院庭长“不敢管”、“不会管”怎么办？成都法院这样破解
针对案件持续大幅增长、高位运行，少数院庭长不敢管、不会管导致审判管理监督弱化，法院司法供给与群众司法需求不完全匹配等问题，四川省成都市中级人民法院在2016年8月出台《关于深入推进“四位一体”抓办案，下大力提升审判执行质效的指导意见》，将办案的数量、质量、效率、效果“四位一体”有机融合作为提高办案质效的关键要素，2017年8月部署构建“司法供应链”管理新模式，将审判管理监督作为“司法供应链”管理的关键环节，抓住纠纷前端化解、办案组织、办案过程、办案质量、办案效果五大环节，配套建立15项机制制度，大力提升司法供给能力，有效缓解司法供需矛盾。
2015年至2017年，成都两级法院分别受理各类案件246885件、283523件、354952件，同比分别上升40.87%、14.84%、20.92%，结案率分别为84.1%、86.23%、89.54%。今年截至9月28日，全市法院共受理各类案件319558件，审结219831件，结案率为68.79%，同比分别上升6.73%、9.91%和1.99个百分点，法官人均结案数201.49件，同比上升14.54%。其中，成都中院共受理各类案件41351件，审结29553件，结案率为82.91%，同比分别上升3.85%、4.52%和0.46个百分点，法官人均结案数为169.84件，同比上升18.33%。成都中院连续四年人大报告赞成率分别为89.66%、95.24%、93.81%、98.26%。
主要做法是：
一、解决“案多人少”问题：借力社会解纷力量，部署推进“诉源治理”
2016年8月制定《关于全面深入推进“诉源治理”工作的实施意见》，构建“三个层次、两个维度”的诉源治理模式。
一是深入推进基层社会治理法治化进程，让绝大部分纠纷止于未发、化于萌芽。在乡村“熟人社区”，开展“无讼社区”创建，建立“五老”调解队化解纠纷；在城市“陌生社区”，探索“社工调解”新路径，同时依托社区网格化治理机制，推动诉源治理向城市社区延伸；走进城乡社区，开办“法治诊所”，仅新津县开办“法治诊所”以来，诉前分流纠纷900余件。
二是培育壮大做实非诉解纷力量和效果，让简单纠纷化解于诉讼之外。在党委政府支持下，做实矛盾纠纷第一道防线、做大第二道防线、做优第三道防线，让常发多发涉法纠纷止于城乡社区、解于乡镇街道。2014年推进建立全市道路交通事故纠纷联调联动平台，2016年以来成功调解80余万起道交事故，将96%以上的道交纠纷化解在诉前；建立劳动、卫生、工商、住建等诉调对接机制，强化前端化解“喇叭口”效应。2016年6月建立全市法院“和合智解”e调解平台，正在推进与成都市多元解纷和城乡社区治理综合平台对接。制定《民商事纠纷调解前置操作规程（试行）》等，探索立案前“先行调解”机制。建立府院联席会议常态化、司法审查白皮书和行政负责人出庭应诉“三大机制”，推进行政纠纷“诉源治理”，去年有3个基层法院、今年有5个基层法院行政受案下降。
三是大力提升一审办案质效，促进生效裁判自动履行。建立判后释法说理、理性对待裁判和不依法执行司法风险告知制度，促进当事人自动履行生效裁判等举措，有效减少二审案件、执行案件、涉法涉诉信访案件。目前，成都法院探索出十余种“诉源治理”模式，2017年通过“线上”“线下”前端化解各类纠纷25.6万余件，今年截至9月28日，全市法院新收案件增幅下降14.97个百分点，6个基层法院实现受案下降。
二、解决“办案组织”问题：优化人力资源配置，提高办案团队供给能力
