【阅读】如何构建我国土壤污染修复治理的长效机制

导  读

环保部除了在新《环境保护法》中增加了土壤修复的内容外，还在2016年5月31日，印发了“土十条”。这一切都说明面对土壤污染的严峻局面，国家立法速度明显加快。

土壤安全事关食品安全，食品安全连着百姓健康，事关百姓无小事，土壤安全不可放松。

文章提要：

土壤污染修复治理的国际经验

我国建立土壤污染修复治理长效机制存在六大问题需系统解决

建立土壤污染治理修复长效机制的总体思路

重点推进土壤修复治理六大长效机制

文章选自《观察》2015年12期，原名《构建我国土壤污染修复治理长效机制的思考与建议》，图片来自网络，侵删。

作者 · 单位

马妍¹， 董战峰^{2 *}， 杜晓明¹， 谷庆宝¹

1. 中国环境科学研究院

2. 董战峰，环境保护部环境规划院

摘  要

土壤安全事关食品安全与公众健康，是基本的民生保障，加快推进土壤污染修复治理迫在眉睫。如何建立行之有效的土壤污染修复治理长效机制是我国土壤环境管理的重大任务。本文总结了国际上土壤污染修复治理长效机制建设的主要经验，分析了我国建立长效机制需要着力突破的关键问题，提出我国土壤污染修复治理工作要重视建设六大长效机制。

关键词

土壤污染；土壤修复治理；市场政策；环境管理；长效机制

我国土壤环境状况不容乐观，根据全国土壤污染状况调查，全国土壤总超标率达16.1%，耕地点位超标率达19.4%，土壤镉超标率达7.0%，重污染企业及周边土壤超标点位超标准达36.3%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位超标准达21.3%；耕地、林地、草地超标率分别达到19.4%、10.0%、10.4%；长三角、珠三角、东北老工业基地等重点地区问题尤为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。随着资源能源消耗和人为活动强度的持续增加，土壤环境保护面临的压力有增无减。土壤本身的特性决定了其污染易、修复难、投入大、见效慢。可以预见土壤污染防控必然是我国政府向污染“宣战”面临的重大挑战，必须重视建立长效政策机制，积极削减存量、严格管控增量，强化标本兼治，加快推进土壤污染持续修复治理工作。

土壤污染修复治理的国际经验

从国际上看，土壤污染与工业化进程紧密关联，美国、英国、日本等许多国家在其经济发展过程中，对土壤不合理地开发利用均产生了严重的土壤污染问题，这些国家为了做好土壤修复治理工作，在强化立法、创新市场手段、利用投融资政策等方面都进行了深入探索，系统梳理国际有效经验对我国开展建立土壤污染修复治理长效机制工作具有重要借鉴意义。 

重视立法与标准体系建设

基本上所有的国家在其土壤污染修复治理中均重视立法与标准建设。日本早在20世纪70年代就出台了《农用地土壤污染防止法》，90年代出台了《二噁英类物质对策特别措施法》，2002年出台了《土壤污染对策法》，并颁布了《土壤污染对策法施行令》、《土壤污染对策法实施规则》等一系列法律法规来细化落实。此外，日本还制定实施了《土壤污染环境标准》以及土壤污染及地下水污染等的监测和基准、标准。为专门针对土壤污染防治，美国颁布实施了《超级基金法》，随后又出台了《超级基金增补和再授权法案》、《棕色地块法》、《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》来进一步落实和完善该法。德国出台了《联邦土壤保护法》，荷兰颁布了专门性的《荷兰土壤质量法令》，欧盟专门制定了《土壤框架指令》。 

重视污染者付费机制构建

尽管在土壤污染修复与治理中责任划分难度较大，但美国、英国等许多国家都在土壤污染防治有关法律中对“污染者付费”原则予以规定，明确土壤污染行为者等利益相关方的法律责任，推进构建公平合理的土壤污染责任者付费机制。美国和德国的做法较为典型，美国环境保护署责令污染场地的“潜在责任方”要支付全部的修复费用，使责任追偿成为土壤修复的重要资金来源。德国要求责任主体企业可直接修复治理，也可由第三方代为修复治理而事后由责任主体企业付费；对于无法明确责任主体的土地，则先由政府投入资金修复治理，而后通过调查来落实土壤污染治理费的责任主体；对于没有在限期内完成治理要求的责任主体，则会实施罚款。对于历史遗留的土壤污染治理问题，则通过财政资金实施治理。 

