【郎平】 解读互联网治理的多利益相关方模式
作为一种治理路径，“多利益相关方”的核心要素是不同行为体在平等的基础上共同参与互联网治理，完全契合了互联网治理的多元化和复杂性，但在实践中，它取决于行为体的特性和行为体希望付出的交易成本。我们应客观和理性地评价互联网治理的“多利益相关方”模式，既看到它在普遍意义上积极的一面，也要清醒地认识到它在实践中表现形式的多样化、甚至是看似对立的模式。
治理方式与治理机制是互联网治理体系的两大构成要素，前者是核心，后者是载体。自2003年联合国召开信息社会世界峰会开始，有关“多利益相关方”与“多边主义”的模式之争就成为国际社会的斗争焦点，这一分歧在2012年国际电信世界大会提出通过新的国际电信规则时达到顶峰，出现美、欧发达国家与中俄等发展中国家激烈对峙的局面。然而，2015年之后，“多利益相关方”这一理念逐渐得到了国际社会大多数国家的认同，成为当前国际互联网治理的主流模式。那么，如何解读和评价“多利益相关方模式”？
一、“多利益相关方”的解读和评价
“利益相关方”（stakeholders）这一概念并不是互联网治理的创举，它最早出现在公司治理领域。1984年，美国公司伦理企业研究所所长爱德华·弗里曼出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关方的概念和理论。在这本书中，“利益相关方”被定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。在公司治理中，利益相关方可以是任何一个影响公司目标完成或受其影响的团体或个人，包括雇员、顾客、供应商、股东、银行、政府，以及能够帮助或损害公司的其他团体；企业管理者不应仅仅关注企业自身利润最大化的单一目标，而应该更多关注企业自身的存在和发展与其他利益相关方利益的共赢。与传统的股东至上主义相比较，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关方的投入或参与，企业追求的是利益相关方的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。
那么，如何解读互联网治理中所谓的“多利益相关方模式”？这里模式的含义是“pattern”，是一种认识论意义上的思维方式，指从生产经验和生活经验中经过抽象和升华提炼出来的核心知识体系，换言之，模式其实就是解决某一类问题的方法论。因此，在普遍意义上，“多利益相关方”是一种路径或方法（approach），而在实践中，它可以有多种表现形式（model）。例如，在技术层面的互联网治理中，“多利益相关方”表现为商业机构主导的自下至上的治理模式，以IETF为代表；在关键资源领域，ICANN的“多利益相关方”模式则表现为一种自下而上、基于共识基础上的政府有限参与的治理；在公共政策领域，例如IGF平台上，“多利益相关方”模式则是政府、私营机构、公民社会共同参与的治理；在安全治理中，例如UN，“多利益相关方”则突出表现为政府占绝对的主导地位。值得一提的是，虽然ICANN版本的“多利益相关方”模式得到了国际社会的普遍认同，但是，它只是“多利益相关方”的一种具体实践形式，并不能据此认为，“多利益相关方”等同于ICANN模式。
作为一种治理路径，“多利益相关方”的核心要素是不同行为体在平等的基础上共同参与互联网治理，完全契合了互联网治理的多元化和复杂性。但是，在实践中，“多利益相关方”以何种形式表现出来，或者说，由哪个行为体来主导进程以及通过哪个机制来进行治理，还需要根据治理议题的性质做具体分析。一般来说，它取决于行为体的特性和行为体希望付出的交易成本。
首先，行为体特性决定了由哪个行为体来主导治理进程。不同行为体既有各自专长的领域，也各有鞭长莫及之处。政府的力量在于凭借其政治权威，能够集中整合不同资源并提供必需的公共物品，通过政策、法规、宣传等手段，为治理创建必要的环境和条件，但是在具体政策执行落实、技术创新等方面却必须依靠私营部门、研究机构以及个人的配合；私营企业是互联网发展和技术创新的主要推动力量，在制定技术标准方面有着其他行为体难以企及的优势，但它的优势领域相对有限，如果涉及整体规划和统筹，则离不开政府的支持；互联网技术赋予了非政府行为体“以弱制胜”的不对称优势，其发动的黑客攻击甚至会危及互联网的运行和安全。随着互联网治理内容逐渐由技术向经济、发展和政治领域拓展，随着政治性的水平由低至高，政府的主导作用将愈加显著，而其他行为体的参与也不可或缺。
其次，治理机制或平台的选择取决于行为体、特别是政府行为体希望付出的交易成本。从现有的治理机制来看，非政府间平台主要集中在互联网产业的资源管理与分配、标准制定和运行安全，而政府间平台既有联合国框架下的治理机制，也有区域治理机制，既涉及互联网特有规则的制定，也涵盖了传统商业和经济规则在互联网领域的延伸。一般来说，在没有替代机制的情况下，接受现有的治理机制要远比创建新的治理机制更加节约成本；对于相同的治理目标，在具有可替代机制的情况下，机制的属性则是决定行为体交易成本的关键。
简言之，我们可以从两个层面来解读互联网治理的“多利益相关方”。从普遍意义上，作为一种治理路径或者方法，“多利益相关方”具有足够的灵活性和包容性，能够将互联网治理中政府、私营机构、民间组织等治理主体纳入一个框架中，体现出包容性（inclusiveness)、均衡责任(balancedresponsibility)、动态参与（dynamicinvolvement）和有效实施（effectiveimplementation）等互联网治理的核心原则。在实践中，“多利益相关方”不是唯一的解决方案，而是根据议题的不同以及行为体的特性，表现出不同的形式，特别是在涉及国家安全的时候，它就会表现为以政府为主导的治理模式。
