象限治理：应对基层治理模糊性和碎片化难题的策略选择

编者按

基层治理既是我国学界研究的焦点领域，也是关系我国社会发展的重要议题。在基层治理进程中，基层官员和社会公众的注意力分配、基层事务的复杂程度都将构成影响治理绩效的关键因素。本期荐文同时考量上述因素，将“象限”概念引入基层治理领域，提出“象限治理”结构以划分基层事务类别，为突破基层治理当前困境提供借鉴。

作者简介

周振超，西南政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

黄洪凯，西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生。

摘要

提升基层治理效能，对夯实国家治理根基，推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。受制于基层政府权能和资源有限的双重约束，基层治理实践存在信息不对称、权责不清晰、政策执行不畅通、治理活动“内卷”等模糊性和碎片化样态，造成基层政府超负荷运转。针对上述问题，有必要将“象限”概念引入基层治理场域，以关注度和复杂性为参考坐标，将基层治理中所要处理的事项进行划分，分别归入强关注度强复杂性象限、强关注度弱复杂性象限、弱关注度弱复杂性象限及弱关注度强复杂性象限之中。通过构建象限治理结构，利用不同象限实现对基层治理纷繁复杂事项的分类和清晰化处理，能够在一定程度上破解模糊性治理、碎片化治理、基层干部无效忙碌等治理难题。

文章结构

一、问题的提出

二、基层治理中模糊性和碎片化的生成逻辑

（一）信息不对称引发模糊不清

（二）权责不清晰导致条块分割

（三）执行不畅通降低政策精准性

（四）形式主义模糊治理目标

三、借助象限治理模式破解模糊性和碎片化难题

（一）象限治理：破解基层治理模糊性和碎片化难题的一种方案

（二）关注度和复杂性：构建治理象限的两个维度

（三）基层治理象限的类型构建及其治理策略

四、结论

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问题的提出

基层治理是国家治理的基石。提升基层治理效能，对夯实国家治理根基，推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。近年来，基层治理体系和治理能力现代化建设取得了重大进展，各方面制度体系更加完善、运行更加有序、成效更加明显。但是，与党中央要求的“向基层放权赋能，减轻基层负担”以及实现“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实”的目标相比，仍有一定差距。其中，模糊性和碎片化治理引发的基层政府（主要是指乡镇和街道办）负荷运转、基层干部负担过重和经常陷入一些无谓事务中的问题尤为突出。

基层治理的模糊性和碎片化相关问题也引起了学术界的普遍关注。许多学者通过实践调研对基层政府的运作过程做了较为详细的描述，提炼出“模糊性”“碎片化”“选择性”“共谋”等概念或理论。有学者将基层政府的治理活动看作是对社会事务的有限性介入，是一种选择性治理。在政策一统性和执行灵活性的情形下，面对上级政府部署的任务和各种检查考核，地方政府与基层政府之间会逐渐形成一种“共谋”关系。因而，基层治理活动通常忽视任务分殊的序贯特质，容易出现追求短期效益和部门利益进而影响基层社会长远发展的问题。同时，政府部门间职责模糊且政策不兼容甚至相互冲突的现象会在一定程度上限制政府整体治理成效的提升。对于基层政府而言，有限的权力和资源与需要解决的大量问题之间存在矛盾，利益诉求多样化和碎片化等现象会制约基层政府的治理效能。在决策中，非对称性信息和权责关系模糊不清的情景下，是非与权利边界模糊化、层级权责和角色模糊不清，指导性的政策意见和整体性的决策命令在通过科层体系传递到基层时，基层干部在问责压力和避责策略的双重逻辑之间徘徊，存在避责不作为、隐蔽决策议程、偷换决策主体、空转决策程序、转变决策形态等现象。加之上级政府将常规性政绩考核分解化、动态化、短期化，可能导致对决策的执行偏离，出现基层治理行动后果模糊化和政策碎片化执行等问题。

