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分蛋糕、白手套与地方债

2017-03-24 陆家嘴金融圈 陆家嘴金融圈

导读

说起地方债,咱要话说从头,从中央和地方相爱相杀的三生三世讲起……

来源:漫读金融(ID:springloveart) 

作者:where春儿

  ◆  


中央和地方的关系,看两个关键:一个是事,一个是钱。


第一世:建国后到改革开放之前,最重要的是集中力量办大事,解决国家的困难,因此财政税收是统收统支制,中央地方一盘棋,收支两条线,吃大锅饭,很好地办了很多大事,但也严重压抑了地方发展经济的积极性。



第二世:进入改革开放年代后,开始分级包干,分灶吃饭,明确划分中央和地方的收支范围,一部分税收归中央,一部分税收归地方。地方多余的上交,不够的中央补点。


这样一来,多挣钱可以多花,各地撸起袖子大干快上,东边南边水草肥美的地方日子越过越红火,老少边穷的地方穷的揭不开锅。


而中央税收占比在90年之前还能勉强维持在三成以上,90年代后一路下滑,甚至在93年降到22.02%。


中央税收占比下降,日子捉襟见肘,比如说碰上有些地方受灾了,中央没钱补助,还得找富裕的地方化缘。



最不能忍的是,队伍不好带了,地方诸侯们“将在外,军令有所不受”,中央对地方经济控制力被削弱,各项经济政策难以落实。


第三世:94年推出“分税制”改革,规定好征收的肥税归中央,征收难、分散但金额小的税归地方,共享税(增值税、所得税等)按比例分成。



此后,中央财政收入基本占到蛋糕的50%,扬眉吐气,有钱底气就足,对经济的控制力加强了。


但是,地方就苦了,在艰难的财政条件下,不得不精打细算,想办法克服困难,努力建设社会主义。


最大的问题是,钱少了,但事没少。



想让马儿跑,又让马儿不吃草(财权和事权错配)。


为人民谋利益,才会赢得人民的信任。地方底下还有这么多吃财政饭的等着发工资,还要修路架桥、建学校、开医院、招商引资,最后都体现在民生、政绩及GDP上。


这些个事,哪个不要钱?



怎么办?


去向中央要(“跑部钱进”),要项目要资金。但僧多粥少。


卖地。地方政府可以把征收的土地再招拍挂卖出去,取得收入,很多地方政府的土地出让收入逐渐占了大头。(土地财政)


还有就是借钱。但是修订前的预算法规定,地方政府不能发行公债,也不能直接向银行借钱。


咱社会主义的政府可不能干违法的事。俗话说马无夜草不肥,那怎么吃上夜草呢?于是,地方政府就需要:白手套(地方融资平台)。



成立一些投资公司,注入土地(及公路等国有资产),让公司作为抵押向银行借钱,再用借到的钱对土地等进行开发,增值,共享利益。(也是土地财政)


有的地方发展经济的心情十分急切,一下子搞了个大手笔,江湖人称“八大投”。各地纷纷考察学习。


政府给这些公司穿上马甲,绕过预算法,发债融的资,俗称“城投债”。最后改善了基础设施,促进了经济发展,发挥社会主义的优越性,走向共同富裕


不过,政府与企业相结合,总觉得哪里不对?


这不就是我们似曾相识的“政企不分”吗?


马儿吃了夜草,大家看不见管不了,拉的臭屎自然也无法及时清理。


比如:平台的收支不列入财政预算,这意味着缺少监督;好大喜功的冲动亦产生盲目投资的冲动,产业过剩,产生了极大的浪费和亏损;还债压力像击鼓传花一样,继任者只能不断扩大融资,借新还旧,债务越滚越多,银行不良也不断扩大;对土地依赖度增加,间接推高了房地产上涨,如果房价大幅下降,土地财政无以为继,但飞涨的房价挤占了实体经济的空间,也压抑了内需。土地财政绑架了房地产,这是两难。


在经济下滑阶段,这些问题日益严重,地方财力不足导致的债务偿还风险亦是一大风险。



所以说,了解中央和地方的三生三世,就容易看清很多剧情,比如强拆、农业税的废除、一度拼命招商引资、国企改革、地王等。


但也有目光如炬的专家认为这些问题影响因素很多,不是全源自税制改革。


不管怎样,中央13年对地方债情况进行了摸底,发现屎已经堆成山了,再不处理可能要产生沼气,威胁生命。


如何解决这个棘手的问题?