重视投融资机制创新

许多国家都重视创新投融资机制来推进土壤污染修复治理。美国通过《超级基金法案》建立了超级基金场地管理制度，通过基金为土壤环境监测、风险防控和场地修复等提供稳定资金渠道，用于解决历史遗留土壤污染问题，支持责任难以认定的受污染土壤修复。基金渠道多源，不仅来自联邦州财政预算，国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税收入以及有关环保财政预算等，还有违法罚款所得。英国积极出台政策鼓励私营部门进入土壤修复行业，60%的修复资金来自社会资本。巴西建立了专门面向高风险污染场地修复的国家基金，对污染风险场地进行调查、分级评估、建立系统、修复治理等，也鼓励成立私人基金，用来修复、销售或再开发那些具备较高经济价值的地块；央行也积极实施绿色信贷，将环境风险因素纳入场地评估的必要因素，对有潜在土壤污染的商业、工业场地建设需限制贷款。墨西哥将一些问题重、影响大的土壤污染确认为优先治理场地，由财政投资来解决，同时大力鼓励成立私人基金来治理和开发高经济价值土地。

重视社会治理机制的完善

由于土壤污染防治与公众健康密不可分，许多国家认为土壤环境安全是公众的基本环境权益，在土壤污染防控过程中非常重视社会公众的参与，并通过公众利益诉求表达，来进一步推动土壤污染修复治理。美国特别注重土壤环境信息的公开以及社会公众、非政府组织的广泛参与，在立法中明确指出污染地块的治理是各级政府及私人机构、非政府组织以及地方社区的共同任务，在土壤污染修复与治理过程中，其法律标准制定、场地风险评估、环境信息监测监察、企业修复治理工作以及有关规划等，均需要利益相关方，特别是社会公众、专家的参与。有关法规标准、规划政策、修复治理工作可否实施，均需要社会公众、非政府组织以及专家代表等利益相关方的意向同意。在美国、德国等不少国家，也很重视公众参与的便利性以及参与实效，如要求对土壤污染场地调查分析后，将相关企业信息、环境信息、居民环境健康风险信息等递送到社区居民，征询居民的意见，也会重点走访有关居民以及召开社区圆桌会议听询公众意见等。

我国建立土壤污染修复治理长效机制存在六大问题需系统解决

从国际经验分析可以看出，深入推进土壤修复治理必须重视建立有效的长期机制。尽管造成当前我国严重的土壤污染态势具有多方面的原因，但是缺乏长效机制一直是土壤污染修复治理工作的短板，总体来看，我国土壤污染修复治理长效机制建设尚面临六大问题，需要尽快系统考虑予以突破。 

投入资金不足

土壤污染治理情况复杂，从国际经验来看，与水、大气污染治理相比，土壤污染治理的资金需求往往更大，如美国在20世纪90年代用于污染场地修复方面的投资就达1000亿美元；欧美国家经验还显示，土壤保护成本、土地可持续管理成本（重点是防控风险）与场地修复成本基本上是1∶10∶100的关系。我国因历史原因遗留下来的土壤污染问题十分严重，所以无论是削减存量、控制增量，还是防范风险等都需要大量投入，土壤治理的投入规模可能会达10万亿元。我国正处在经济转型期，如何保证土壤污染防控的财源供给是一个巨大挑战。

责任体系未建立

土壤修复既有存量修复治理问题，也有增量风险评估、管控与治理问题，情况比较复杂，责任主体不明确，归责范围不清晰，污染修复治理责任难以分工落实，损害求偿机制和污染收费机制无法确立。土壤污染修复治理责任体系不健全问题严重阻碍了土壤污染修复治理工作的深入开展，将来的土壤环境管理体系机制改革要作为重中之重来对待。 

激励机制不完善

虽然加强土壤污染治理已经刻不容缓，但是不解决基本的政策机制问题就很难有所突破。修复治理的融资机制缺失，无法有效调动和发挥社会资本力量；污染治理责任分担机制没有形成，治理费用和渠道问题就难以解决；修复治理市场机制不到位，土壤修复治理的产业化、市场化、专业化将无法实现。

法制标准不健全

法律法规和标准是土壤污染治理的基础工作，而我国仍未出台土壤污染防治专项立法，尽管立法工作已经进入议程，但是法律法规体系健全尚需时日。土壤污染治理修复有关的技术标准、行业标准、产业标准、技术指引等还存在缺项和短板，需要加强法制建设和标准、技术导则体系的系统化建设。

