【观点】排污许可证制度落地，土壤与地下水环境该如何承接？

近日，国务院办公厅81号文发布了巜关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》，文件指出排污许可制是依法规范企事业单估排污行为的“基础性”环境管理制度，将成为固定污染源环境管理的“核心制度”，其历史地位可见一斑，基本标志着我国环境管理又迈进了一个新的台阶，也正式开启了环境成本绩效的新时代。

固定污染源的核心管理制度

文件充分考虑了我国现有环境保护制度与政策的发展阶段，首先强调排污许可制度与其他环保制度的衔接，强调其核心地位的同时也肯定了其他制度所作出的历史功勋，排污许可制度是对现有环境保护制度体系的有力补充，不存在谁替代谁、谁取代谁的问题，用文件的语言是“逐步整合”。其次，排污许可制度针对的对象是“固定污染源”，其工作重心在于依法核定固定污染源的排污通量，与“环境保护税”“环境信用”“环境执法”等系列制度形成有机衔接。另外，制度要求的核算是依法排污许可通量，也就是对大气、地表水等法律明确允许排污的要素，该制度将全覆盖，无论是有组织排放还是无组织排放，均应纳入许可内容。

环保部部长陈吉宁、副部长赵英民对该制度均有重要论述，可见未来十数年乃至数十年之中，排污许可证制度势必成为环保部环境管理的主要抓手，成为改善环境质量的重要工具，成为为人民群众谋福祉的重要手段。

土壤与地下水环境管理存在主要问题

如果说排污许可制度是对固定污染源的依法排污进行了有效控制，那么，对此之外的内容将如何控制？一是非固定污染源如何与之对接，二是土壤与地下水等法律未允许排污的环境要素的环境管理该如何衔接？前者如面源污染、交通工具排污等有其他管理制度进行约束，本文不予讨论，重点对后者谈谈几点粗浅的看法。

（一）土壤与地下水环境直接上位法不足

土壤环境污染防治法尚在襁褓，尽管呼之欲出，但距离发布仍需一些时日，或许这些时日可以给足我们时间和空间来思考如何在土壤环境管理中衔接排污许可证制度。那么，地下水环境保护的上位法则稍显不足，若以水污染防治法为上位法，一则该法亦正在修订，且修订草案中并未给地下水环境以环境容量或总量的概念，尽管沿用了原“不得利用渗坑、渗井进行排污”的提法，对于正常状况下的污染物渗漏所造成的地下水环境污染并未给出明确的说法。二则，当前甚至将来很长一段时间内的生产工艺水平仍无法保证正常状况下对地下水不产生任何污染，也就是说正常条件下，人类活动对地下水环境是必然产生“排污”效应的，而纵观目前我国法律体系，并未客观承认该事实，亦未作出明确规定，这势必会给将来的管理工作带来诸多掣肘。三则，若说水污染防治对地下水中的“水”给出了规定，那么地下水则是“水”与“岩土”的双重结构，该法则无法对地下水中的“岩土”形成有效保护。因此，地下水环境的上位法也存在诸多不确定性，即土壤与地下水环境保护的上位法需统筹考虑，是否有必要构建《地下环境保护法》来综合土壤、地下水及地下生态系统的环境保护。

（二）“水土不分家”的特性决定土壤与地下水环境管理不可分割

如果说上位法不足是时代发展阶段的必然现状，那么土壤与地下水环境的联合管理则是由其紧密联系的自然特性决定。环境管理永远跟随社会发展的步伐逐步前进，是基于民众和国家管理的需求，在一定经济技术可靠性的基础上提出的，具有很强的社会化色彩，土壤与地下水环境管理亦是如此。追溯土壤与地下水管理谁先谁后意义不大，二者当时基于的需求不一样，前者是农业生产保障的必须，后者是工业化生产供水保障的必然，但逐步演化成环境管理却有着相对明显的界线。环境影响评价制度是前三十年我国环境管理的核心制度，充分体现了我国环境管理的发展历程。她对土壤与地下水环境管理的需求，事实上是土壤在前地下水在后。第一版总纲发布时，环保部门就提出了土壤作为一个要素，应该开展环境影响评价工作，虽由于经济技术条件等限制，一直未启动相应的管理与规范，但一直以来，环评文件中均有土壤环境的相关内容。上个世纪八十年代很多专家学者写文章呼吁开展地下水环境管理的要求，但并未真正引起重视，直到2002年以后才在一些环评文件中略微有所体现，2008年以后管理层形成普遍认识，于2011年实现弯道超车，管理要求明确程度超过了土壤环境，提前形成了相应的管理体系。这既是社会发展关注度所造成的，也是土壤与地下水环境要素之间的性质差异性所致，符合人类认知的客观规律。因为，我们更加注重视觉感受，看得见、摸得着、变化快的先引起重视，土壤由于相比地下水而言更加缓变和局限，视觉效果势必不如地下水来得快。

然而，随着土壤与地下水环境管理的深入，二者分而治之的弊端逐渐显现，尽管两者分别侧重的功能不一样，但两者特性十分相似，均是由气相、液相与固相等构成，且土壤或覆于地下水之上，或与地下水形成交织融合，或与地下水间以包气带相隔，难舍难分、纠缠不清。这就要求土壤与地下水环境管理应适当融合，又依据功能定位不同适当区分对待，而对于交织难分的部分则应该统筹考虑，建议形成统一的管理办法和技术标准。

