地方政府化债的六条出路
作者：丁伯康，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。
彭军铖，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司业务总监。
来源：现代咨询
一、地方政府债务形成的原因
要了解中国地方政府债不得不提到中国分税制改革和地方政府融资平台诞生这两件颇具中国特色的里程碑事件。
在上个世纪九十年代，中央紧张的财政状况在1993年达到顶峰。根据财政部数据显示，中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重，从1985年的39.68％和22.79％，到1993年分别降为22％和12.6％。改革迫在眉睫。
彼时中央财政严重吃紧，全国四千多亿元的预算收入，中央集中不到一千亿元，靠着这一千亿元要维持一个国家运转，还要建设国防，维持社会发展，真可谓杯水车薪。如何处理中央与地方的关系，理顺中央与地方的财权和事权？1993年7月，时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首次提出分税制改革的想法。经过近一年时间的酝酿，1994年，分税制改革正式推行。
1994年，国务院正式决定省及省以下税务局分设为国税局和地税局，实行分税制改革。
由于财权上移，而事权不变，地方财政开始捉襟见肘，越到基层，财权和事权不对称的问题越是突出。具体而言，在中央将各省的部分财力上收时，各省也上行下效，将地市政府的财力上收，地市一级则将县乡财力上收。结果就是大大削弱了处于低层的县乡一级财力，基层财政越来越捉襟见肘，分税制改革带来了新的问题。
数据显示，地方财政自给能力由1993年的102％下降至2006年61％，年均下降3.2％。2005年全国赤字县、市达556个，赤字面27.5％，赤字额127.4亿元。
改革后的分税制取得了良好的运行效果。根据财政部网站数据显示，国家财政收入占GDP的比重在1995年的10.7％触底后开始出现持续稳定增长态势，中央财政收入的占比则从1993年的22％迅速提升至1994年的55.7％。
由于地方的财权从1993年的78％下降到目前的55％左右，但事权却从1993年的72％先降后升至现在的85％左右，财事权力不匹配带来30％左右的支出缺额，而地方运转和建设只能依赖于中央的转移支付。
（三）地方政府融资平台的诞生
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快。中央事权下沉，地方政府承担着基础设施建设的压力，而可支配财力却又有限，地方建设的融资需求快速增长。
当时地方政府的融资渠道十分有限，因为不允许列赤字。并且也不能接受银行借贷或者发行地方政府债券。
《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令[1994]第21 号）第 28 条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资。《贷款通则》（中国人民银行令 1996 年 2 号）规定：借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。
由于地方政府不能发行债券融资，只能针对贷款通则对借款人的规定想办法，因此各大商业银行建议地方政府成立融资平台公司，负责承接来自商业银行的贷款。
地方政府在面临着公共产品和公共服务供给短缺、财政资金短缺的双重压力下，在中央转移支付不足以支配地方事权支出的前提下，很多地方政府开始尝试通过资产划拨、注入土地资产等成立投融资平台公司，希望通过平台公司融资来解决财政资金的短缺，进而弥补公共产品和公共服务供给不足的问题。
特别是在2008年，国际金融危机爆发以后，我国为应对金融危机带来的不利影响，出台了4万亿的经济拉动计划。2009年人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（92号文），鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。同年10月财政部发布《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（631号文），指出地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。
于是，全国各地融资平台设立的数量出现了井喷式的爆发。来自银监会的统计数据显示：到2009年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家，到2010年全国名单内管理的融资平台公司超过一万家，还有一些平台公司名字不具平台特征而未被统计在内。
（四）地方债务的形成
2009年以来，全国各地的城市建设进入到大拆大建时代，各种“铁公基”项目和新区建设项目如雨后春笋一般蓬勃发展，融资平台开始了大规模的举债活动。期间过度或者违规举借债务引起了国家层面的注意，国家财政部、银监局、人民银行陆续发布了一些约束平台举债的文件，但是并没有起到明显的约束作用，地方政府和融资平台公司继续通过不同渠道，包括利用企业债、项目收益债、短期融资券、中期票据、专项债、政策性银行的贷款、专项建设基金、银行信贷、非标融资甚至互联网金融、P2P等各类金融工具进行债务扩张、不断增加债务规模，地方债务像滚雪球一样越滚越大。
