【全球智库半月谈】 如何悄悄地提高对中国的关税？
StefanLegge, Piotr Lukaszuk, Simon Evenett/文 杨茜/编译
虽然特朗普政府对中国产品增税已成为头条新闻，但很少有人意识到其他国家也提高了对中国贸易的关税。本文探讨了2012年欧盟取消中国普惠制国家的影响。由于这一举措，从中国进口的总价值2430亿美元的产品进口关税升高，欧盟海关收入提高了约40亿美元。
近期，贸易政策的热度一时无两。美国总统特朗普宣布可能对来自中国，总额约1600亿美元的产品提高关税（Keynes and Bown, 2018）。然而，很少有人意识到其他贸易伙伴也提高了对中国贸易的关税。全球贸易预警组织文件显示，中国的出口产品自2014年开始就面临关税增长（Evenett and Fritz，2017），早于特朗普总统当选美国总统。贸易政策效果受到公开透明的政策变化的影响，但也有部分政策干预不易被发现。
本文中，我们记录了在当前讨论中被忽视的两个现实问题。第一，2013至2015年间，欧盟把中国从普遍优惠制（GSP）中排除，对中国产品提高关税；第二，因为关税占欧盟总体预算的相当大份额，所以欧盟不能轻易降低关税。按照我们的估计，把中国从普惠制国家中排除，给欧盟带来了约40亿美元的额外关税收入，而2016年脱欧前的英国对欧盟关税的净贡献也只有120亿美元左右。
促进中国发展与收取更高的关税
为了理解欧盟如何提高对中国产品的关税，我们首先要了解世贸组织成员国认同的最惠国待遇原则。简言之，这一原则规定，任意国家承认的最优惠关税都适用于其他所有WTO成员。例如，对同一种进口产品而言，欧盟对中国产品的税率不能高于对美国产品的税率，反之亦然。自由贸易协定（FTA）和普遍优惠制度（GSP）允许偏离最惠国待遇原则。普惠制是一个正式的制度，可以使国家免除世贸组织的一般规则限制，允许对穷国降低关税，同时不降低对发达国家的关税。重要的是，可以由国家单方面决定哪些国家和产品可以享受普惠制，而其他国家和产品使用最惠国税率。
具体分析欧盟的情况，2013年中国出口欧盟的产品中的60%享有GSP低关税优惠。然而，2012年12月，欧盟宣布自2014年1月1日起取消大部分中国产品的GSP优惠，理由是中国产品在欧洲市场上极具竞争力。除此之外，因为中国不再满足世界银行规定的连续三年中低收入国家的条件，所以把中国从普惠制受益国清单中删除（《欧盟条例》第4.1(a)条第978/2012号）[1]。由此，中国对欧盟出口开始面临更高的最惠国关税待遇。
描述性统计显示，2017年欧盟的最惠国关税平均为4.2%。而欧盟普惠制关税平均值为1.96%。需要说明的是，欧盟从中国进口的98%产品面临的最惠国关税税率低于关税峰值（15%）。在税目方面，4626种中国出口产品中只有102种（6位HS编码级下）关税税率等于关税峰值。比较最近公布的特朗普政府对1300个税目征收25%的关税，欧盟此举力度小得多，只有17个税目最惠国关税等于或高于25%（受影响的产品是海鲜、酒和烟草）。
图1纵轴显示了欧盟进口中国商品的累计占比。数据表明，在普惠制下，大约70%的进口产品是免税的，而在最惠国待遇下，只有38%的产品免税。为了进一步说明普惠制和最惠国待遇之间的差异，说明哪些行业在双边贸易中受影响最大，我们在表1中把普惠制和最惠国待遇的税率与欧盟从中国进口最多的商品结合列出。
观察欧盟从中国进口超过1亿美元产品（6位HS编码）的数据时，我们发现视频录制或重放设备、球轴承、部分的滚珠或滚柱轴承的关税大幅提高了12个百分点。特别值得注意的是，总价值25亿美元的塑料制品（代码392690）关税从零增加到6.5%。总的来说，有480种超过1亿美元、34种超过10亿美元的进口产品面临增税。
总体而言，基于2015年的数据，欧盟从中国进口的总价值2420亿美元的商品面临关税增加。这种不见波澜的关税增长覆盖规模甚至超过了特朗普总统1600亿美元的公开增税规模。