据此，“多利益相关方”与政府为主导的“多边主义”模式相比，两者并不矛盾。首先，从概念来看，虽然我们常常将其统称为模式，但前者是指一种普遍意义上的治理路径和方法，后者则是一种具体的治理表现形式；前者强调了各利益相关方应在平等的基础上共同参与治理的一般原则，后者则强调了在某个政策领域，政府应发挥等级制体系管理的优势，在民主的基础上实现资源和决策的集中，以提升政策制定和实施的效率。角度不同，适用范围不同，将两者进行简单的对立比较是没有意义的。
其次，从实践层面来看，“多利益相关方”是指私营部门、政府、国际组织、公民社会、学术机构等利益相关方之间的平等协作，不存在中央权威，而是一种自下而上的、包容性的、网络化的组织和决策模式；“多边主义”模式则更突出了政府行为体在各利益相关方中的主导地位，这种模式虽然不排斥其他利益相关方的参与，但是其前提仍然是在政府主导之下的多利益相关方的共同参与，因此在决策中更多表现的是政府自上而下的权威等级式管理，政府作为各利益方的代表发布相关政令、制定相关政策。
由此，“多利益相关方”与“多边主义”两种模式在实践中互有长短，各有利弊。前者更加灵活、开放、包容，具有广泛的代表性，更适于需要高度创新性和竞争力的技术和产业发展层面，但由于其网络化的分布式格局，在需要资源集中的高执行力领域会失去效率；而后者的优势恰恰体现在其能够有效集中各种资源并快速付诸实施，但在开放性、灵活性和包容性上则相对不足。因此，问题的核心不在于这两种实践孰优孰劣，而在于特定的议题上，哪一种治理模式更为有效。
考虑到互联网治理内容的多元化和复杂性特性，上述两种治理实践可以互相补充，取长补短。例如在技术层面的互联网治理中，多利益相关方模式更为有效；而随着治理内容逐渐由低级政治向高级政治靠拢，政府的作用会逐渐加大，最后在国家安全领域的治理中完全实现多边主义的主导。正如2015年12月联合国“信息社会世界峰会成果落实十年审查进程高级别会议”的成果文件第3条和第50条所指出的：“我们再度重申坚持WSIS自启动以来所坚持的多利益相关方合作与参与的原则和价值观……我们认同政府在与国家安全有关的网络安全事务中的主导作用，同时我们进一步确认所有利益相关方在各自不同的角色以及责任中所发挥的重要作用和贡献”。
二、如何应对？
目前，“多利益相关方”已经成为互联网治理的核心理念，更是全球治理的大势所趋。这一认知已经得到国际社会的普遍认可。但是，也应该看到，“多利益相关方”正在被美国等一些国家利用，它们通过削弱政府作用、边缘化联合国作用、充分发挥其人才软实力的手段，以谋求更大的主导权和利益。因此，我们应客观和理性地评价互联网治理的“多利益相关方”模式，既看到它在普遍意义上积极的一面，也要清醒地认识到它在实践中表现形式的多样化、甚至是看似对立的模式。
首先，应从坚持和发展的辩证视角来看待“多利益相关方”。一方面，作为一种路径的“多利益相关方”，它是中性的，具有普遍的适用性。但另一方面，在实践中，它同样具有“非中性”的特征，对具有不同优势和实力的国家而言，它所能带来的效果和影响是不同的。特别是对于中国这样在互联网发展中处于后来者的新兴国家，积极参与国际互联网治理进程，意味着我们一方面要接受现有的治理体系，另一方面又要谋求改善和应对现有体系中于己不利的部分。这就需要我们在坚持“多利益相关方”路径的同时，明确我们面临的挑战和机遇，在国家利益的基础上，做出灵活的应对。
其次，针对“多利益相关方”不同的治理实践，应根据各治理机制的特点，确定合理的目标和投入。对于ICANN，其作为一个非政府的治理机构，中国只有顺应现有的治理模式，培育和鼓励我们的非政府行为体扎实地参与到具体的工作中去，才能逐渐掌握更多的话语权，谋求更大的影响力。对于联合国框架下的治理机制，例如UNGGE，政府在加大资源投入的同时，也应考虑到UN机制本身的特征，不必对短期内达成具有约束力的目标抱有过多期待，而应着眼于立场的碰撞和交流以及长期的引领和示范作用。对于如APEC、G20、金砖组织等治理机制，同样是探讨数字经济的发展，但是，考虑到机制的代表性、程序正义性、机制化程度等因素的差别，治理的绩效也会有所不同，那么依据交易成本的大小，可以制定不同的参与和应对策略。
最后，应该看到，作为一种治理路径，“多利益相关方”不仅仅适用于互联网的国际治理，更是对国内治理提出了更高的要求。在全球化时代，内政与外交的界限日益模糊，对外政策既是内政的延伸，也会反过来对国内的治理形成倒逼机制，推动国内治理理念和实践的改革；同时，国内政策的制定也会产生明显的外溢和扩散效应，不仅会在所在领域带来强烈的国际反响，而且会波及其他领域的国际影响力和国际形象。因而，在国内相关政策的制定中，一方面不应排斥权力的运用，通过协调和运用权力赋予制度执行力，另一方面，不能再固守政府一家说了算、由上至下的等级式治国理政模式，而应该强调平等对话来调和冲突，在政策制定的酝酿、起草、修改和决策各个环节，听取和吸收多方的意见，进行多方探讨和论证。只有这样，才能顺应全球化时代的特征，提升中国在国际互联网治理中的话语权，引领全球网络空间规则的制定。
（原文刊登在《现代国际关系》2017年第4期。）