房地产行业城中村改造专题报告：城改大有可为，战略高度定位
（报告出品：申万宏源研究）
1. 政策意义：城改战略高度定位，意义重大而深远
1.1 中央政策：城改政策密集推出，战略高度定位凸显
2023 年 4 月 28 日，中央政治局会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造 和“平急两用”公共基础设施建设；6 月 8 日，金融监督管理总局李云泽书记在陆家嘴论 坛表示，支持超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施等重大项目建设。7 月 7 日，住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》；7 月 21 日，国常会指出， 在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的 一项重要举措。
我们认为，过去在中央层面，城中村改造更多是在城市更新的大范畴之下提及，因而 过去城中村改造的模式、资金来源等更多是以地方探索为主，因而过往总体推进较慢。而 近期中央层面的城中村改造相关表述密集出台，城中村改造逐步从原先城市更新政策的组 成部分提级为一个单列的重要政策，尤其在城中村改造工作部署电视电话会议的表述，表 明本次城中村改造的高度定位和重要战略意义，因而预计后续城改将加速推进。
此外，值得关注的是，此次城中村改造由中央统筹规划，预计各部门协调推进，相比 过往将会更为顺畅，后续各方面的配套政策值得期待；并且近期央行、国开行接连表态支 持城中村改造，表明中央在资金方面会支持城中村改造，城中村改造资金链条也将逐步顺 畅，并且后续资金方面的配套政策尤其值得期待。
1.2 区域政策：多城市公布城改计划，广州或为城改标杆城市
虽然目前城中村改造总体规划还没有推出，但部分城市已公布城改计划，预计城中村 改造中央层面的总体规划和地方层面的探索将同步积极推进。具体来看，广州 2023 年计划 推进 127 个城中村改造项目，固定投资额 983 亿元，全市城市更新投资额 2,000 亿元；上 海 2023-25 年计划新启动 30 个城中村改造项目；深圳 2023 年计划推进 4.9 万套（间） 城中村规模化品质化改造提升项目；青岛 2023 年计划城中村改造项目 85 个，计划完成投 资 175 亿元；昆明 2023 年拟启动 44 个城中村改造；成都 2023 年计划城中村改造 2,448 户；厦门 2023-25 年计划实现城中村现代化治理 108 个行政村治理全覆盖。
其中，值得关注的是，2023 年年初以来，广州在城中村改造方面动作频频：2023 年 1 月，广州市高质量发展大会上，广州市住房和城乡建设局局长王宏伟提到， 全市计划推进 127 个城中村改造项目，预计完成固定资产投资 983 亿元。2023 年全市力 争完成 2,000 亿元城市更新固定资产投资目标。2023 年 2 月，广州市规划和自然资源局发布《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）（公开征求意见稿）》，指出 “三旧”改造地块用地面积共计 606 平方公里，其中旧 厂房 208 平方公里，旧城镇 73 平方公里，旧村庄 325 平方公里。2023 年 3 月，广州市人民政府办公厅关于印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展 工作措施》，同月广州市规划自然资源局与广州市住房和城乡建设局联合印发了《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》和《广州市重点城市更新片区统筹做地推进高 质量发展的实施方案》，明确推出城市更新的统筹做地模式。
2023 年 7 月，广州市第十二届委员会第六次全体会议召开，会议审议通过了广州市住 房和城乡建设局起草的《关于积极稳步推进城中村改造工作的决定》，这是广州市城中村 改造的纲领性文件。2023 年 9 月，广州市召开城中村改造工作推进会暨广州安居集团成立大会，落实国务 院在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作会议部署和省委、省政府工作要求，对全 市城中村改造工作进行再动员再部署再落实。启动“依法征收，净地出让”新模式，在 4 个重点片区开展试点工作；明确 7 家市级统筹做地主体，包括：广州城投集团、广州市建 筑集团、越秀集团、珠江实业集团、机场建设投资集团等。
此外，根据《广州日报》报告，广州后续在城中村改造方面还将推出更多措施：1）广 州将加快项目实施、完成投资目标。其中，大力推进 4 个重点片区改造，力争年底前有实 质性进展。2）加大资金支持、强化政策保障。通过争取国家专项借款、专项贷款、中央财 政补助、申请地方政府专项债券等途径，加大资金扶持力度。3）抓紧出台国家《指导意见》 配套实施文件，完善“1+N+X”政策体系。4）加快制定《广州市城中村改造条例》，力 争年底前出台。预计广州可能成为国内第一个为城中村改造立法的城市。5）《广州市旧村 庄旧厂房旧城镇改造实施办法》正在编制，将规范、有序推进“三旧”改造既有项目实施。鉴于观察到 2023 年广州在城中村改造方面动作频频，包括：审议通过城改纲领性文 件、发布城市更新专项规划、探索并明确统筹做地模式、启动 4 大重点片区试点、明确 7 家市级统筹做地主体等，我们认为广州可能将是本次城中村改造的标杆城市，因而广州后 续动向尤其值得关注，并预计广州后续在城中村改造方面将有进一步配套政策落地，尤其 包括城中村改造立法和城中村改造融资方面，同时也预计后续也将有更多城市跟进。
2. 改造范围：涉及城市有望扩围，更新范畴或更广
2.1 城市范围：首批入选城市 21 城，料后续城市有望扩围