让地方直接去死?


不能。如果债务无法偿还,意味政府承担的多项公共服务,例如供水、供气、供电等就会出问题,银行累积大量坏账,金融系统就会动荡。我们不允许地方政府存在破产这个概念。


如果由中央来兜底呢,也不妥。现在老奶奶倒地上都不敢扶了,把他扶起来,赖上自己讹上自己,其他诸侯再来碰瓷,以后难以收场。再说兜底意味着让所有纳税人买单,大家也不答应啊。


怎么办?


14年推出了43号文,把政府的债务都给捋了一遍,吃该你吃的草(该政府干的事就发地方债),不该你吃的给企业吃(该市场化的就转化为企业债),大家都可以吃的草那就一块吃吧,但要按规矩吃(和社会资本合作PPP,由公司举债,政府给予一定的行政或财政支持)。


而且,马儿不能再吃夜草了,要在光天化日之下吃草,吃多少草,长多少膘,跑多少路,都得弄明白了。(修改预算法,把财政预算及地方债纳入法治管理。)



地方债得以重新做人。理论上,现在地方债只有一种形式,就是省级政府向债券市场举借的地方债,自发自还。


以前的积累的债怎么办?


好办,置换!


说白了就是借新还旧,通过发行新的地方债来还老的地方债,债务问题就可以得到暂时的解决。置换的还有一个好处,就是地方政府代替以前的“白手套”来出面发债,比原来规范透明,还降低了融资成本(省政府发的债当然要比企业发的债利率低)。


但是,用低息债务去置换高息债务?接盘的银行刚开始并不情愿,高息借债给地方政府的时代结束了,蛋糕变小了。



然而,这比不还钱还是强多了好吗,还附送盘活信贷等效果。坚持大局观的银行们,也就积极起来了,甚至开始争抢。


至于以后的新增地方债,这个额度每年由财政部下发给地方,严格控制,不得超限。


最重要的,地方债的置换给了地方政府喘息的机会,用时间换来了改革的空间。


所以啊,要相信政府,“地方债务风险可控”可不是随便说说的。


延伸阅读:

今年政府预算收入超27万亿 地方债上限提高至18.8万亿




资料图


3月15日,第十二届全国人民代表大会第五次会议表决批准了《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》,以及2017年中央预算。


从财经委审查报告来看,审议通过的2017年预算报告,“四本账”的收支数额与草案一致,未作调整。


这意味着2017年收入规模超27万亿的国家预算获得通过。其中,2017年全国一般公共预算收入预计约16.9万亿元,同比增长5%,全国政府性基金2017年预期收入4.7万亿元,全国国有资本经营预算收入预计为2338亿元,全国社会保险基金收入预计为5.2万亿元。


按照预算法规定,对地方政府债务进行限额管理。经全国人大审议通过,地方政府2017年债务上限提高到18.8万亿元,比2016年增加约1.63万亿元。限额增加额度,与2017年地方新增债券规模一致,新增一般债券、专项债券分别为8300亿元、8000亿元。


全国人大财经委对于2017年预算执行和改革提出新的要求,比如“抓紧修订预算法实施条例,在年内颁布实施”,以及“对违法违规举债担保行为,坚决查处,问责到人”等。


全部预算收入将超27万亿元


3月15日,十二届全国人大五次会议闭幕会上,表决通过了政府工作报告、国民经济和社会发展报告、预算报告等。


此次闭幕会议,应出席代表2924人,出席2838人,缺席86人,出席人数符合法定人数。据21世纪经济报道记者梳理2010年以来预算报告表决情况,2017年2555张赞成票为历史最高值,2012年仅2291张赞成票,2014年赞成票为2504票。