（一）“以案定人”组建新型专业审判团队，做强专业审判优势。综合考量受案数、案件特征和审理难度等因素，组建新型专业化审判团队，将法官“单兵作战”升级为“团队攻坚”。成都中院223名员额法官组建成46个专业化审判团队，其中简案团队15个，繁案团队31个。专业审判团队发挥专业优势，制定涵盖劳动争议、毒品犯罪等多发案件的24大类、涉及100多个案由的审判指南；对民商事审判16大类84个疑难问题、刑事审判107个疑难问题梳理研究，形成处理意见下发执行。
（二）“以辅助审”构建法官助理协助办案机制，提升审判团队效能。突出“四抓”，即：一抓法官助理配备。2016年推开司法责任制改革以来，全市法院新增近2000名审判辅助人员。二抓法官助理能力建设。出版《人民法院法官助理职业技能教程》，与西南财大法学院开展法官助理专项培训10期共1054人，承担最高法院委托重点课题《法官助理协助办案机制研究》，构建法官助理职责能力体系。三抓审判辅助性事务配套剥离。将108项审判辅助事务集中到诉讼服务中心前台集约办理，引入公证员等社会力量参与审判辅助事务，确保法官、法官助理专注于审判核心工作。四抓团队意识培养和优化。引导员额法官由以前的“承办人”向“裁判者”转变、法官助理由以前的“办事人”向类似于“承办人”转换，探索建立法官和法官助理之间精神层面的“师生关系”、工作层面的“伙伴关系”、价值层面的“命运共同体”关系，提升团队整体效能。
三、解决“办案效率”问题：管好办案过程，实现审执办案高效运转
一是深化繁简分流机制，加快形成“简案快办、难案精审”办理格局。2015年以来，我们结合“三大庭审”改革试点，配套部署案件繁简分流。先后出台涉及三大审判和执行案件繁简分流等6个文件。目前，全市基层法院民商事案件、刑事案件繁简分流比例基本实现8:2配比，行政案件、执行案件6.5:3.5配比；成都中院刑事、民事、商事、行政案件繁简分流比例分别为8:2、6.5:3.5、7.5:2.5、6:4。
二是建立“均衡结案”新机制，有效管控全市法院整体办案进度。2017年初开始实施“均衡结案”新机制，以目标管理、绩效管理为导向，以上一年度各法院人均结案数为参考，差异化、分季度、分阶段确定结案率目标、三年以上长期未结案化解目标、裁判文书公开和庭审直播公开等目标任务。审管部门每月进行审判态势分析，强化结果运用，将办案完成情况作为衡量业务庭室整体合力、评价领导和法官业绩的重要依据，确保审判执行办案工作均衡发展。
三是建立“静默化监管”新机制和“归档结案”新标准，有效管控办案流程节点和审理周期。为防范拖延办案，2016年部署实施静默化监管和归档结案新标准。静默化监管机制，从立案到审结至上诉梳理出183个工作节点与68个监控节点，明确扣减等五类审限变更的适用情形与审批方式，重点监督关键环节拖延办案问题。通过网络办案系统对案件进行动态跟踪、监控和管理，实现案件全程可控制、节点可查询、进程可预期。归档结案新标准，由审辅人员向档案部门移交所有案件材料作为结案依据，由档案管理人员审核确认结案，彻底改变任意变更审限、虚假结案、结案文书送达迟延遗忘等陋习，促进办案全程规范高效运转。
四、解决“办案质量”问题：提升司法供给质量，严把司法个案质量关