提高欧盟预算收入
我们认为，把中国从普惠制名单中去除，带来了明显的关税增加。
由于缺乏实际的关税收入数据，我们使用WTO报告的关税税率和联合国商品贸易数据库的进口值来估计欧盟从中国产品征收了多少进口关税。用于分析的数据集涵盖了4600种产品（6位HS编码），我们知道这些商品的进口价值和最惠国待遇、普惠制从价关税税率。已知2011到2016年欧盟从中国的进口额稳定在4000亿美元左右，我们集中分析了2013年的进口数据，因为这一年是中国退出普惠制国家的前一年。
使用上述数据集和平均从价税，我们计算出，如果所有进口的中国产品受益于较低的普惠制关税，欧盟将收取61亿美元关税；如果最惠国待遇税制适用于所有从中国进口产品，欧盟将收取129亿美元关税。在6位数HS编码下分析关税最小值和最大值，我们发现普惠制关税收入的下限和上限为5.5美元和68亿，而对于最惠国待遇税制，收入在11.1到148亿美元之间。把中国从普惠制关税排除的关税效果预计为68亿美元（或介于4.3美元到93亿美元之间），这个数字可能夸大了真实的效果。原产地原则阻碍了普惠制的利用，因此降低关税税率仅适用于进口产品中的一小部分。Nilsson（2011）认为，欧盟从GSP清单国家进口的81.6%的商品利用了普惠制原则，而Keck和Lendle（2012）的文中认为，享受普惠制的进口商品有63%来自中国。
考虑到上述信息，把中国从普惠制国家中排除给欧盟预算带来了多大帮助？2016年，欧盟总收入为1322亿欧元，其中关税收入占15.2%，约201亿欧元。虽然发达国家的关税收入相对较小，但欧盟更依赖于这种收入。相比之下，美国关税和其他进口关税占税收收入的比例约为1.9%。一般来说，国家越贫穷，这个份额就越高。欧盟15.2%的进口商品来自柬埔寨、布基纳法索等发展中国家。值得注意的是，欧盟的进口关税是各成员国加总，用20%补偿行政成本，剩下的80%上报欧盟。图2显示中国从普惠制中排除之后，欧盟各国的关税收入大幅提高。
2013年到2015年欧盟关税收入从20欧元增加到250亿欧元，为了解释这一现象，必须研究欧盟贸易政策的其他变化是否起到了重要作用。据我们所知， 2015年1月起生效的《中韩自由贸易协定》，自2011年7月暂时生效以来，情况不及预期。考虑到这一因素并假设原有70%产品适用于普惠制，中国适用最惠国待遇之后，欧盟预算提升约40亿美元。
展望未来，关税收入对欧盟预算的贡献可能会降低，欧盟对贸易自由化的积极性也可能降低，尤其是考虑到英国脱欧之后的关税收入损失。欧盟委员会2018年3月对外国互联网巨头的收入征收“临时”税是另一个商业政策导致关税变化的案例。在建议税率为3%的情况下，欧盟委员会预计“临时”税使来自外国公司的税收收入提高50亿欧元。如此“巨款”下，预计未来几年欧盟贸易政策的目标不会定为降低关税和自由贸易。
[1] 2012年11月20日，欧盟的GSP改革生效。它将GSP受益人的数量减少到大约80个国家，同时扩大了受影响的关税额度(第978/2012号条例)。不久之后，欧盟委员会宣布了第1213/2012号法令，其中规定了符合GSP资格的国家特定行业的数量。2014年1月1日，中国受到这些变化的影响。最终，中国于2015年1月1日通过第1421/2013号法规，将中国从符合GSP的国家名单中删除。
(本文原题名为“Raising Tariffs on China without GrabbingHeadlines”。本文作者Stefan Legge为圣加仑大学高级研究员，Piotr Lukaszuk为圣加仑大学博士，Simon Evenett为CEPR高级研究员。本文于2018年4月刊于VOX官网。
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