随着报告的通过,2017年我国预算收支安排确定,2017年四本账预算收入将超27万亿元。


其中,全国一般公共预算收入约16.86万亿元,比2016年预算执行数增长5%,加上调入资金,可安排的收入总量约17.11万亿元;全国一般公共预算支出19.49万亿元,比上年执行数(剔除地方使用结转结余及调入资金)增长6.5%;收支总量相抵,赤字为2.38万亿元,比上年增加2000亿元。


全国政府性基金收入约4.72万亿元,增长3.6%,加上上年结转收入、地方政府专项债券收入,收入总量为5.55万亿元;全国政府性基金相关支出5.55万亿元。


全国国有资本经营预算收入2338亿元,下降10.1%,加上上年结转收入,收入总量为2466亿元;全国国有资本经营预算支出1961亿元,下降9.7%,向一般公共预算调出505亿元。


全国社会保险基金收入5.18万亿元,增长7.3%;全国社会保险基金支出4.85万亿元,增长10.3%;本年收支结余3336亿元,年末滚存结余约6.67万亿元。


地方债限额提高到18.8万亿元


预算收支确定的同时,2017年各项财政政策安排也得以确定。


如,2017年地方债限额确定为18.8万亿元。


自从2015年元旦新预算法正式实施,对地方债务进行限额管理以来,地方政府债务限额在不断提高,每年限额提高额度均与当年批准地方新增债务规模一致。


比如,2015年清理甄别地方政府存量债务确定为15.4万亿,加上2015年新增地方债券规模6000亿元,即得到2015年地方政府债务限额为16万亿。2016年新增地方债券规模为1.18万亿,因而2016年地方债限额在2015年基础上提高到17.18万亿元。


2017年地方政府新增债券规模为1.63万亿,其中一般债券为8300亿元,专项债券为8000亿元,因而将2017年地方债限额推高到18.8万亿。


虽然数据显示,地方政府债务余额有所下降,但地方债限额并没有随之调整,还是随着新增债券规模在上提。截至2016年底,我国地方政府债务余额预计执行数为15.3万亿元,相较2015年底下降4.3%,比2016年全国人大批准的限额低1.87万亿元。


2017年赤字率维持3%不变,赤字规模仅增加2000亿元,地方财政赤字相较2016年仅增加500亿元;但不纳入赤字的地方专项债券规模翻番,从2016年的4000亿元,增加到2017年的8000亿元。


全国人大财经委指出,要进一步防范和化解政府债务风险。包括严格按照预算法、担保法等有关法律规定,规范地方政府性债务管理,不允许以任何形式或者变通办法突破人大批准的债务限额;对违法违规举债担保行为,坚决查处,问责到人;定期向社会公布地方政府债务限额、余额,强化市场刚性约束;摸清各级政府设立的投资基金以及管理的实际情况,研究进一步严格规范基金设立、使用和管理等问题。


财政部部长肖捷在两会发布会上表示,一些地方确实存在不同程度的违法违规举债担保问题,个别地区偿债能力有所减弱。不过,财政部通过“开前门”和“堵后门”并举的做法,一定能够合理控制住地方政府的债务总量,切实把债务风险关进笼子里。


此外, 2017年政府继续加大减税力度,将再减税降费约5500亿元,来让企业有更多获得感。3月15日,在中国人民大学宏观经济月度分析会上,中国人民大学财政金融学院教授贾俊雪表示,要通过减少政府支出规模,来切实为企业减税降费。通过压缩三公经费、政府一般性支出,还不够。像民生类支出,我国欠账比较多,需要加大民生支出,但民生支出增长是个无底洞,而且此类刚性支出增长会越来越快。这里关键是要解决好政府和市场的关系,是不是所有民生类支出都需要政府来负债,未来可以允许民间资本更多介入医疗、教育等公共产品领域。



来源:21世纪经济报道


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