6省区市纪委监委党风政风监督室负责人谈学习贯彻问责条例
编者按：为深入学习贯彻新修订的《中国共产党问责条例》，加强工作研究，中央纪委国家监委党风政风监督室在问责专题调研的基础上，结合条例修订内容，梳理了一批基层反映较为集中的问责工作难点问题，并组织部分省区市纪委监委党风政风监督室主任撰文解答。此为第二批解答文章，供参考借鉴。
在准确界定问责对象上下功夫
精准问责，准确界定问责对象是关键。实践中，有些地方因对问责对象界定不清，导致问责不力或问责泛化，有的只问下级责任不问上级责任，有的只问现任领导责任不问时任领导责任，有的只问基层责任不问上级部门责任。浙江省在准确界定问责对象上下功夫，避免出现向下级党组织和干部推卸责任、问下不问上等问题。
坚持权责一致，把问责重点弄清楚，不让无责干部“背锅”。在实际工作中，一些地方问下级责任、直接责任多，问上级责任、领导责任少，导致该打的“板子”没有打到位，严重违背了权责对等原则。为防止上宽下严的倾向，浙江省在问责过程中紧紧盯住领导干部这个“关键少数”，坚决防止问下不问上。以浙江省高考英语科目加权赋分事件责任追究工作为例，对于这起因决策严重错误造成的重大责任事故，按照权责一致、错责相当的原则，重点追究了时任省教育厅党委书记、厅长对主管的该项工作不正确履行职责的主要领导责任，省教育考试院党委书记及分管院长错误决策的直接责任，省教育考试院纪委书记监督不到位的监督责任，对承担具体落实工作的一般干部和工作人员不予追究责任。
坚持分清责任，把职责范围和责任链条弄清楚，不搞避重就轻式问责。各地在问责过程中，由于正副职之间、不同层级之间、各部门之间职能交叉重叠、职责范围不清，导致问责对象难以确定，一个地方出了问题，到底问责到哪一级、哪个部门没有明确标准。为了防止责任下移、追下不追上，浙江省在问责过程中坚持明确权力、厘清责任、分清主次，通过建立责任清单，梳理责任链条，列出问责事项，划分责任范围，让各级党组织和领导干部责任有界限、问责有依据。如在海洋生态环境问题责任追究工作中，针对宁波、温州、舟山部分县（区）违法围填海的问题，自上而下梳理各级政府、有关部门和责任人的责任清单，在追究县（区）政府和有关部门应负责任的基础上，追究了省级有关部门、市政府和有关部门主要领导、分管领导的领导责任。
坚持终身问责，把人员身份和时间节点弄清楚，不让已提拔调离的责任人员“漏责”。浙江省坚持查清问责案件中历任责任人的身份信息，按失职失责情形轻重及发生的时间节点，对应找准问责对象，即便是该对象已经提拔调离，也不以职级较低的现任领导或其他责任较轻的人员“代责”，更不轻易以“时间久远，没法追查”为由使已提拔调离人员“漏责”。2012年至2017年间，杭州湾新区在未取得海域使用权的情况下违规围涂，导致湿地功能遭到破坏。问责调查发现，在此期间杭州湾新区管委会经历了三任主要领导，其中一任任职时间相对较长且责任最重，即便他已被提拔为省直某部门主要领导，也仍然对他依规依纪进行了严肃问责。
坚持实事求是，把上级主管和属地管理的权责关系弄清楚，不让基层干部充当“替罪羊”。一些地方职能部门滥用“属地管理”原则，将本应由上级部门牵头负责的工作推给基层，将主体责任变成督导责任，其实质是上级机关不担当、向下层层推卸责任。浙江省认真落实“基层减负年”的要求，大力整治形式主义、官僚主义，在问责中按照权责一致原则，正确处理职能部门“谁主管、谁负责”和乡镇基层“属地管理、分级负责”的关系，厘清各自权限和职责，分清在问责案件中谁是主角、谁是配角，坚持实事求是，注重综合效果，做到事有人管、责有人担，让问责精准，让部门和基层干部服气。（叶强 作者系浙江省纪委监委党风政风监督室主任）
规范实施容错纠错机制
新修订的《中国共产党问责条例》第十七、十八条明确规定不予问责或免予问责、从轻或减轻问责等情形，这是严管和厚爱结合、激励和约束并重原则的具体体现，也是各级党组织规范精准问责、依规容错纠错的重要遵循。围绕规范实施容错纠错机制，有以下几点思考。