关于基层治理模糊性和碎片化的形成机制，学界从制度主义、理性选择等理论视角，构建了多个解释框架。基层政府出现模糊行政、碎片化治理及负担繁重问题的原因在于上级任务下达过程中的“层层加码”，条块关系的分割失衡，以及各级政府职能、职责和机构设置的高度统一、高度相似。通过对基层政府的政策选择、“压力-回应”框架与“结构-过程”范式、行动逻辑以及基层干部避责偏好等方面进行分析后发现，基层减负的靶向不是工作量的减少，关键是明确边界和优化资源配置，避免形式主义减法下的“加压式减负”。为走出基层治理模糊性和碎片化的困境，减轻基层政府的负担，需要重视基层治理事项的任务特征和治理过程的“差序-协同”关系，可以通过适度化排名、合理化指标和精简化考察破解基层痕迹主义风气，实现从“痕迹管理”走向“分类治理”，从条块“合作共治”走向“协作互嵌”，从“刚性约束”走向“弹性融合”。也有学者主张逆碎片化和逆部门化治理，以整体性观念回应碎片化调整，实现功能衔接和基层整体性建构，即从宏观层面统筹规划，通过系统性整合，增强目标手段的精准性，实现“1+1＞2”的治理成效。

回顾相关研究的历程和现状，在看到进展的同时也应当注意到一些有待推进之处：一是针对基层模糊性和碎片化治理的研究尚未形成整体态势，还需要强化基础性研究工作；二是描述多、解释少，就事论事的对策性研究成果多、提出分类治理和差异化治理的研究少。面对治理过程的模糊不清、治理事项的繁杂多变、治理资源和手段的匮乏有限，基层政府有必要将各种治理事项有序分级、分类，从而采取相应的治理手段减少资源浪费，以此避免基层干部不必要的重复劳动。追求治理效能最大化的基层政府必然会遵循一定的逻辑来确定治理议题，需要根据治理事项的紧迫性，任务的重要性、复杂程度、可实现性及治理收益高低来进行排列组合，进而实施不同的治理方式。

按照党中央提出的基层治理“分类指导、分层推进、分步实施”的要求，同时参考司托克斯提出的二维象限模型和笛卡尔的几何学思想，本文尝试提出基层“象限治理”的理论假设。具体思路是，通过区分基层治理的强关注度强复杂性象限、强关注度弱复杂性象限、弱关注度弱复杂性象限、弱关注度强复杂性象限，试图探究如何通过象限治理模式应对基层政府模糊性和碎片化治理情景下负担过重等问题。“象限治理”是一种类型学分析下的分类治理，要义是平衡不确定性、复杂性治理环境同大量治理问题偏好选择之间的关系，平衡模糊性、碎片化治理与公式化考核、各种任务事项无序下移之间的关系，平衡上级政府放权赋能与基层政府有效承接的关系，进而为提升基层政府治理效能提供参考。

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基层治理中模糊性和碎片化的生成逻辑

模糊性和碎片化是对基层治理现状的一种中性评价。模糊性是指在治理实践中出现的“现实、因果关系或意图性缺乏清晰度或一致性”的状态；碎片化则是指在治理实践中缺乏及时沟通和资源共享的一种零散分割状态。在大量繁杂事项和加码任务下沉到基层的治理情景下，基层治理的复杂性随着事项与任务的繁杂日益增加，而行政过程中的信息不对称、权责不清晰、执行不畅通和形式主义，则会使基层治理中的模糊性和碎片化问题愈发明显。

（一）信息不对称引发模糊不清

掌握大量准确客观的信息是政府科学决策的基础。基层政府提升治理效能的前提是相对全面地获取属地信息，包括及时收集社会需求、吃透上级精神、打破部门信息壁垒等。只有通过对信息的整合与甄别，基层政府才能筛选出有效信息，提升治理过程的清晰和准确程度，最大限度地发挥精准施策的治理效果。

信息不对称是基层治理面临的现实挑战，也是阻碍政策执行、制约基层治理效能提升的桎梏。建立在信息基础上的治理能力是现代性兴起的制度性维度之一。若不能充分掌握治理对象的基本情况，在信息不对称或信息错误的因素影响下，治理资源难以得到高效利用，不利于上级政策落地，制度优势难以顺利转化为治理效能。在基层治理语境下，信息不对称主要表现在信息模糊不清和碎片化分布两个方面：一方面，基层政府需要认真领会和贯彻上级政府的决定，最大程度了解上级政府的决策意图和相关信息，实现上级决策与属地情景的有机契合。上级政府为了发挥基层政府的自主性，有时会模糊部分决策信息，允许基层政府灵活权变。基层政府有时会向上级政府隐瞒部分信息或虚报实情以实现属地利益，上级政府因此也难以获取真实全面的属地信息。从某种意义上说，模糊性行为也是一种基于治理复杂性的理性选择。另一方面，基层政府需要通过各种渠道拉近与社会的距离，倾听公众的声音。其中，以互联网技术为载体的信息收集平台成为重要选择。互联网的交互性和开放性打破了传统社会政府与公众之间的层级壁垒，各种信息通过网络自由流动，传播速度快，受众广泛。政府可以通过技术手段直接了解和掌握社会关注点，从而增强政府回应社会的能力。然而，网络也具有一定的虚拟性和欺骗性，参与门槛低、匿名性强、涉及群体广泛的特点使得海量信息被传入互联网。大量信息输入的背后是超载信息的部分失真。若基层政府未能将模糊信息清晰化，做到对海量信息的有效甄别，不仅无法减轻信息不对称程度，反而会加重基层治理的模糊性状态。