（三）衔接排污许可制度的落脚点有待突破

排污许可证制度的核心理念是排污量化管理，既是质量管理又是总量控制，能够将改善环境质量落到实处。然而，对于土壤与地下水环境而言，排污量化存在较大困难。首先，如第一条所述，法律上不予许排污。第二，土壤与地下水环境接受污染物属于被动承接，无论是大气沉降还是河流沉淀，最终都将落到土壤与地下水环境中，对企业而言，100%不漏是不存在的，然而渗漏的量均为无组织形态，无法进行有效监控。所以，在欧美环境管理体系中，土壤与地下水环境属于环境许可范畴中的风险管控，结合其法律体系的“秋后算账”力度，将其管理由前端迁至后端。然而，欧美体系操作之所以能够行之有效的根本原因在于其土地私有化，土地并非地表形态，而是立体管理，企业置于的场址立体上均为业主所有，哪怕对其地下后期发现矿床仍具有所有权，企业只需要保证对其厂区外部的环境不构成影响即可。而我国的土地所有权归国家，厂址下部的土壤与地下水环境均属保护对象，不得造成任何污染，这就与实际情况构成反差，管理上难以落地。因此，从衔接排污许可证制度的角度来看，土壤与地下水的环境管理有待寻找更为扎实的落脚点，便于量化管理，或调整思路，以风险管控为主，量化管理为辅。

土壤与地下水环境管理建议

针对上述问题，本人有几点不成熟的想法与建议，希望抛砖引玉，能够引起广泛的探讨与思考，共同提出提出适合与我国国情的解决方案。

（一）明确土壤环境与地下水环境的法律边界

无论是继续保持土壤环境与地下水环境的管理现状，还是土壤与地下水环境合二为一，其法律上的边界首先应当明确，土壤与地下水环境应当是一个立体式的“四维空间”，是在一定时间期限内的空间集合。应当明确这个四维空间的物理边界，包括水平范围和垂向范围以及时间跨度，边界内部从属的环境与边界外部的环境应当分而治之，采用不同的管理方式。这一点，只有从法律上首先界定，才能够为后面排污许可证制度、事中事后监管、污染损害鉴定制度等提供明确的支撑。

（二）给予土壤与地下水环境以环境容量的概念

对土壤与地下水环境提“环境容量”可能会遭来部分非议与责难，但若不提管理又难以落地，那么是否可以引入“风险控制容量”的概念，从风险管控的角度，提出最大可接受的风险通量。这样虽然给管理带来很多技术上的难题，也会存在一定主观大于客观的风险，但至少要比“我一定会漏、你不允许我丝毫漏”的死循环要强些。同时，土壤环境与地下水环境纳入统一的“容量”体系，介质本身具有容量，介质中的水与空气是另一套容量，二者结合，形成总量，水土不分的特色也能够在管理上得以体现。

（三）土壤与地下水环境统一管理

水土不分家的土壤与地下水环境若采用水文地质工程地质专业的叫法，或许可称之为“岩土环境”，岩石与土壤构成固体结构，其中所含水可称为地下水。若以岩土环境评论，土壤与地下水则更加难舍难离，土壤为岩土组成之一，地下水为岩土环境的内容之一，整个环境管理体系则一分为二，一个是地表以上的“地上环境”，一个是地面以下的“地下环境”。所有从地表进入地下或者由地下直接进入岩土环境的污染过程，均可以通过岩土环境管理办法来进行统一管理。管理的思路仍旧按照常规环境管理“污染源——污染途径——受体”的方式进行，土壤和地下水则在岩土环境管理框架下进行内部细分，属于污染途径的部分。

（四）量化管理需各行业环保意识的自我觉醒

土壤与地下水环境因其隐蔽性特点以及排污的物质性特征，难以进行直接监控，即难以形成直接的量化指标。但是，无组织管理并非没有丝毫办法。首先，从行业管理的角度来看，行业技术水平决定着物料平衡的精确计量能力，当前经济技术条件下，行业内部自律完全需要全社会自我意识觉醒，充分认识到代际公平的重要性，通过各行业内部自我监测、管理所形成的数据，加以统计、分析，研究最终可能去向岩土环境中的污染物的总量或通量。对于该类量化则重心放在两端控制，而非全过程监控，将重要时间、空间节点管理好，基本上能够保证总量清晰，至于中间出现何种动态变化，个人认为暂时难以摸清。

（五）排污许可制度之“环境风险许可”

排污许可证制度对于固定污染源的依法排放而言，是企业主动排污行为的合法化，也就是进入大气和地表水体的量是主动排放的。那么进入土壤和地下水环境的则并非主动排放，法律规定主动属于违法行为，“排污许可”的概念对于土壤与地下水而言则不适用。土壤与地下水环境或者统称为岩土环境属于被动接受的状态，这种状态永远不会改变。前文所述的风险管控与风险控制容量的概念，若想纳入排污许可证制度，或许可以考虑采用“环境风险许可”的思路。但是前提必须完成风险功能分区或者环境功能分区，给出风险控制指标与风险控制区间值，只要在风险可控的允许范围内（同样是时间与空间的函数）进行管理。

总之，土壤与地下水环境管理已箭在弦上，至于射向何方、能射多远目前尚不得而知。任重道远，身为广大从事环境保护工作的一份子，吾将上下而求索。

以上观点仅代表个人观点，与任何单位或组织无关。

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