首先，要从问责理念上深化对“三个区分开来”的认识。《问责条例》第十七条第一款规定，对在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性实验中的失误，为推动发展的无意过失，可以不予问责或者免予问责。这一规定的实质是通过规范、精准问责，树立鲜明的干事导向，鼓励干部担当作为。容错纠错必须按照这一要求，科学区分为公为私、无禁有禁、无意有意的界限，充分考虑主客观因素，全面辩证地看待出现的失误。在问责调查过程中应一并考虑容错情形，结合动机态度、客观条件、性质程度、后果影响等情况，对失职失责行为依规依纪进行综合分析，做到该容的大胆容、不该容的坚决不容，不拿容错搞松绑，用好容错“度量衡”。
其次，要精准把握运用问责从轻减轻情形。《问责条例》第十八条明确规定从轻或者减轻问责的情形，把握这一规定，要注意区分当事人的态度，看当事人面对失误、错误，是主动纠错、及时补救还是消极应对、放任不管，是积极配合、主动担责还是避重就轻、推卸责任，对主动承担责任、积极采取补救措施、有效挽回损失的，可以从轻减轻问责。比如，某市实施市区主干道东延项目，辖区一街道办事处在推进工程过程中，未经批准擅自占用村集体土地，造成一定影响，时任街道办副主任陶某某应负主要领导责任。考虑到该同志在工作中攻坚克难、积极作为，且在出现失误后能够主动揽责、积极纠错，消除影响、挽回损失，最终给予从轻处分。
第三，要严格规范容错免责工作程序。能否精准把握容错纠错原则，并运用到问责工作中，是对纪检监察机关政治站位、工作作风和能力水平的现实检验。山东省在实施容错纠错时，注重程序设计，从提出申请、调查核实、会商共议、情况公示、作出决定、反馈意见等各个环节进行规范。比如，受问责干部提出容错申请的，既可以是干部本人主动提出，也可以是有关党组织主动发现提出；对情况复杂的，必要时可考虑会商，邀请相关部门、服务对象、利害关系人、业务领域专家等代表参加，会商结果报同级党委（党组）研究决定；容错决定作出后，一般应当在一定范围公开容错认定情况，属于免责的，及时将认定结果书面告知相关党组织和干部本人。
第四，必须坚持容纠并举。坚持有错必纠、有过必改，对失职失责单位及个人容错的同时及时督促纠错，并明确各级党委（党组）履行纠错主体责任，各级纪检监察机关、党委组织部门履行纠错监督责任，采取纪律检查建议书或监察建议书、约谈提醒、诫勉谈话、责令纠正或补救等方式，督促抓好问题纠正。比如，某市开展专项整治时发现，辖区内部分省级自然保护区存在乱搭乱建和违规采矿等问题，经过两年才整治到位，时任市委常委高某某应负重要领导责任。考虑高某某分管该工作不到半年，相关问题此前已长期存在，且高某某到任后积极担当履职、主动协调推动并已全部整治到位，最终对其进行批评教育，免予党纪处分，同时通过谈话提醒督促其抓好问题整改，并在今后工作中汲取教训、堵塞漏洞，深化标本兼治。（戚军 作者系山东省纪委监委党风政风监督室主任）
防止问责决定执行“打白条”
当前，有的地方和部门问责决定执行不力，还存在“打白条”“打折扣”现象。有的搞“秘而不宣”，或仅在小范围宣布、或仅宣布部分内容；有的违规评定年度考核等次、发放考核奖金，或授予各类先进荣誉；有的调整职务职级、工资待遇不及时、搞变通。这些现象和问题，损害了问责工作的严肃性和权威性。这次《问责条例》修订对问责决定执行部分作了进一步的充实完善，要认真学习贯彻。
一要全面压实问责决定执行的责任。首先，作出问责决定的党组织应当履行好责任。作出问责决定的党组织责任贯穿决定执行的全过程，包括向被问责党组织、被问责领导干部及所在党组织及时宣布并督促执行问责决定，向纪委和组织部门通报有关问责情况，向相关单位通报需要作出政务处分或者其他处理情况，督促检查整改落实等。作出问责决定的党组织要强化决定执行工作，做好各相关部门之间的协调衔接，加强监督检查，确保问责的板子真正落下去、落到位。其次，纪委要认真履行好监督职责，强化对问责决定执行情况的监督。“纪委应当将问责决定材料归入被问责领导干部廉政档案。”这是本次修订新增的内容，通过充分发挥问责决定的作用，完善领导干部廉政档案，有利于纪委做实做细监督第一职责。