PPP常见三大误区，你知道吗？

2017-03-15 文琳阅读

近期读到一些有关PPP的文章，数据引用很丰富，但概念定义不清晰、逻辑推导不严谨，结论似是而非，若误导了广大读者，会对PPP事业健康发展不利。

究其原因，部分是因为PPP模式内涵丰富、外延宽广，跨领域、跨行业、跨专业众多，对参与各方的财政、金融、会计、税务、法律、行业等专业知识和水平要求很高。特别是PPP模式中对政府预算编制、预算执行和决算乃至支付的要求，决定了对财政的理解和水平是PPP从业者需具备的最重要的能力之一。但现实是，大多数人过去对财政工作没接触过、业务流程也不了解，目前具有较高财政水平的PPP从业人员明显不足。在此，笔者根据多年财政工作验和近几年PPP从业经历，就几个概念的理解误区抛砖引玉谈下自己的看法，希望大家共同加强财政知识学习，尽快具备较高从业水平，助力PPP事业又好又快发展。

误区

使用者付费项目是PPP项目，政府付费项目不是PPP项目。

PPP不是把本应由政府买单的事全甩给社会资本去买单的制度安排。PPP是通过转变公共产品供给模式，将过去公共产品的直接供给者由政府改为经过竞争选择出来的社会资本，政府通过政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种方式支付对价，通过VFM论证、绩效考核、按效付费等进行制约，以实现财政资金使用效率提高、公共产品供给提质增效的目的，用更少的钱办好同样的事或者用同样的钱把事办的更好、符合公共产品供给侧结构性改革要求的制度性安排。

按照党的十八大提出的经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，以及党的十八届三中全会指出的要让市场在资源配置中起决定性作用的要求，PPP通过管理模式的转变，以市场这只无形的手，推动行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。深入领会经济体制改革的核心问题，明晰PPP在综合改革以及财税体制改革中的位置和作用，对于指导PPP从业者做好具体工作、避免南辕北辙具有重要意义。

误区

PPP项目会形成政府债务。

首先，PPP项目从基本逻辑上决定了其不会形成政府债务。“政府债务”这个概念可以引申为“政府债务”、“地方政府债务”和“地方政府性债务”三个概念。

1.PPP项目不会形成政府债务。政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。PPP项目SPV公司的融资安排属于项目融资，无追索权或有限追索权，不会形成政府主体的债务。

2.PPP项目不会形成地方政府债务。政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。除中央政府举债之外，不少国家有财政收入的地方政府及地方公共机构也举借债务，即地方政府债务。在预算法修订之前，我国地方政府不能举债。预算法修订之后，其第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”因此，目前允许形成地方政府债务的只有一般性债券和专项债券，与PPP项目融资基本无关。

3.PPP项目不会形成地方政府性债务。地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。在国发[2014]43号文以前，按照2013年12月30日国家审计署发布的全国政府性债务审计结果公告看，我国的地方政府性债务应该是包括：我国各级政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。国发[2014]43号文之后，按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号的相关要求，除一般性债券和专项债券外，政府不能举债或担保，平台公司剥离政府融资功能，因此无论是PPP项目还是其他项目，只要是依法合规操作的，从基本逻辑上不会形成地方政府性债务。

4.形成地方政府性债务或隐性风险的项目一定是假PPP项目。各种假PPP项目披着包括PPP和政府采购等在内的外衣，其合同要件却直接或通过签订抽屉协议违反预算法和国发[2014]43号文等，其实质为政府融资、对包含金融机构在内的投资机构潜存巨大合规性风险。因此，PPP项目监管责任重大，但并不能以此否定PPP本身。2014年以来，各级财政部门通过项目示范、出台《指导意见》、《操作指南》、PPP项目信息公开、制定PPP项目财政管理办法、规范项目库和咨询机构管理等措施，使PPP项目规范取得了阶段性成效。但PPP项目合作各方违规合作的冲动还现实存在，对PPP项目规范运作的监管任重而道远。目前最行之有效和能够最大限度保护公众权益和投资人利益并且避免形成债务风险的，就是对PPP项目一定要进行公开透明的预算管理。

误区

PPP项目财政支出责任会产生系统性政府债务隐性风险。

PPP项目不形成政府债务，会形成客观存在的财政支出责任。但PPP项目财政支出责任不会产生系统性政府债务隐性风险，其原因就是“财政承受能力论证”。

首先，PPP项目可用财政支出责任空间巨大。按照《财政承受能力论证指引》第二十五条的规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”根据财政部网站公布的《2015年全国一般公共预算支出决算表》，2015年全国一般公共预算支出决算数为175877.77亿元。据此粗略计算2015年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任上限为1.76万亿元。根据财政部PPP中心2月13日最新公布的季报数据，截至2016年底，全国PPP项目库累计签约落地项目总额约为2.2万亿元。其中，政府支出责任按照政府付费项目和可行性缺口补助项目分别占入库项目的比例计算，进入PPP执行库的项目政府支出责任总共约为1万亿元。以PPP项目期限不短于10年计算，2015年实际PPP项目需要从预算中安排的支出责任不超过1000亿元，远小于支出上限1.76万亿元。如果综合考虑PPP项目政府支出责任往往是逐年递增和PPP项目期限现在一般都不止10年等因素，实际支出责任占可用支出责任的比例不到6%，可用支出空间巨大。

其次，按照《国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的通知》（国发[2016]66号）要求，“从2017年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费由政府性基金预算调整转列为一般公共预算”，进一步扩大了政府履行PPP协议中支出责任的空间。

因此，关于PPP项目财政支出责任产生系统性政府债务风险的提法言之过早，目前大力推广并同时紧抓规范还应是主流。对此，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）有规定：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。”因此，当前规避政府债务隐性风险，重中之重是依法依规将所有PPP项目如实纳入PPP综合信息平台，信息公开，接受监督，确保PPP项目运作规范，财政支出责任总量安全。

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