根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》和七普数据，本次城中村改造政策 涉及的超大特大城市一共为 21 个一二线城市，并且值得注意的是，本次城中村改造政策隐 含设置了入选城市的城市人口门槛为500万以上。其中，超大城市包括7 个（常住人口1,000 万以上）：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，特大城市包括 14 个（常住人口 500-1,000 万）：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈 尔滨、郑州、昆明、大连。
值得注意的是，我们关注到本次城中村改造在底层政策逻辑上强调了大城镇化战略方 向（以人为核心的新型城镇化战略），主要体现在：一方面，7 月 21 日国常会发文中本次 城中村改造政策设置了入选城市的城市人口门槛；另一方面，8 月 3 日公安部发文全面放 宽大城市落户条件，完善特大城市积分落户政策。城市人口门槛和落户放松政策的配合推 出或意味着本次城中村改造将更多聚焦于人口流入地的拆迁安置（主要为一二线城市）， 既考虑了短期稳地产稳经济，又考虑了长期可持续发展，而这将显著区别于此前棚改更多 聚焦于人口流出地的拆迁安置（主要三四线城市），当时三四线城市的人口流出也造成了 部分城市棚改后期的供需错配等问题。
延续上述逻辑，考虑到城中村改造政策更聚焦于人口流入地的拆迁安置，其中的核心 关键在于人口流入、而非城市人口门槛，并且考虑到近期部分不在超大特大城市 21 城范围 内的城市也推出了城中村改造/货币化及房票安置等相关政策，例如合肥、南昌等城市，而 这些城市大部分属于 I 型大城市（人口 300-500 万），这两方面因素综合考试之后或意味 着本次城中村改造政策更关注人口流入，并预计后续城市人口门槛的限制可能会放宽，入 选城市数量也有望扩围至 21-35 个城市。
2.2 房屋范围：预计城中村范畴或更大，并更新节奏将更快
从一般定义来说，城中村是城市化过程中，在城市建成区范围内，在集体用地上的自 建房、宅基地等。相对于棚户区土地性质为国有建设用地，城中村一般而言土地形式为集 体建设用地，仅从表观定义来对比这两者房屋土地性质的差异，很容易形成两个初步而简 单的感性认识：1）基于集体土地的城中村房屋规模可能有限；2）基于集体土地的城中村 拆迁可能更慢。
不过我们认为上述两个感性认识是不准确的，并我们认为城中村改造会有两个方面超 预期：一方面，预计本次城中村改造的规模将比预期更大；另一方面，预计本次城中村改 造的更新节奏也将比预期更快。
一方面，城中村改造虽然基于集体用地，但预计又将不限于集体用地，预计后续地方 政府编制规划中，城中村改造的范围可能会包括集体土地、棚改、旧改、工业用地改造等， 考虑到城中村涉及房屋类型范围或将更广，也将意味着城中村改造规模会比预期更大。上 述观点主要有两方面的支撑：a）从城市规划角度来看，城中村改造在编制规划过程中就自然会带入多种类型土地和 多种类型的房屋。一般而言，城中村内各类土地用地性质复杂交错，不仅包括村民宅基地、 集体建设用地，同时还有可能包括一些国有建设用地、历史遗留用地和耕地，从政府做总 体规划角度而言，在错综复杂的土地性质和房屋性质的组合中，很难只针对当中部分集体 土地上的房屋做规划，而避开其他房屋类型。b）从城市计划角度来看，各地方公布的城市更新的规划中，不仅仅涉及城中村，同时 也包括有旧改、棚改等范畴。例如：在《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）（公 开征求意见稿）》中，纳入“三旧“改造的总用地面积 606 平方公里，其中旧厂房、旧城 镇、旧村庄分别为 208、73、325 平方公里。
另一方面，考虑到本次城中村改造引入了政府主导的做地模式、同时也考虑到前文讨 论的城中村改造涉及房屋类型范围或将更广，这两方面的因素都将推动城中村改造的更新 节奏也将比预期更快。上述观点主要有两方面的支撑：
a）从更新模式来看，做地模式的引入和资金支持的增加将推动城中村改造的更新节奏 也将比预期更快。相比此前归于城市更新范畴的城中村改造更多采用了一二线联动模式， 更新或拆迁主体为企业主导（如广深地区主要是民企主导）、政府介入相对较少，资金来 源更多以地方探索为主、中央支持资金较少，因而“民企主导+资金支持少”导致了此前的 城中村改造的节奏相对较慢，更是显著慢于棚改的节奏，而目前城中村改造提级单列为重 要政策之后，将采用做地模式（净地出让+征收原则），更新或拆迁主体为政府主导（预计 主要为政府或国资平台）、也会引入社会资本，资金来源虽是多渠道筹措、但预计将以中 央支持资金为主（政策性银行的专项借款等），因而预计“政府主导+资金支持多”也将推 动本次城中村改造的节奏会比预期更快。今年下半年以来，中央、地方均提及推进做地模式，推行净地出让。7 月 28 日，城中 村改造工作部署电视电话会议提到，实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统 筹，促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让。9 月 1 日，广州市全市城中村改 造工作推进会提到，接下来将采取“依法征收，净地出让”新模式。
b）从房屋类型来看，考虑到前文讨论的城中村改造涉及房屋类型范围或将更广，各种 房屋类型加权之后，也将推动城中村改造的更新节奏也将比预期更快。预计本次城中村改造的范围可能会包括集体土地、棚改、旧改、工业用地改造等，其中棚改、旧改、工业用 地改造等房屋的更新节奏相比集体土地上房屋会更快，综合各种房屋类型的更新节奏之后， 也将推动城中村改造的更新节奏也将比预期更快。
3. 规模测算：估算本轮城改涉及建面约 9-12 亿平
3.1 城中村规模估算：估算 21 城城中村建面约 9.3 亿平
3.1.1 估算方法 1：城区估算法，估算 21 城城中村建面约 9.6 亿平
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