（二）权责不清晰导致条块分割

党中央明确要求“要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持”。条块权责清晰且通力合作，就能形成上级决策科学、基层执行坚决、上下贯通、部门协同、条块畅达的局面；反之，协调不好，就容易出现条条管理权威缺失、基层政府缺乏活力、条块矛盾突出等现象。受制于长期存在的部门和条块间的信息鸿沟和部门壁垒，在各部门有职责交叉的边界地带和多方牵头的临时性工作中，条条之间、条块之间存在权责脱节和模糊不清等现象，造成基层政府治理中的条块矛盾剪不断、理还乱。“条条”作为纵向的代表机关，掌握着治理资源和机会的分配权，在实践中可能会出现分割“块块”的现象。在条块权责脱节和模糊状态下，条条“属事责任”与块块“属地责任”难以实现资源互通共享下的合作治理。

在治理重心下移的过程中，各种任务也被打包下放给基层。上级政府及其部门的各种任务被层层加码，通过制度化权力一级一级向下摊派。面对大大小小的工作任务、下发的大量文件、各种各样的会议，“5+2”“白+黑”成为相当一部分基层干部的工作常态。同时，容易出现规定职责外的“灰色地带”。基层政府也因此要负责更多事项，管了许多不该管也管不好、没有能力管的事项，承接了超出基层自身能力范围的任务，难以有效承接和托住上级授权。为督促基层政府做好各种事项，上级政府及其部门通常用的办法是问责和考核。严肃和严厉问责在拧紧基层政府责任发条的同时，也引发了避责、不愿担当等逆向工作导向，部分问题被传来传去却难以得到根本性解决，挫伤了基层干部想干事的积极性。

基层政府条块关系的复杂性主要表现为条块协作运转不畅，上级职能部门与乡镇（街道）之间权责、属地化管理与部门履职之间边界存在真空地带，致使条块协作运转不畅和力量分散，基层治理缺乏黏合力。乡镇（街道）在有些问题上“顶不住”，在一些工作上“管不了”，在开展互动时“喊不动”。具体表现为：第一，事务摊派不精准。一些区县部门通过责任书、专题会、工作方案和任务分解表、通知、电话等形式将一些本该由部门或部门派驻机构承担的事务摊派给乡镇（街道），没有考虑乡镇（街道）是否具有承接能力。有的区县部门为转嫁风险和强化执行力，大部分原本由职能部门负责的工作，都要加上属地原则，给属地摊派任务，处理权限则在职能部门，致使属事部门成了“指挥员”，属地的乡镇（街道）成了“战斗员”。第二，执法力量不充足。垂直领导的派驻部门有一定执法权，但通常人员力量不足，因而难以切实履行职责。如特种设备安全监管等部分执法权限不在街道，工作专业性强、经费投入大的事项，具体落实任务却常常落在街道层面。第三，职能部门协调不畅。有时在解决治理难题需要协调上级职能部门或派驻机构时，基层常常“束手无策”，加之乡镇（街道）对派驻机构人员的选拔任用、评先评优话语权较弱，无法有效引导派驻机构参与基层治理。有些急难险重的工作，多靠乡镇领导的协调能力和私人情感而不是制度化的协调机制。

（三）执行不畅通降低政策精准性

广袤的国土面积和交融互聚的多民族样态意味着我国各地区之间具有较大的区域性差异，基层党委政府面对的实际问题各有不同。因而，中央一般会出台总体性、方向性、宏观性、原则性政策文件和规章制度，而且通常又赋予地方和基层政府一定的政策解释权，以更好适应属地情况。中央会就某一领域出台若干份文件，但内容不会细致入微，地方政府可以结合自身情况，在坚持中央指导思想的前提下因地制宜开展治理工作。