一是强化院庭长的权责管理，把院庭长的办案权和管案权统一于履职尽责全过程。探索“大庭制+大部制+专业化+扁平化”的内设机构改革试验运行模式。成都中院2017年6月率先启动内设机构“两制、两化”管理模式，目前已筹备刑事、民事、商事、行政、诉讼监督、诉讼保障6个“大庭”和执行工作局，以及司法政务、司法政治2个“大部”（下一步将在此基础上再保留5个专业化审判庭）。由5个主管副院长兼任“大庭”庭长，原来的小庭长（副庭长）兼任专业化审判团队主任法官，其中“大庭”庭长（主管副院长）直接管理审判团队，主要承担带头办案、案件监督管理、法律政策研究、审判规则制定等职责；原来的小庭长、副庭长以回归司法职能为重点，以审判团队的资深法官为主要角色，以办案、业务指导、团队管理为主业。构建点、线、面“三维度”审判监督管理职责体系。2017年5月制定《关于“大庭制”改革背景下院庭长职责清单（试行）》，梳理出45项职责，明确院庭长对审判工作整体上的管理监督权、程序上的事项审批权、对“四类案件”个案的监督管理权。
二是强化审管办的专责管理，强化监管权威，实现管理全域全程覆盖。2016年设立审判执行管理监督委员会，由院长担任主任，由主管副院长兼任办公室主任，常设办事机构与审管办实行“两块牌子、一套人马”，强化管理权威与效能。部署推进审判管理职能转型改革，2017年5月出台《审判管理职能转型实施意见》20条措施，将审判管理“沉下去”，实现“监督覆盖全员、管理贯穿全程、权责无遗漏、管理无缝隙”。突破传统统计数据单一功能，深入挖掘司法数据“富矿”，建立态势快报、深度分析、督促办理与整改通报三级数据运用机制。强化审判管理精准服务决策职能，着力“解剖麻雀”，形成《关于近五年案件态势的结构化分析报告》等多份深度分析报告，从整体态势、各类审判、各审判执行部门三个层面，对影响案件审理效率的关联因素进行科学分析，对改革效果进行深度评估，为党组决策提供精准参考。加大案件质量实质性评查力度。对全部发回重审、改判、长期未结等案件开展专项评查，今年创新开展“二审法官随案评查一审”工作，随机评查一审裁判文书与庭审。部署开展“十佳（百优）庭审”评选活动。拓展评查效能，把案件评查与错案责任追究、员额法官遴选、考核、退出等考核有机衔接。
三是强化法官的自主管理，明确员额法官“五个责任主体”的总要求。2017年5月出台《关于对院庭长之外的全体员额法官进行“提级管理”的意见》（即以法院中层干部的标准要求和管理普通员额法官），明确员额法官作为办案、管理、廉洁、作风和报告等“五个责任主体”的工作要求，法官不仅要管好自己，也要管理好团队，初步形成院庭长—审管办—员额法官三个维度的审判管理监督新格局。
四是强化类案指导与“同案不同判”报告，加强裁判尺度统一。既从案件审理规则上予以明确，也从“同案不同判”发现机制上予以规制。2016年以来，成都中院相继下发24个大类案件审理指南的同时，2017年6月又出台《关于实行“同案不同判”报告制度的规定》，将类案比对纳入诉讼各办案环节，立案时提示当事人可以提交有比对价值的类案指导性案例等。审管办定期对“同案不同判”报告制度执行情况进行检查。这两项制度比较有效的解决了司法责任制改革初期各审判团队（主要是少数员额法官）裁判尺度不统一的问题。
五、解决“办案效果”问题：深刻把握群众的司法新需求，提升群众司法获得感
一是开展长期未结案、结案未归档等“六项清理”，以点带面建立长效制度。2016年在全市法院部署“六项清理”，共清理“结案未归档”案件13万多件，全部归档入库。以“控制增量、消化存量”为导向，对1年以上未结案件严格管理，采取“四建”措施、落实“四定”要求，强化法院与公安、检察、第三方机构等之间的配合衔接，2017年底全市法院首次实现三年以上长期未结案件“清零”。制定《上诉案件移送管理办法》《长期未结案件管理办法》等文件，巩固拓展清理成果。