纪委还应把问责决定执行情况纳入日常监督内容，及时发现和纠正决定不执行或执行不力的问题。再次，有关部门要依照各自职责做好相关工作。组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部的人事档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，在1个月内办理完毕相关手续。组织、人社、财政等部门要按规定办理被问责领导干部的年度考核、晋级晋档、工资级别调整、绩效奖金拨付等工作。最后，被问责领导干部所在党组织要履行好相应管理监督职责。被问责领导干部所在党组织要加强教育管理监督，督促被问责领导干部向作出问责决定的党组织写出书面检讨，并在民主生活会、组织生活会或者党的其他会议上作出深刻检查。
二要加强督促检查。一是建立问责决定执行清单制度。在向所在单位党组织送达问责决定时，附上一份书面的执行清单，明确被问责领导干部的影响期及其影响期内工资、绩效考核、晋级晋档、奖金津贴发放等相关事宜。二是建立问责决定执行情况报告制度和回访核查机制。要求被问责领导干部所在党组织在收到问责决定的1个月内，向作出问责决定的党委、纪委、党的工作机关专题书面报告问责决定的执行情况。加大对问责决定执行报告的回访核查力度，对执行报告相关事宜及时跟踪回访，深入核查，发现问题督促及时整改。三是加大问责决定执行情况专项检查力度。适时组织开展专项检查，对检查发现的问题建立台账，实行跟踪督办和销号制度，对薄弱环节和易发多发问题开展“回头看”，确保问题逐条逐项整改到位、处理到位。
三要完善工作协调机制。要围绕《问责条例》有关内容，健全完善配套制度机制，保障问责决定执行到位。问责决定执行涉及单位多、政策性强，针对部门之间沟通衔接不畅等问题，可探索建立工作协调机制，由纪检监察机关牵头，会同组织、人社、财政等部门，定期召开问责决定执行工作联席会，沟通衔接有关信息，协调解决执行中遇到的疑难问题，构建责任明确、齐抓共管的执行工作格局，使问责决定执行工作更加规范、有序、有效。（郭罡 作者系湖南省纪委监委党风政风监督室副主任）
运用纪检监察建议做好问责以案促改工作
新修订的《中国共产党问责条例》第十四条明确规定：“被问责党组织、被问责领导干部及其所在党组织应当深刻汲取教训，明确整改措施。作出问责决定的党组织应当加强督促检查，推动以案促改。”这一规定对于解决以问责代替整改等问题具有重要作用。近年来，云南省各级纪检监察机关注重运用纪律检查建议书、监察建议书推动以案促改，做实问责“后半篇文章”。
坚持举一反三、标本兼治。在问责的同时，注重深入分析责任落实、监督管理、制度执行、作风建设等方面的突出问题，及时向相关责任部门发出纪律检查建议书、监察建议书，督促改进工作，防范类似问题再次发生。一是堵塞制度漏洞。针对问责工作中发现的制度建设不健全等问题，及时以纪律检查建议书、监察建议书的形式向主管部门开列“问题清单”，督促及时完善制度机制，扎牢制度“笼子”。比如，2018年8月，云南省纪委监委对省委环保督察组到州市开展工作接受超标准接待进行严肃问责追责，发现存在公务接待餐标准制度规定边界不清及公务接待交纳伙食费、车辆使用费制度规定不完善等问题，及时向省委办公厅、省政府办公厅发出纪律检查建议书、监察建议书，督促修改完善相关制度。二是推动作风建设。针对问责发现的行业系统内具有代表性、普遍性问题，及时以纪律检查建议书、监察建议书的形式督促主管部门及时开展作风整顿。比如，2019年1月，云南省纪委监委在查办省医疗卫生系统相关问责案件时，针对药品采购中存在收受回扣等医疗行业不正之风问题，及时向省政府办公厅发出监察建议书，建议省政府牵头对全省医疗卫生系统开展一次清查整治，并采取行之有效的办法和措施，破解行业“潜规则”。三是加强监督管理。针对问责工作中发现的行业监管部门不认真履行职责问题，及时发出纪律检查建议书、监察建议书，直击问题根源，提出纠正措施，督促相关职能部门履职尽责，加强监管。例如，2018年8月，云南省纪委监委对4个州市的7个县市易地扶贫搬迁工作推进不力问题进行严肃问责，针对易地扶贫搬迁工作中搬迁政策、搬迁计划多次调整更改，基层在执行、整改中难度较大等问题，向省发改委发出监察建议书，要求认真研究，改进工作。四是开展以案促教。针对问责工作发现的苗头性倾向性等轻微违纪问题，及时发出纪律检查建议书、监察建议书，帮助相关部门和单位找准风险点，及时“打预防针”，防微杜渐。例如，2019年5月，临沧市双江县纪委对邦丙乡违规公务接待严肃问责的同时，向该乡党委发出纪律检查建议书，督促在全乡范围内开展警示教育，深刻剖析案件背后的原因。