对于基层政府而言，对标对表是落实党中央决策部署和上级党委政府工作安排的必然要求。基层政府身处原则性强的政策环境中，若缺乏和基层实际相结合的能力，治理的精准性将大大下降，各种治理问题也会交织而来。从基层治理的实践来看，部分地方存在着政策缺乏稳定性、连续性等问题。一方面表现为变通执行政策，即少数基层政府利用对政策自主性诠释的制度空间，未能切实结合属地情况积极落实上级决策部署。这种偏差有时是基层政府主观理解不到位；有时则是故意将一些问题置于政策考虑范围之外，致使应及时进入治理议程的事项没有被关注，从而也就无需采取治理活动；还有时则是在大量自身无法决定的客观原因下采取的权宜与变通。另一方面表现为机械执行政策，即一些基层政府将上级政府的政策“照搬照抄”，致使政策原则性有余而对策性不强，由于缺乏可操作性，难以化解基层实际问题。当政策分散模糊且面临上级政府严格考核、任务简单向下发包、压力层层传导的情景时，有些任务的确很难完成。这些任务没有经过充分调研论证，与基层实际相差较远，甚至有些事项各个考核指标间存在冲突。特别是在面对应急状态的紧急行政中，上级政府短时间内难以实现对政策的系统性论证，出台的决策具有一定的随意性、不稳定性。在这种情况下，上级政府不断出台政策要求基层政府“统一整齐”执行，基层政府面对变动不定的政策往往不知所措，政策执行的精准性也大大下降。

（四）形式主义模糊治理目标

当前，部分基层政府治理存在“内卷”现象。会议多、文件多、表格多、工作留痕多、口号多、督查考核多、责任状泛滥、问责泛化和简单化等形式主义问题困扰着基层政府。内卷化的本质是没有实质性发展的投入和增长。由于治理事项繁琐复杂，基层政府动员多方力量参与并投入大量资源。然而，治理结果有时未能实现有效增益，预期治理回报难以真正达成。

在基层治理活动中，要“处处留痕”以备督查考核，存在片面重视本部门利益下“各唱各的调，各吹各的号”的现象。当治理事项涉及多个部门时，经常出现部门间的“决策打架”问题，再加上有些决策缺乏公开性和透明度以及政策缺乏稳定性，经常被“翻烧饼”等问题长期存在，大量事项和任务常被简单强硬地压到基层。在信息分散、权责不清晰、政策多变、能被授权的实质性决定和执法权有限等多维因素叠加下，基层政府表现出有限权力和无限责任的矛盾状态。由于担心下级政府糊弄行事，上级政府通常将任务层层加码，定期不定期地对基层治理工作进行考核监督。各种检查中部分存在着重视显性痕迹而忽略有效实绩的倾向，在一定程度上造成了基层治理过程中的痕迹主义等形式问题。在某种程度上而言，基层治理中诸种形式主义的原因正在于治理事项繁琐复杂，基层政府囿于资源有限往往对每件事只能忙于表面性的应付，虽然其动员了多方力量并投入了大量资源，然而，“形式”往往替代了“效果”、“过程”常常遮蔽了“目标”，其结果呈现出投入增长而边际效用递减的“内卷化”状态。可以说，基层政府用各种各样的形式主义疲于应付各类具体事务以及上级的官僚主义，也使治理本来追求的目标愈发模糊，基层治理的模糊性和碎片化状态也更为明显。

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借助象限治理模式破解模糊性和碎片化难题

治理的模糊性和碎片化表明基层政府时常处于目标不确定、对象不明确、任务不清晰、执行不精准的情景中，并造成了基层的负担过重与形式主义。在此情景下，基层政府应在整体治理的观念下，对其所面临的事项、目标和任务进行分级分类，通过设置更精准的反应机制和行动议程，破解模糊性和碎片化带来的低效治理难题。对于该问题，象限治理模式提供了一种可能的解决方案。