为应对2008国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上也有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。
2014年中央政府对地方政府启动了债务甄别工作，通过甄别后债务统计地方债务总量达到15.4万亿，从账面看不高，但实际上却远远不止这些，主要是因为隐性债务太高。很多隐性债务就隐藏在政府融资平台里，债务甄别时有些政府支出责任的债务没有计入到政府债务的统计口径内。国发43号文件规定，从2015年开始，地方政府通过省级政府发行地方债是政府融资的唯一合法渠道。因此，从2015年开始，地方政府又变相利用PPP或基金等方式，增加了潜在的政府债务。一是利用包装的PPP项目融资。这一类项目主要表现为明股实债、固定收益、保底回报等形式，表面上表现为企业负债，实际是政府债务。从全国来看，几年时间里鱼龙混杂的PPP项目做到了4.7万亿规模；二是设立城市产业发展基金。政府搞城市产业基金的初衷，很多是为了基础设施和公共服务项目的融资，并没有真正去扶持一些前景较好的地方产业发展。这些基金通过政府承诺和担保投给政府项目或政府公司，实质上这也形成了地方政府隐性债务的又一个来源。据统计，这项隐性债务达到了1.4万亿。这两项隐性债务加起来突破6万亿，如果继续任其放大将会出现金融风险，损害国家经济的健康发展。
二、地方政府存量债务情况
（一）债券市场存量规模
地方债务规模，包括地方政府债和城投债在内，中国债市总量到76.02万亿元，其中地方政府债券规模高达22.27万亿，债务规模已达债市总存量的29.29%。地方债务规模今年来极速上升。从最近地方政府债增长情况看，2014年之前地方债发行规模和增速都相对平稳，但2014年以后债务增长速度可谓相当迅速，几乎每年以4万亿元的增速突飞猛进。
（二）存量债券的品种
地方政府债券去年首次超越国债。据统计，在地方债务中，地方债有3458只、债券余额达到15.02万亿元，位居市场第一、占比达到19.76%。然而，国债发行274只，债券余额13.40亿元，占比17.62%。在2017年年末，地方政府债券已超越国债。
（三）剩余期限分布
当前的地方债中，有9.19万亿元地方债将在5年内到期、占比61.17%，有4.57万亿元地方债将在3年内到期、占比30.44%，同时有1.05万亿元地方债将在1年内都到期，占比达7.0%，短期地方债到期偿还量占比不大。
随着2015年发行的3年期地方债到期日的到来，2018年地方债到期偿还量迅速增加。数据显示，2018年到期的地方债将达到239只，到期偿还量为8389.37亿元，从6月份至11月份，每月到期偿还量都在1000亿以上，相比前几个月将暴增百余倍，届时面临的债务压力将会很大。
此外，由于本月是地方债务置换3年的最后期限，可以预计这1.73万亿元非政府债券形式存量政府债务中的大部分都将会被置换，因而本月应会有较多的置换债券发行。
截至5月，城投债规模达到7.60万亿元，其中有3.87万亿元的城投债将在3年内到期、占比50.85%，有1.90万亿元的城投债将在1年内到期、占比24.98%，偿债压力相对平均。
（四）地方政府存量债务的地区分布情况
当前地方政府公债主要集中在江苏、山东、浙江、四川、贵州、云南、辽宁等地，其中债务余额最多的三个省份为江苏、山东、浙江，分别为1.09万亿、9589亿元、9151亿元，余额占比分别为7.26%、6.38%、6.09%。
城投债方面，债务主要集中在江苏、湖南、浙江、天津、重庆，对应的债券余额分别为1.31万亿元、4793.69亿元、4379.72亿元、4027.56亿元和3837.66亿元，余额占比分别为18.02%、6.61%、6.04%、5.56%和5.30%。
地方政府偿债风险较大的省份主要集中在西南地区。截止2017年9月份，贵州、天津、重庆、云南和青海排名居于前列，占比分别达78%、76%、70%、69%和65%，已远远高于地方负债率60%的警戒红线。
（五）地方政府债务余额的结构
截止2017年12月，当前地方政府债务余额的结构按一般债务和专项债务分，为一般债务占63%，专项债务占37%，按是否为政府债券形式分，政府债券占90%，非政府债券形式占10%。
（六）债务规模分年度变化情况
1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长 48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
随着2015年发行的3年期地方债到期日的到来，2018年地方债到期偿还量迅速增加。数据显示，2018年到期的地方债将达到239只，到期偿还量为8389.37亿元，从6月份至11月份，每月到期偿还量都在1000亿以上，届时面临的债务压力将会很大。
此外，由于本月是地方债务置换3年的最后期限，政府债券置换将被加快提速。但是，由于2015年以来，地方政府和融资平台公司，通过违规PPP模式、政府购买服务等方式，变相违法违规融资带来的政府隐形债务的化解有诸多不确定因素、甚至困难。
三、地方政府存量债务化解的根本出路
地方政府除了自身切实做好清理负债、整合资产工作，系统摸清政府的全口径债务、有效利用国有资产、推进融资平台转型外，国家还需要从顶层设计上来考虑地方政府的存量债务化解的问题。