社会治理不得力

我国土壤污染修复与治理工作中的公众参与不够广泛、不够深入、不够实质，监督制约作用发挥不足，因土壤污染发生的环境权益侵害事件时有发生，健康和财产损害救济机制还不完善，公益诉讼机制尚不健全，公众参与土壤污染防控的积极性、主动性和巨大能量没有得到充分发挥。这一方面与我国公众环境意识觉醒不够有关，另一方面，也与环境信息公开、公众参与机制建设不到位有很大关系。

配套能力不到位

土壤修复治理效果评估技术方法未建立，治理技术清单，特别是BAT（最佳适用技术）技术清单需要尽快研制；土壤污染治理调查、评估和修复治理的从业人员少，修复治理企业资质管理和招投标机制还不健全；土壤环境质量本底不清晰、污染场地风险评估关键技术参数还不足，污染场地修复治理的监测、评价、治理技术装备也比较缺乏。

建立土壤污染治理修复长效机制的总体思路

建立土壤污染治理修复长效机制需要综合考虑、系统调控、厘清重点、明确方向。建议“四管齐下”推动机制建设。 

法制标准建设是根本

我国土壤污染修复治理必须建立在完善的法律法规体系基础上，注重技术标准和基准制定等基础性工作，解决土壤污染防治法律法规过于分散、缺乏系统框架、地方立法空白等问题，形成法律法规—基准标准—导则指南—政策措施链条体系，逐步实现土壤污染修复治理“控制增量、消化存量”。 

责任公平分担是基础

土壤污染治理要坚持污染者付费原则，对于造成的损害责任，无论是财产性、精神性还是其他生态环境损害都应明确。修复治理责任主体要明确，责任范围可以逐步扩大，尽快由财产、健康损害向涵盖生态环境损害转变。对于历史性遗留的污染性土壤修复治理要一分为二，政府要发挥主导和引导功能。 

形成有效激励是关键

政府不仅要加大土壤污染修复治理的资金投入水平，更要积极创新投融资政策，建立有效的融资机制，充分发挥社会资本力量，逐步由“政府主导、市场为辅”向“财政引导、企业施治、市场为主、社会参与”的格局转变，形成健全的土壤污染修复治理市场化机制，解决土壤修复治理资金缺口过大问题，推进建立完善的专业化、市场化的土壤修复治理产业，发挥市场配置资源的决定性作用。 

健全社会治理是核心

要重视加强涉土环境信息公开，保障社会公众的知情权；创新公众参与方式，形成便利的公众参与渠道和灵活的参与机制，充分发挥社会公众在土壤污染修复治理中的决策参与、监管监督作用，推进土壤污染损害公益诉讼，保障公众环境健康权益。 

重点推进土壤修复治理六大长效机制

建设土壤污染修复治理形势严峻，任务艰巨，需要加快长效机制建设，从根本和长远上为土壤环境质量改善与维护发挥作用，切实保障农产品质量安全和居住环境健康。 

创建公平合理的政、企责任分担机制

政府和企业要合理分担责任，政府主责无主或者难以认定责任人的土壤污染修复治理，推进典型治理技术的试点示范；政府除了直接投资实施修复治理工作外，更主要的是要重视通过政策机制创新，推进利益相关者的共同参与；对于可以明确责任归属的使用者、产生者、运输者的，则按“污染者付费”原则落实这些企业的土壤污染治理与修复经济责任。建立土壤污染损害赔偿机制很有必要，要严格落实和追究土壤污染责任，推进污染责任者自觉开展场地调查和治理修复，并承担与其污染损害行为等量的经济责任，这是世界各国的通常做法，也是环境权益公平的体现。我国要改变过去污染修复治理责任多由政府承担这一有悖于环境经济学基本原则的现象，尽快在近几年环境污染损害赔偿地方试点的基础上，建立土壤污染损害赔偿制度。 

形成稳健的修复治理投入机制

建立土壤污染治理修复的预算保障机制。现行的中央环境保护专项资金、主要污染物减排专项资金、中央农村环保专项资金、重金属污染防治专项资金等涉及土壤环境保护的资金规模非常有限，且多集中在重点源治理，难以满足土壤污染治理任务的巨大需求，建议将土壤环境保护各类必要费用整合进环保预算科目，并纳入各级财政预算予以保障。提取部分土地出让收益用于土壤环境保护，建议从各地土地出让收益中提取10%的资金用于土壤环境保护和污染治理，中央和地方按照2:8的比例分成使用。设立两个层级的土壤污染治理基金，国家土壤污染治理基金主要由中央财政资金、各地提取的部分土地出让收益、环境税费等构成；地方土壤污染治理基金主要由本级财政资金、提取的部分土地出让收益、市场融资构成。基金实施专门用途管理，可委托专门的职业化理财公司来管理基金，使其良性运作并保值增值。 