加强跟踪问效，确保纪检监察建议“落地有声”。纪律检查建议书、监察建议书发出后，加强跟踪监督，防止“一发了之”，整改打折扣。一是建立问题整改台账。按照“谁建议谁跟踪”原则，建立专门台账，列出整改要求、具体责任人及整改时限，实行销账管理。二是实行全程跟踪督办。督促相关单位明确整改任务、时限要求、责任人员，积极跟踪整改落实进展情况。三是建立整改通报制度。要求有关单位在规定时限内将落实情况报纪检监察机关，对不按时落实或者落实不到位的单位及时通报，并对单位负责人进行约谈。四是开展整改落实情况“回头看”。不定期对整改落实情况开展“回头看”，对责任“挂空挡”、整改“走过场”、落实“打折扣”的严肃追责问责。（晏春云 作者系云南省纪委监委党风政风监督室主任）
正确对待被问责干部
新修订的《中国共产党问责条例》第二十二条规定：“正确对待被问责干部，对影响期满、表现好的干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用。”为如何正确对待被问责干部指明了方向。
加强对被问责干部的教育管理监督是党组织和纪检监察机关的重要职责。当前，一些地方和单位党组织还存在忽视和虚化被问责干部教育管理监督工作的问题。有的对被问责干部“一问了之”，对他们不闻不问、搁置不用；有的对被问责干部重惩罚轻关爱、重处理轻管理，甚至反复点名通报曝光；有的有意无意对被问责干部“贴标签”，认为被问责干部已经失去培养潜力。这样一来，容易导致被问责干部有一种被冷落的感觉，因而自暴自弃。对此，自治区纪委监委积极履行监督专责，督促各级党组织和领导干部切实转变思想观念，深刻认识到这部分干部仍然留在党内、留在干部队伍中，仍然是我们党的宝贵财富；督促各级党组织切实加强对这部分党员干部的教育管理监督，承担起帮助他们汲取教训、放下包袱，提高认识、改正错误的职责。
深入开展思想政治工作，让被问责干部知错改错。针对部分被问责干部对错误认识不足、对个人前途心灰意冷等问题，新疆加强问责后的教育关怀，及时帮助被问责干部打开心结、放下包袱、提振精神。一是结合问责决定的宣布开展思想政治工作。对自治区纪委监委本级问责的案件，坚持由自治区纪委监委分管领导带队参加被问责干部所在单位党委（党组）会议，由审理室同志向被问责干部讲明失职失责行为、性质、危害和处理依据；同时告知问责方式影响期内享有的合法权利，告知影响期满后不影响提拔使用，鼓励其重拾信心、履职尽责。二是建立被问责干部结对帮扶制度。由被问责干部所在党组织主要负责人、上级党组织分管领导对被问责干部进行一对一帮带，加强日常沟通教育，帮助被问责干部改正错误。同时，由纪检监察机关会同组织部门建立被问责干部综合台账，结合日常考核考评，了解他们的工作状态，作为能否重新提拔使用的依据。三是建立被问责干部定期回访制度。按照干部管理权限，由相关纪检监察机关对被问责干部定期开展回访，督促其所在党组织履行好教育管理监督责任。
大胆使用表现良好的被问责干部，形成“改了就是好同志”的良好氛围。针对被问责干部使用上的各种顾虑和障碍，新疆在严格执行《党政领导干部考核工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等有关规定的基础上，积极为改过自新的干部重新提拔使用创造条件。一是加强信息互通。加强与组织部门的协调配合，及时把回访教育、关爱帮扶工作中掌握的被问责干部对所犯错误的认识态度、被问责后的工作成绩、周围干部群众的评价等信息进行互通共享。二是严格程序规定。明确要求组织部门在被问责干部影响期满后首次重新使用时，应深入了解被问责干部在影响期内的现实表现和工作业绩等情况，并书面征求相关纪检监察机关、上一级组织（人事）部门的意见，经党委（党组）集体讨论决定并向社会公开被问责干部重新任用情况。三是加强跟踪考察。被问责干部走上新的工作岗位后，纪检监察机关督促相关党委（党组）、组织（人事）部门加强跟踪考察，强化日常教育管理监督。（任广鹏 作者系新疆维吾尔自治区纪委监委党风政风监督室主任）