由于2014年底，地方政府对存量债务的甄别和上报存在理解上的偏差，因此地方政府存量债务规模与实际规模存在相当大的出入。特别是最近三年的融资环境和PPP模式的泛化利用，给地方政府违法违规融资和隐形负债提供了便利条件，造成地方政府存量债务又有较大幅度的上升。因此在坚持中央不救助地方政府性债务这一刚性原则的基础上，由地方政府组织相关部门会同金融监管部门，对所在地区的政府性存量债务，包括政府融资平台代政府融资形成的企业债务（隐性债务）进行一次彻底的摸底排查，才能做到心中有数，底数清楚，处置准确。排查摸底，就需要对地方政府存量债务的规模、结构和形成原因，进行深入分析，同时按照结构特点、期限长短、利息高低等进行分类处置。并依据地方政府的财政收入状况、财政可承受能力和资源可利用水平等因素，建立起一套地方政府债务风险动态管理和控制机制，以合理开发利用政府资源，平滑偿债高峰，减少集中偿还压力，规避政府债务风险。
（二）对存量债务进行重组与重构
1、分析现有债务与存量资产之间的关系，实现债务重组与债务重构。对以往政府性所债务对应的资产进行系统性分析。对于有经营性现金流并且经测算可以完全覆盖债务本息的资产（比如高速公路、轨道交通），直接将上述债务及对应的资产划入所在地融资平台公司，由融资平台公司履行偿债及资产经营责任，与此同时融资平台公司可以与债券人就债务形成时的某些条款进行充分协商，争取实现债务重组。
2、对于有一定现金流的资产但单纯通过资产经营无法覆盖贷款本息的（比如管网类资产），可以采用以下两种方式进行债务重构。一是可以通过PPP、资产证券化等方式将上述资产转换成PPP存量项目，由社会资本实施项目，无法覆盖的不足部分，政府将可行性缺口补贴列入财政支出责任，同时提高资产经营效率，获得资金可以提前偿还政府性债务。二是可以探索将资产和债务一并划转给本级的融资平台公司，政府依据《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等文件的有关规定，将政府提供的运营补贴做财政承受能力分析并列入中期财政规划。
3、对于在建工程形成的存量债务，可以根据财政财金〔2018〕23号文第14点意见，开展四方会谈进行债务重构。建议由地方政府牵头，平台公司、债权银行、金融监管机构四方参与，对存量在建工程的债务处置进行协商谈判，在充分保障各方利益的前提下，协商金融机构不抽贷、压贷、停贷，在债务期限及延期资金成本等方面进行债务重构，达成谅解备忘录。
（三）将存量债务转化为专项债
针对2014年12月31日甄别与认定形成的地方政府债务状况，进行全面的排查和确认。对于由土地储备类项目形成的政府性债务，建议将上述储备土地用土储或棚改专项债券置换，以加快实现土地供应，用以偿还这部分存量债务。其他没有列入地方政府一般债务的，通过发行地方存量债务转化专项债券进行置换，以减轻地方政府和融资平台公司由于前期没有准确理解财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)文件精神，造成对地方政府债务情况上报不准确带来的不利影响。
推行混合所有制改革既是化解地方政府债务的有效方法同时可以提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率，实现国有资本最大限度地保值增值，更有效地实现各类国有企业的使命。处理好融资平台的政府隐性债务，直接关系融资平台的健康转型发展。融资平台公司多年来主导地方城建投融资领域，累积了一定的资源和政策优势，同时与政府部门有良好的合作关系，这是能够吸引非国有股份战略投资者合作的关键点所在。因此在追求合作共赢的前提之下，引进战略投资者，推进混合所有制改革也是化解地方政府债务的举措之一。
随着严控地方债等文件的严格执行，地方政府特别是政府融资平台的债务会出现偿还危机，建议按照《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金[2018]152号）的相关内容，出台市场化转型后融资平台公司债转股的相关政策，明确对于符合条件的融资平台公司，银行可以以市场化方式参与债转股，降低承接政府债务后的偿债风险，完善地方政府融资平台公司的治理结构，实现规范发展和平稳运行。
截止目前，我国已出台了多项化解政府性债务的相关文件，比如《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）等文件，从预算管理、盘活存量资产以及开展资产证券化的角度化解存量债务。但是由于缺乏系统设计，导致政策不连续和不同步，包括支持制定时与现在的实际情况出入很大，造成了政策落实存在较大的难度。同时存量资产的管理和运作，往往与行政事业单位的改革密不可分。一方面存量国有资产的处置应按照国资委、财政部关于国有资产管理的相关文件执行，无法用PPP等模式代替国有资产的处置程序，建议国家应尽快开展上述文件的执行情况进行调研督察，发现相关问题，简化程序，加快存量资产的投资运用，从而起到化解政府存量债务的目的。另一方面，迫切需要加大推进行政事业单位的改革力度，加快推进融资平台公司转型和行政事业单位的改革，真正实现政企分开、政事分开，将存量资产和城市资源以市场化手段，进行高效利用。
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