建立有效的治理融资机制

对涉土行业严格实施绿色信贷，加大对土壤污染修复治理工作的信贷支持，对污染场地修复提供低息或无息贷款，政府提供担保来负责降低贷方的风险。推进将环境风险管理纳入绿色信贷评估技术体系中，开发促进棕地物业发展项目的融资产品，严格限制造成土壤严重污染的企业贷款和上市融资。推开土壤污染保险，实行强制和自愿相结合的原则，在有色金属、化工医药、电镀等重点行业实施土壤环境污染强制责任险，对企业部分保费进行补贴，鼓励企业投保，建立并逐步完善环境责任险制度，形成土壤污染风险分散的社会化机制。 

构建完善的土壤污染修复治理市场机制

完善价格、财税、金融、土地等政策，创新债券、股票、创业板块等资本市场融资方式，建立吸引社会资本投入土壤环境保护和污染治理的市场化机制，引导和鼓励社会资本投向土壤修复产业，对创新能力强、技术水平先进且具有示范意义的企业，在固定资产投资等方面优先予以扶持。按照“谁投资、谁受益”的原则，创新市场经济政策机制，鼓励担保机构加大对中小企业环境保护项目融资担保及担保方式的创新，加强财政资金与金融资金等的联合使用，引导金融机构环境保护投入力度；鼓励有条件的企业发行企业债券。严格限制造成土壤严重污染的环境违法企业贷款和上市融资，推行土壤污染第三方治理，建立反映市场供求和资源稀缺程度、土壤环境损害和修复成本以及体现生态价值的土壤资源有偿使用制度和生态补偿制度,逐步发挥市场在土壤污染修复治理中的决定性作用。 

形成有效的多方社会治理机制

形成均衡有效的土壤污染修复社会治理体系。政府要重点做好土壤污染修复治理的法规政策出台、实施、监管、引导、财政投入等工作；要充分发挥土壤污染企业的主体责任，积极建立公众参与的激励机制，实现公众实质性参与。将涉土企业的环境信用作为新时期我国社会信用体系建设的重要内容，对重点行业涉土企业实施环境信用评价机制，建立企业环境信用账户，如果企业违规造成污染性问题或者环境事故的，则将其影响纳入环境信用账户备案，通过信用评价及管理体系建设，对企业的环境行为及其表现进行动态监管和调控；也可以通过和信贷政策工具联动，如对信用低下的企业不予贷款等，强化涉土企业的环境信用管理效果。《企业事业单位环境信息公开办法》已于2014年12月15日出台实施，应加强该办法的实施落实，确保一切不涉密的土壤环境信息、土壤环境规划、治理方案等均应如实和及时向社会公众公开，如采取听证会、论证会、问卷调查、专家咨询、座谈会、社区圆桌会、媒体发布等形式；重视建立环境公益诉讼制，对因土壤污染造成的利益相关方实现救济；建议制定出台《土壤污染修复治理公众参与指导手册》，为公众参与提供基本指引。 

建设强有力的实施保障机制

“土壤污染防治法”正在编制过程中，新法的制定要充分反映土壤污染修复治理的客观需求，以保障人群环境健康和生态安全为基本导向，强化责任归属和责任追究，建立污染收费和市场化治理机制，推进社会广泛参与和保证公众环境权益，重视利用财税、金融等经济激励手段实施土壤污染修复治理等。新法实施后，要加强有关法规、标准和地方法规的制定和落实，并加快配套政策措施制定和实施，逐步完善土壤污染修复治理法律标准体系。坚决落实好新修订的《环境保护法》，严格对土壤污染的环境监管与执法，对污染土壤行为者严惩不贷，充分运用民事、行政甚至刑事手段，建立起守法有序的环保法制；落实地方政府党政领导辖区土壤环境质量负责制，对领导干部离任实施生态审计，建立严格的土壤污染责任追究机制。要做好土壤修复治理技术与平台支撑，包括做好土壤环境污染环境信息摸底，对不同污染特征的土壤实施分类和分级管理，评估对人群健康的影响程度以及导致的环境风险水平，实施精细化调控，提高污染治理效果和水平；积极引进借鉴美国、英国等土壤修复治理经验，同时要推进土壤污染修复治理较为成熟的技术试点示范和推广；建立土壤污染监控系统及信息平台，加强土壤环境保护的监测监管能力建设，完善土壤污染健康信息系统。积极推进土壤环境信息平台的研发及公开。

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编辑：寥寥

来源：农业环境科学

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