（一）象限治理：破解基层治理模糊性和碎片化难题的一种方案

1.象限治理的结构生成

模糊性和碎片化构成了基层治理的障碍，却又难以消除，其症结既存在于基层政府本身的运作机制和行动方式的不完善，又源于其所处复杂社会环境和结构的高度不确定性和多变性。就前者而言，部门条块分割、考核标准不统一、目标责任不明确等问题，会造成基层治理中的相互推诿、选择性应付和形式主义泛滥。就治理的模糊性和碎片化而言，则表现为治理事项的轻重缓急不分、总体任务分散以及工作重点偏离等，使基层有限的治理资源不能实现最大效率的转换。每个基层政府治理涉及的地理性范围和人口虽然有限，但涉及的问题却十分繁杂广泛并且具有的高度不确定性和多变性。信息不对称的存在以及囿于人的有限理性，基层政府在不确定性和多变性高的社会环境中，往往难以对每一种公共事项都能及时作出准确判断和精准应对。例如在面对突发公共事件时，部分基层干部由于缺乏专业技能和治理经验，可能会难以及时作出准确判断，并造成治理延误，从而增加了基层干部决策失误和渎职失职等风险。因此，破解模糊性和碎片化难题，并提高其在复杂社会结构中应对不确定性和多变性的能力，就亟需整合治理资源、创新治理工具、改变传统治理方法，实现基层有限资源和权力与复杂的无限治理事项间的平衡。“象限治理”强调基层政府不能“眉毛胡子一把抓”，而是要在精准研判的基础上，将各种治理问题归属到相应象限中，将基层繁杂的各项工作摆在适当的位置。要求通过事先健全信息、明确方案、处理好轻重缓急，避免无计划的“打乱仗”、无原则的“踢皮球”，以及避免根据上级指示和时间顺序“先来后到”的无秩序治理。

2.象限治理的内涵意蕴

象限治理结构的基础是笛卡尔创建的平面仿射坐标系。相交于原点的两条数轴，构成了坐标系的两个横纵轴线，将平面分成了四个部分，各部分即称为“象限”。在具体研究中，象限研究以分类矩阵式样态居多，例如安索夫矩阵、道斯矩阵和波士顿矩阵等，其中司托克斯提出的二维象限（巴斯德象限）比较能体现象限分析的价值。司托克斯以实践价值和理论价值为横纵坐标，对实践应用型研究和基础理论型研究进行分析，从而提出实践需要驱动理论研究这一研究类型，推动了基础理论研究的发展。

象限分析的特点是二维度分析法，把研究对象分成四种情况予以分析，根据不同象限的特征，识别需要重点关注的事项。象限分析在市场监管、人才教育、区域产业结构设置等领域中被广泛应用。本文尝试将象限分析法引入基层治理，并提出“象限治理”结构。所谓“象限治理”是指基层政府在既定范围内确定参考维度，将不同类型的治理事务划分到相应的象限区域内，以明确治理目标、任务、对象和内容等属性及优先级别，实现对治理事项的精准识别、合理分类和有效治理。象限治理是一种类型学分析下的分类治理，强调通过对基层政府面临的各种治理事项划分类别、分析属性、排列有序，来明确政府职责、协调部门行动、规范政策执行，协调上下级政府之间、职能部门之间以及政府与社会之间的关系，进而化解基层治理中的模糊化和碎片化难题。

象限治理结构实际上是一种综合多因素的分级分类治理体系，基层政府可以依据治理事项所处的不同象限，实施清晰化的治理方案和统筹式的治理行动。一方面，象限治理结构的核心是精准识别和分类，抓住基层矛盾焦点和问题源头，确保在承接上级政府治理重心下移事项的同时用好资源和权力，着力化解基层治理中的“牛鼻子”问题。象限治理结构下的精准分类有别于传统的分类治理。传统意义上的分类治理是对某项已然确定的治理事项的分类，此时，该治理活动已经展开，治理内容、目标和工具相对明确，由于该事项本身涉及内容繁杂，因而在此基础上才选择进行合理分类，避免“头痛医头、脚痛医脚”的被动治理。例如，在信访工作中，上访群体复杂且诉求涉及广泛，若缺乏一个有效的分类体系，信访部门就只能按照案件的先后顺序进行处理，可能造成同类事项的反复处理，既浪费了资源，也增加了行政负担。而象限治理结构则是对基层各类不同性质的事项进行精准分类，分类发生在治理活动开始之前，即先通过治理象限明确某一事项的划分，再按照分类结果开展具体的治理活动。另一方面，象限治理结构的关键是通过对经验现实的抽象概括或超验性分析，找到理想状态的维度作为参照坐标，对基层治理现实对象和经验进行理论剖析与类型解释，并要求不同政策链上的各类主体对照坐标实施相应行动。

