构建上下贯通衔接有序的现代化应急指挥体系
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机构改革以来，北京市应急管理局汇聚数据资源、建强支撑团队，以常态应急与非常态应急相结合切换“协调员”“裁判员”“处置员”身份——构建上下贯通衔接有序的现代化应急指挥体系。
有了北京市突发事件应急委员会办公室这块牌子，北京市应急管理局有了统筹协调各方做好突发事件指挥全链条工作的职权
在救援协调与预案管理处，同样坚持一仗一复盘，《协助市领导赴突发事件现场指挥处置的指挥手册》每年一版，修改的依据就是每次出现场后的复盘
现在的北京市应急指挥中心与城市副中心建筑同时规划建设，建筑面积达3200平方米，接入了交通、气象、自来水、供电、燃气等单位的数据，有着60多个系统、70多万路高清图像，基本实现了随处可看、随时可看、哪都能看清楚
机构改革以来，北京市应急管理局着手建立自己的地理信息平台。其中设置了众多专题图层，应急指挥车、航空救援直升机行动轨迹、实时定位的动态信息都可跟踪
3200平方米的应急指挥中心，70多万路高清图像接入，可连接900多个会场……如此强大的应急指挥“中枢”，足以震撼每位北京市应急管理局的探访者。
然而，完善的应急指挥体系之于北京市应急管理局，绝不仅是建“中枢”。如何构建上下贯通、衔接有序的工作体系？如何按照常态应急与非常态应急相结合的原则，强化统筹协调？如何建强专业指挥与支撑团队？市局于危机中育先机、于变局中开新局，仗仗总结，步步精进。
机构改革以来，北京市应急管理局以习近平总书记关于应急管理重要论述为指引，以突围攻关的胆识、系统集成的布局、循法而行的创制、狠抓落实的韧劲，铺陈开因势而谋、应势而动、顺势而为的应急指挥体系建设画卷。
用好两块牌子 强化统筹协调
“组建应急管理部不是哪一个单位改名字、换牌子，而是一次全新的再造重建、脱胎换骨”“不能搞简单‘物理相加’，必须起‘化学反应’”……应急管理部组建以来，中国应急管理部党委书记黄明在不同场合多次强调。全国应急管理系统围绕优化、协同、高效积极探索，做大文章。
机构改革后，北京市的应急指挥体系建设走向如何？很多人心中都有过疑问。
北京市应急管理局党委书记、局长张树森介绍：“北京市应急管理局挂牌后，各部门以为应急的活儿就全归应急管理局了。”市局经过与原市政府应急办下设的专项指挥部主动对接、逐个面谈，最终使各部门达成共识：专项指挥部还应履行原职责。
新的应急指挥体制机制在各方共同努力下逐步确定，并于2019年8月，由一份具有法律效力的规范性文件——《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》固定下来。该办法明确，北京市突发事件应急委员会是全市应急管理的最高领导机构。
作为这个“最高领导机构”的办公室，北京市应急管理局承接了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的信息源处理工作，包括两类并不是应急管理局主责的突发事件。
如此“揽活”深意为何？张树森一语道破：“突发事件应急委员会办公室掌握着各种突发事件的信息源，这是做好应急管理工作必须第一时间掌握的，还要做到权威发布。”
有了北京市突发事件应急委员会办公室这块牌子，北京市应急管理局有了统筹协调各方做好突发事件指挥全链条工作的职权。无论“防”还是“救”，无论在前方还是在后方，无论在常态下还是在非常态下，市局都可以在全市应急指挥体系中“名正言顺”地切换“协调员”“裁判员”“处置员”身份。
时间见证，“揽活”优势已经显现。“过去的市政府应急办在现场处置中承担‘裁判员’职责，分派各个委办局任务，但自己不负责专业处置。现在我们有双重身份，既拿着应急办的牌子当‘裁判员’，也拿着委办局的牌子当‘处置员’。”长期在突发事件“前线”的救援协调与预案管理处处长姜波从北京市政府应急办转隶而来，他感到，拥有双重身份后，大家对高效有序专业应急指挥的需求变得更强烈，能做的也更多。
2019年，北京市应急管理局第一版《协助市领导赴突发事件现场指挥处置的指挥手册》制定印发，明确局内部赴突发事件现场的工作机制。2020年，应急办对全市各部门关于《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》的落实情况作了评估。“纵横双向发力后，突发事件现场处置工作有序了许多。”姜波说。
机构改革后，北京市政府办公厅应急指挥处原班人马转隶到北京市应急管理局应急指挥处，负责北京市应急指挥中心工作，且可以市应急办和市政府总值班室名义，直接对接北京市有关领导，负责统一接收、研判和处理全市各类突发事件信息报告，还可以根据需要协调调动各单位、应急队伍和物资装备参与处置工作。
“这样的职责意味着任务繁重，但同时也优势明显，统筹协调和综合管理的职能得到了强化。”北京市应急管理局应急指挥处处长赵哲峰说，“我们在不断思考，如何借势蓄势谋势，把职能优势转化为保障人民群众生命财产安全的实际效能。”
“自2019年1月以来，北京市共发出120余次大风预警，每次预警发出后，市政府总值班室、市应急办都会发出通知，叮嘱行业部门做好相关防范工作。”赵哲峰遗憾地说，但无论怎么叮嘱，总有意外发生。
