泛的社会基础，借力舆论推动公众议程。而这样的环保组织如果仅仅在特定的地域范围内活动，是难以实现其组织目标的。同理，拥有较多本地信息的环保组织可以与本地的环保专业职能部门建立联系，利用信息优势为其献计献策，优化政策执行细则；或者深入田野，躬亲行动。反之，这一组织所拥有的本地信息既难以引起一般公众的兴趣，也难以有效动员高层决策者的注意力。同样，若环保组织已经拥有了结构化的比较优势，那么有效的策略选择是扩展与之相匹配的组织内部资源禀赋。例如，拥有立法部门政治资源的环保组织可以有意识地汲取和增进科学知识，拥有本地社会基础的本土草根组织可以进一步强化与“关切的公众”之间的关联与纽带；借助平台优势，环保组织可以向广大公众传播环保知识和理念；与专业职能部门的信任也可以推动环保组织在具体的政策领域提出有针对性的对策建议。

因此，一个成功践行使命的环保组织既要关注外部结构，也要重视自身所拥有的信息特性；更重要的是做到外部结构与信息的准确匹配，在外部结构化资源与组织内部禀赋的交互之下，生成最优的行动策略。

本期来源：《中国行政管理》2022年第2期

编辑：王丹杨

校审：牛坤在

审核：光涵

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