3.象限治理的现实功能

在模糊性和碎片化的基层治理情景中，治理对象的复杂性、治理内容的碎片化、治理界限的模糊性和资源的有限性，在很大程度上制约了制度优势的效能性转化，阻碍了基层治理体系和治理能力的现代化进程，因此亟需创新基层治理过程，调整治理策略，理顺细碎复杂的基层治理事项，避免为科层制的僵化和“循规蹈矩”所限制。有干部反映，“属地责任”是个筐，什么都在往里装。大量事务被简单而机械地层层加码传递到基层，容易造成基层治理的低效能。例如乡镇（街道）本就存在权小责大的问题，又要推进经济社会发展、保障民生福祉、守住安全底线、保护生态环境、抓好基层党建，还要承担信访维稳、城市管理、卫生保洁、疫情防控、森林防火、防汛减灾等各类职责，以及协助有关部门打击非法集资、防邪教、反诈骗、禁毒等等，每年各种大大小小的考核数百项。很多工作领域没有明确各方责任，一旦出现问题，乡镇（街道）都要承担属地责任。基层政府不是“全能政府”，基层干部更不是“超人”。在无限任务事项和责任与有限资源权力的格局下，基层政府通过对各种治理问题的关注度和复杂性分析，并将其分配到不同象限中进行资源配置，有助于实现治理效能的提升。

将“象限”概念引入基层治理场域后，不仅能够对基层模糊繁杂的治理事项实现分类和清晰化处理，更可以明确基层政府治理的目标、任务、内容、界限和资源配置方案，从而破解模糊性治理、随意性治理、资源低效分配、基层干部无效忙碌等问题，并通过象限治理约束行动限定和引导行为规范，使治理活动取得预期成果。其具体可表现为：（1）信息整合与共享传递。信息资源是基层政府的“软权力”，对信息数据的掌握情况会直接影响基层政府的治理能力。通过象限治理结构，将碎片化信息集约化，整合各部门信息、数据，实现统一平台的共享互通。以象限治理结构为基础，有助于打造基层治理的综合性智慧平台，将“上面千条线”通过智慧平台拧成“一股绳”，实现资源数据的统一采集、统一录入、多方共享。（2）确权定责与条块互嵌。象限治理的关键是对基层各种治理问题的分级分类，通过划分不同治理象限，明确治理主体，从而确定权责关系，避免多头领导下的形式主义、官僚主义等面子治理。治理象限的划分有助于规范基层政府根据实际情况接受上级职能部门委托的事项，通过条块间的协作互嵌，明确被委托事项的权责，使得“条”上的身份优势、资源优势得以充分运用于“块”上，解决权责模糊不明，条条管得了、看不见，块块看得见、管不了的问题，推进基层治理韧性建设。（3）实事求是与主动创新。“对标对表”找差距、抓落实是推进基层工作的重要方式。对标对表不等于机械对照和照搬照抄。通过象限治理对基层治理事项进行划分，针对不同治理象限中的具体问题，基层政府在坚持政策原则性的基础上，可以充分发挥属地优势，出台具有针对性的政策，精准施策。（4）提质增效与精准考核。象限治理结构有助于形成科学的绩效考核机制。象限治理的类型化价值既可以体现基层工作的全面性，涵盖基层治理各个方面，又可以突出重点，抓住关键。通过治理内容象限化，可以实现把方向、管大局、保落实，抓住主要矛盾和主要工作，把考核内容与基层治理工作紧密结合，避免“两张皮”。总之，基层政府通过象限治理结构，能够及时发现关键问题并作出回应，在短时间内集中治理资源，避免基层矛盾被拖延和扩大化，将问题矛盾遏制在萌芽期。

（二）关注度和复杂性：构建治理象限的两个维度

关注度和复杂性是影响基层政府行为的两个关键性因素，即基层政府应依照事项的被关注度和复杂程度，采取与之相匹配的资源配置与行动方式。关注度主要是指上级政府和社会舆论的关注焦点。重视上级政府关注的问题是满足基层干部自身政绩需求或减轻责任压力的选择，重视社会舆论焦点可以避免负面舆论对基层政府的不利影响。基层政府通过网络等平台获得社会近期所关注的重点问题，特别是涉及基层政府的问题，并及时妥善地解决，不仅可以维护社会稳定，还能获得公众认可。只要某一事件受到上级政府或社会舆论的重点关注，基层干部就必须认真对待，并且直接影响基层政府的议程设置。尤其在某些特殊时期，在关注上级政府和社会舆论，以及投入力量解决问题能带给基层政府更多效益的环境下，关注度对于基层政府选择治理资源投入具有关键作用。优异的政绩和公众的认可是关注度导向下基层治理活动方向选择的现实结果。这种结果与基层政府治理行为预期契合度的高低将直接影响下一次治理行为的选择。正因如此，关注度成为基层政府治理选择的重要维度。