二是细化“四类案件”管理办法，深入落实办理大要案件“三同步”机制。管住重点案件，强化“四类案件”监督管理。严格落实《全省法院“四类案件”监督管理办法》，明确细化“四类案件”的具体情形、监督管理方式，增强可操作性。同步建立“四类案件”管理台账，有效提升管理效能。做好舆情防控，落实办理大要案件“三同步”管理机制。通过建立舆情工作专班和舆情监测反馈“两个机制”，落实24小时全网舆情监测、即时推送、高效反馈。推进新媒体矩阵建设，集体入驻微博、微信、网易、今日头条等10余个新媒体平台，加入全国政法“新媒通”和全国法院“在线通”新媒体矩阵。做好常态化培训，专题学习“三同步”要求。办理所有涉众涉稳、社会关注案件，同步制定“三同步”工作方案，保障“三个效果”统一。近几年，成都法院成功办理了“川师大杀人案”“詹肇成伪证案”等一批有重大影响的案件。
三是坚持“一盘棋”统筹、“一体化”运行，扎实开展“基本解决执行难”攻坚决战。深刻领悟决战决胜“基本解决执行难”是“莫斯科保卫战”的紧迫性，坚持全市法院“一盘棋”，深入推进“一体化”。成都中院作为最高法院确定的两家执行“一体化”改革试点法院，深化执行办案、执行资源、执行保障“一盘棋”思路，打破以往办理执行案件“单打独斗、各自为战”局面，形成执行合力。压实领导责任，全面统筹抓执行。成都两级法院均成立“基本解决执行难”攻坚决战指挥部，由“一把手”担任指挥长，同时分设督导督察、案件质量管理、保全调控、资产处置等7个专项小组，统筹整合优势资源。今年4月、7月分别召开“基本解决执行难”攻坚推进会，全市21个基层法院党组书记、院长立下军令状，7月部署“强化司法权威、促进自觉履行”夏季日攻坚战专项执行活动。明确工作重心，内外结合抓攻坚。对内充分运用繁简分流，对财产调控、财产保全、传统调查等事务实行分段处理，关联案件集中集约办理，快速处理一批简单案件、涉及民生案件。规范执行程序中委托拍卖及司法拍卖，明晰评估、拍卖各环节权责分工，提升评估、拍卖效率。规范执行案款兑付流程管理，监督执行案款“一案一人一账户”专户管理落实，确保及时兑付。对外加强联动，法检公司联合制定《关于联合打击拒不执行人民法院判决、裁定等犯罪行为的实施细则》，对恶意逃避执行、暴力抗拒执行的被执行人，综合运用追究刑责、拘留罚款等手段，加大联动惩治力度。充分运用地铁、公交等平台深度曝光“老赖”，构建“一处失信、寸步难行”的局面，强化执行威慑，提升执行效能。今年截至9月28日，全市法院共受理执行实施类案件101705件，审结67552件，结案率66.42%；在基本解决执行难攻坚决战活动中，兑付金额合计849378816.45元；共办理拒执罪93件，涉及28人；发布失信被执行自然人31733件（次）、法人9841件（次）。
下一步，成都法院将认真贯彻本次会议精神和周强院长重要讲话要求，深化改革创新、强化责任担当，结合构建“司法供应链”管理新模式，探索建立办案质效管理中心、办案服务保障中心、内外沟通协调中心“三大中心”。构建的办案质效管理中心类似于法院的“质检部”，与审管办合署办公，负责统筹整合目前法院内部的各监督管理环节，集中发现问题、分类转办问题、分层解决问题，同时加强司法信用和司法信誉管理，深度破解司法供需矛盾，全面提升司法供给实效，不断完善“四位一体”抓办案的良性运行格局，确保法院的每一个“司法作品”（案件）都合格并力争优秀，确保法院办理的所有案件“不带病出院、不带病入库（归档）”。
（本文为全国法院审判执行工作会议暨审判管理工作座谈会发言
原题：破解司法供需矛盾 提升司法供给能力
着力构建“四位一体”抓办案良性运行格局）
来源：人民法院新闻传媒总社
编辑：陈丽英