能不能充分发挥统筹协调、综合管理的职能，借助直接对接市有关领导的机制，再为保障群众安全做点什么？北京市应急管理局探索创新机制，规范“发出通知—调度部署—抽查检查—形成报告”一系列响应动作，对预警期间各部门工作进行闭环管理。
“这么做，工作量增加了不少，但回顾刚过去的这次大风预警，其间没有发生一起给人民群众生命财产安全带来影响的事件，大家都很欣慰。”赵哲峰说。
制建强支撑团队 坚持系统观念
事件刚刚发生，如何确定响应级别？是否需要以及需要哪级领导赴现场？专项处置需要如何配合？掌握信息源后，如何用好信息实现精准指挥、辅助决策？应急指挥体系建设工作面临着一系列绕不开的难题。
“机构改革以来的实践充分证明，牵一发而动全身，落一子而满盘活。”张树森说，“应急管理部成立之初，就强调激发‘1+1>2’的‘化学反应’，我们始终以此为目标，坚持系统性观念，努力使各项工作在政策取向上相互配合、实施过程中相互促进、实际成效上相得益彰，在协调均衡中形成整体效能，推进指挥能力的提升。”
如果把提升指挥能力看作“系统”，建强指挥支撑团队无疑是其中的重要模块。“精准辅助总指挥决策，难度很大，打一仗进一步的精细化复盘意识是必须树立的。”赵哲峰说着，从办公桌上厚厚一摞文件中抽出最近的一份复盘报告，在打印字体之外，还有看起来黑压压一片的圈圈画画和手写字。“我们复盘会非常仔细，大家的发言意见都会记到会前的纸质版报告上。”赵哲峰解释。
在救援协调与预案管理处，同样坚持一仗一复盘，《协助市领导赴突发事件现场指挥处置的指挥手册》每年一版，修改的依据就是每次出现场后的复盘。“手册哪里写得好我们没做到，哪里写的办法不如我们现场找到的办法好，都要总结。”姜波说。
为了能够补己之短、促己长进，北京市应急管理局还牵头建立了全市应急指挥业务培训机制。2020年，市局举办了38场应急指挥培训，覆盖各区、各部门。直接服务市领导决策的应急指挥处，培训更丰富，每周组织一次业务培训，以试卷考试形式测试培训效果，考试成绩纳入年终干部考核。
在有46名工作人员的应急指挥处，有人因突发事件应急处置24小时没合眼，有人刚刚值完班，但他们依旧会马上投入到学习中来。“我们还将政治理论与业务学习融合在一起，大家必须心往一处想、劲往一处使、脚往一处迈，共同推动指挥能力提升。”赵哲峰说。
“突发事件情况千差万别，作为总指挥的市领导不可能对每种情况都了如指掌，在每类突发事件处置中都是专家。”姜波介绍，立足“全灾种、大应急”，聚焦可操作性，北京市应急管理局积极推进预案体系建设。“我们希望指挥官拿到的预案是一份工作方案、行动指南，是能带到现场直接使用的‘锦囊’。”姜波说。
目前，《北京市突发事件总体应急预案（2021年修订）》已经市委常委会和市政府常务会研究，进入完善阶段。该局正协调推进市、区和基层三级应急预案修订和巨灾应急预案编制。
制瞄准关键问题 提升信息化水平
2019年3月30日12时23分，密云区东邵渠镇高各庄村村民郑某等6人不慎点燃杂草，引发山火。数小时内，浓烟升腾，火势一路蔓延至平谷区。
情况紧急，现场团队、应急指挥中心团队实时连线，指挥中心大厅120平方米的LED屏幕实时展示调度、视频会议画面……
原信息中心干部程竹亮感慨，机构改革前，这样的多点多级同时调度是无法实现的。“那时候的市政府应急办指挥中心只有100平方米左右，每个专项指挥部10平方米左右，不但人多了装不下，调度的画面质量也不如现在，能显示的内容有限。”程竹亮说。
现在的北京市应急指挥中心与城市副中心建筑同时规划建设，建筑面积达3200平方米，接入了交通、气象、自来水、供电、燃气等单位的数据，有着60多个系统、70多万路高清图像，基本实现了随处可看、随时可看、哪都能看清楚。
数据信息如此之全，离不开市委、市政府的高位推动。“虽然建在北京市应急管理局内，但这个指挥中心是全市的，各部门视频信号接入是有机构设置依据的，也有市领导的明确要求。”科信处副处长何戈介绍，“北京市应急管理局领导在机构改革后，也多次带队赴重点保障场所协调视频信号接入事项，西客站、大兴机场等场所信号的接入就是这样实现的。”
机构改革以来，北京市应急管理局着手建立自己的地理信息平台。其中设置了众多专题图层，应急指挥车、航空救援直升机行动轨迹、实时定位的动态信息都可跟踪。
“有了这个系统，救援直升机执行任务时，临时起降点设在哪、取水点定在哪都可以研判，可以说是对应急指挥的智慧化支撑。”原信息中心应用研发部部长张乳燕介绍。
“在北京‘3·30’森林山火的复盘总结中，我们发现了一些问题，此后我们对指挥车进行了改造，增加了便携式卫星通信终端等设备。”何戈介绍。
为了不断加强应急指挥信息保障能力，这样的“改造”从未停止：实现本市800兆与应急管理部指挥中心370兆无线通信的互联互通；为有关领导移动通信设备安装指挥系统，实现随时接收突发事件信息等功能；综合应用应急指挥箱、应急单兵等设备，实现没水没电情况下的应急指挥视频矩阵搭建……
“锚定建设中国特色社会主义现代化国家的宏伟目标，以改革为先导、向改革要动力，在新发展阶段打开新局面，我们将站在实现应急管理治理体系和治理能力现代化新的征程上，全力保障人民生命财产安全和经济社会稳定，奋力开创首都应急管理事业发展新局面。”张树森表示。
本期编辑：杨青
内容来源：中国应急管理报、指挥处、预案处、科信处、信息保障中心、应急研究院
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