复杂性大体包括两个方面：一是治理难度，即可行性。治理难度取决于基层政府的治理能力水平和治理事项的复杂程度。治理是工具理性和价值理性融合的产物，治理的目的是为了解决问题，实现治理预期。就基层治理过程、结果与治理预期价值的契合度而言，若能够及时制定有效的政策，通过资源投入取得预期治理效果，即证明该治理方案具有可实现性。反之，不具有可实现性的议题或方案将不会被基层政府率先考虑。二是治理广度，即涉及范围和领域的广泛程度。基层社会中的各种关系、力量等相互交织，治理问题涉及范围越广、涉及领域越多意味着需要更多的资源和更大的权力。当所需要的治理资源和权力远远超过基层政府实际具有的能力时，治理问题将会被推延搁置。基层政府处于科层序列的末端，通常缺乏足够的权力与资源。尤其是处于边远地区的基层政府，资源的匮乏使其对大量问题看得见但管不了。因而，是否有足以化解某项任务或问题的资源和权力是基层政府治理议程设置的重要依据，否则只能是累倒了干部却难以解决基层实际问题。

（三）基层治理象限的类型构建及其治理策略

通过基层治理中关注度和复杂性两个维度的分析，可以划分出四种类型的治理象限：强关注度强复杂性象限、强关注度弱复杂性象限、弱关注度弱复杂性象限、弱关注度强复杂性象限。各种基层治理事项分布在不同象限中，同一象限中的事项具有某种共同特征，也相应地对应着不同的治理策略。在复杂多变的社会环境下，小矛盾也可能通过各种渠道被放大化，引起上级政府和社会公众的关注，简单的治理事项在某些条件下也可以变得复杂，反之亦然。因而，基层治理象限中各种问题是可以动态转换，而非静态孤立、固化和彼此独立的（如图1所示）。

关注度和复杂性两种维度为基层政府治理的清晰化和整体性提供了参考标准。两种维度在基层治理活动中相互影响，基层政府通常要综合衡量二者。通过将两种维度进行综合权衡考虑，有助于对大量基层治理事项进行科学分级分类，找出治理重心。然而，两种维度对基层政府选择的影响力存在差别。基层政府更加偏向于上级政府的关注度，通常会将上级政府的偏好视作基层治理活动选择的首要依据。

QI.强关注度强复杂性象限

在该象限中，治理事项通常是上级政府重点关注的对象，也是社会公众舆论聚焦的重点，因而有明确的政策指向。这些治理事项多是基层治理中的重要问题和急难愁盼问题。例如，在脱贫攻坚、扫黑除恶、乡村振兴、生态环境保护和人居环境整治等事项上，治理过程和结果常面临不确定性和复杂性，治理难度较大。由于上级政府和社会公众普遍将上述事项视作必须完成的重点工作，基层政府必须及时作出回应，否则会受到上级的问责和社会舆论的抨击。这些事项具有较高的治理回报和激励性，如果能够在规定时间内高质量及时完成，将获得上级政府的肯定和社会公众的认可。基层政府在工作中通常会遵循趋利避责的治理逻辑，当面对上级政府问责和社会公众的舆论监督时，若不具备完成该事项的资源和权力，基层政府通常会以提供相关履职证据，来证明尽到了最大努力，因此，容易出现痕迹主义等形式主义的做法。因此，此象限治理的重点在于进一步界定治理责任、强调善治良政目标，在要求基层政府投入大量的人力、物力和财力的基础上，还需要上级的“突破性”政策进行“力挽狂澜”，才能使治理成效与预期成果具有较高的契合度。

QII.强关注度弱复杂性象限

在这一象限中，治理事项通常具有上级政府明确的要求、领导的重要指示和明确的政策规定、社会公众关注且治理对象清晰明确等特点。解决这类事项能够带给基层政府较高的关注度和治理回报。如营商环境建设工作事项，本身并不复杂，属于日常业务性工作。基层政府通常遵循科层治理逻辑，集中力量在规定时间内选择强制性政策工具解决这些问题。这些治理事项的复杂性较低，治理预期可实现性强且治理回报率较高，会吸引基层政府围绕这些问题展开治理活动。基层治理活动不仅是基层干部的主动作为，更是基层政府组织化的集体选择。就此而言，此象限治理应更注重激励引导，通过上级肯定、嘉奖和社会舆论的积极评价，使基层干部能够主动作为、积极作为。与此同时还应建立起规范的治理程序，一方面提升应对该类事务的效率，另一方面避免基层过度投入导致的浪费。