关于党内问责与监察问责的两点思考
新修订的《中国共产党问责条例》对党内问责工作的原则、程序、方式等作出进一步规范和完善，是党内问责工作的基础性法规。《中华人民共和国监察法》对监察问责的主体、对象、情形等作出规定，是监察问责工作的基本依据。现结合工作实践和典型案例，就如何准确把握党内问责与监察问责的关系，推动两者贯通协调、有序衔接问题作粗浅探讨。
准确把握党内问责与监察问责关系
从适用对象上看，党内问责的对象为党组织和党的领导干部，而监察问责既涵盖了党员领导干部，又包含了非党员领导干部，但仅限于行使公权力的领导干部个人。可见，在问责的对象上二者既有重叠部分，又各有侧重、相互补充，但都突出针对领导干部这个“关键少数”开展问责。
从问责主体上看，党内问责的主体包括党委（党组）、纪委或纪委派驻（派出）机构以及党的工作机关。《监察法》第十一条第三项、第四十五条第三项明确了监察问责的主体是监察机关或者有权作出问责决定的机关，突出了监察机关的主体地位。对于党的领导干部失职失责问题，纪委协助同级党委开展党内问责，同时也可由监委根据实际情形直接实施监察问责，使执纪执法贯通起来形成有机统一的整体。
从问责方式上看，党内问责对党组织的问责方式包括检查、通报、改组；对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织处理、纪律处分。《公职人员政务处分暂行条例》第十七条中明确，监察机关可以依据或参照《问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规定，按照管理权限作出通报批评、诫勉、停职检查、责令辞职等问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出降职、免职等问责建议。
党内问责和监察问责相辅相成、有机统一，但二者在一定程度上又存在竞合关系
首先，从适用性来看。在实践中，应综合考虑问责对象的身份、失职失责情形、问题性质、问责效果等方面情况，决定适用党内问责还是监察问责；对党内无职务却有行政职务的领导人员可以考虑侧重开展监察问责；对于履行公职的非党员领导人员，则应依据《监察法》第十一条、第四十五条，直接开展监察问责。比如，在2018年12月，北京市某大学土木建筑工程学院实验室发生爆燃，造成3名学生遇难，6名相关责任人分别受到党内、监察“双问责”。其中，学院党委书记马某作为学院实验室安全工作的第一责任人，履行全面从严治党主体责任不力，受到党内严重警告处分；学院院长、副院长等5名相关责任人（其中非党员3人）因履行日常监管责任不到位、制度建设不完善、工作严重失职等问题被追究领导责任，受到记过、降级等政务处分。
其次，从纪法衔接方面来看。党的领导干部履行管理、监督职责不力，管党治党不力，职责范围内发生严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响情节较重的，对负有主要领导责任的班子主要负责人和直接主管的班子成员，在给予党纪重处分或者重大职务调整的同时，也应给予相应的政务处分，从而实现党内问责与监察问责同向发力、党纪国法双施双守。比如，自2009年7月起，某国企二级企业下属公司擅自以企业管理委员会、企业监督委员会领导企业经营管理，长期脱离上级党组织领导和监督，党的领导虚化，党的建设缺失，管党治党不力，经营管理失管失控。该二级企业主管领导被给予撤销党内职务处分和政务撤职处分“双问责”。（肖飒 作者系北京市纪委监委党风政风监督室主任）
往
期
回
顾