QIII.弱关注度弱复杂性象限

弱关注度弱复杂性象限中的治理事项是指尚未能成为上级政府和社会公众关注的对象，解决起来也相对简单的事项。例如对一般性历史文物保护工作、文化旅游管理等相关事项，基层政府通常根据现实情况自主设置和变更治理议程，运用适应性约束工具进行治理，而非积极主动的政策干预。治理资源和基层干部时间精力的投入是解决治理难题的基础。若在治理资源投入较少的情况下可以获得更高的效能和回报，基层政府将会选择性地提高对这些问题的关注度。如果治理资源的投入所取得的成果同预期治理目标相差过大，甚至出现有限治理资源的重复投入或浪费时，基层政府将倾向于不解决这些治理问题或者选择积极动员社会各方力量参与治理活动。因此，该象限治理应使基层政府在议程设置上享有更多自主决定权，在遵循社会期待治理逻辑基础上，根据治理资源投入-回报比来判断现阶段是否采取治理行动。

QIV.弱关注度强复杂性象限

处于这一象限中的治理难题，例如日常性邻里冲突等类似事项，涉及群体较小，通常不是上级政府的政策倾向点，且不被社会舆论重点关注，未能形成较高的关注点。该象限中的治理问题具有较高的隐蔽性，这些问题通常存在于基层复杂的社会利益或关系网络中，治理难度较大，难以仅通过强制性政策工具予以解决。在此象限的治理中，由于基层政府的资源和权力有限，能否最大程度上实现资源的有效利用，避免资源浪费和基层干部无效行政而增加的各种负担，以及避免工作失误造成的问责成为选择治理事项的内在动机。治理回报率较低意味着这种治理问题和任务难以形成对基层政府的吸引力，致使基层政府对该治理事项的选择性倾向大大降低。因此，该象限治理应更多借助社会力量，例如通过基层自治吸纳更多居民参与，充分激发社会组织扎根社区、贴近基层的优势，利用属地亲缘优势，通过柔性劝说、感情教化等途径，构建共建、共治、共享、共商的基层治理模式，弥补基层政府资源不足和力量不够的缺陷，避免矛盾激化引起社会秩序混乱。

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结论

实践中，基层治理常被当作一个“筐”，大量事项、任务和难题都被塞入其中。在高度不确定性和多变性的社会环境中，缺少实际授权和资源的基层政府难以在规定时间内保质保量地完成所有任务，因此会陷入日常性的繁杂沉重工作中，经常忙于应对、疲于应付、穷于应酬，基层治理也因此呈现出模糊性和碎片化的状态。繁杂事项和高任务量是基层政府长时间内必须面对的问题，要避免将基层干部尤其是年轻干部困在会议里、绑在文件上、捆在问责里，就亟需整合治理资源、创新治理工具、改变传统治理方法，实现基层有限资源和权力与复杂的无限治理事项间的平衡。矛盾有主次之分，事情有轻重之别。基层工作不分主次，各种治理事项都想面面俱到、件件不落是理想状态。都想管、都在做也就等于件件都“蜻蜓点水”，其效果必然大打折扣。因此，要破解基层治理中的模糊性和碎片化困境，将基层干部从大量无效工作中解脱出来的重要途径是精准施策。“象限治理”就是强调要在精准研判的基础上，将各种治理问题归属到相应象限中，将基层繁杂的各项工作摆在适当的位置，以明确治理目标、任务、对象和内容等属性及优先级别，实现对治理事项的精准识别、合理分类和有效治理，从而达到基层治理去模糊性和碎片化的目标。

需要特别说明的是，本文还存在一定的研究局限。首先，考虑到基层社会的复杂性，对于划分出的四个治理象限在具体实践中的作用和问题还有待观察和验证。其次，象限治理的分析更侧重于规范研究和理论探讨，缺乏进一步的经验分析框架和实证案例，需要在后期研究中深度挖掘国内基层政府治理实践同象限治理联系的具体案例，通过对经验现实的考察与分析，不断更新治理象限的具体坐标和正负特性，探寻可以衡量的量化指标以便进一步验证。因此，未来的研究需要深化对象限同基层治理活动的嵌入，扩展研究界面，通过调研发掘四个治理象限各自的特征作用，不断充实研究成果。总之，基层问题是在复杂不定的各种因素交织中不断产生的，解决了一批又会产生一批，推进基层治理体系和治理能力现代化是一个循序渐进的长期过程。

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本期来源：《理论与改革》2022年第3期

编辑：段渲琪

校对：蔡龚涛   牛坤在

审核：光   涵