五权威专家呼吁：是时候让施工图审查权回归设计单位！

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　　编者按：日前国务院修改了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》（以下简称“两个条例”）中有关施工图设计审查内容的条款，施工图审查应该如何开展的具体办法由建设行政主管部门来制定，引起行业热议。此文为来自工程设计多个行业的老专家（何立山 姜兴周 唐礼民 刘毅 汪星槎）对此提出的建议，供业内同行思考，望引起建设主管部门的重视与回应。

在“两个条例”修改之后，问题的焦点是，施工图审查应如何开展？对此出现了两种不同的解读：一种是继续由政府指定的审图机构来审查，还要完善和加强；另一种是应将不正当实施多年的施工图行政审批制度回归到基本建设程序，由设计单位自行审查的源头。

我们完全赞成后一种解读。因为国务院已经修改了“两个条例”规定的“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府行政主管部门或其他有关部门审查”的内容，现有的施工图审查机构就不再具有行政执行力。

国务院多次修改相关法规

　　2000年1月和9月，国务院颁发的“两个条例”规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。

　　2002年6月，原建设部组织调研组进行了为期两个月的全面调研，我们5人是当时“政府审查施工图”8人调研组的组长、顾问和主要成员。调查组写出了几万字的《政府审批专业工程施工图问题专题调查报告》，其结论是不可行也没有必要。

　　2012年9月，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中规定：“凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”；

　　2017年10月，《国务院关于修改部分行政法规的决定》中，修改了“两个条例”规定的“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查”的内容。

　　很明显，政府审查施工图已不再作为行政行为。

且国务院修改后的条文，也没有规定由审图机构来审查，行政部门指定的审图机构就不再具有法律地位，审图机构由政府指定也不符合市场规则，不应当规定“没有政府指定的审图机构盖章，不得使用”。

这个多年以来争论的焦点问题，从国务院多次修改的情况来看，其目的就是要回归到由设计单位自行审查，对施工图质量全权负责的源头。

权责要回归设计单位

十多年来，建设行政主管部门在房屋建筑和市政基础设施工程实施“政府审查施工图”制度，而且设立了中国勘察设计协会施工图审查分会，指导和加强“政府审查施工图”工作。近些年来住建部对“政府审查施工图”制度也作了些调整，如把审批施工图机构下放到各省市区行政主管部门，部里不再审批成立新的审图机构等。

但究竟要不要由审图机构继续审查，要不要完全回归到由设计单位自行审查的这个焦点问题仍有很大分歧。

最近，媒体还有文章表述“施工图审查是政府主管部门对建设工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设必不可少的程序，是建设程序中的强制性要求，工程建设有关各方必须认真贯彻执行”的观点。同时住建部有关部门还召开了审图公司负责人的座谈会，强调要完善和继续做好审图工作。我们认为这些说法和行为与国务院的精神相悖。

我们认为，不管从哪个层面上看，施工图审查都应该回归到由设计单位自行审查的源头上来。

从民意调查的层面上看

经过对全国22个行业、部门勘察设计协会以及包括在京的国外大型工程公司在内的近千家勘察设计单位进行调查，大家从加快行政审批制度改革、设计工作的客观规律、我国设计审查的一贯做法和历史经验、贯彻实施《注册建筑师条例》、工程建设质量监管原则、国际惯例和WTO原则等各方面都发表了看法，一致认为：“政府审查施工图”从一开始就走进了误区，施工图设计必须由设计单位自行审查，自行保证设计质量，完善设计单位自身的质量保证体系，提升技术创新能力，才是实现质量发展战略的根本方向。

从法律法规层面上看

1997年11月公布的《中华人民共和国建筑法》规定，“建筑工程的勘察设计单位必须对其勘察、设计的质量负责”，并未规定“政府审查施工图”；2000年“两个条例”规定的“政府审查施工图”制度早在2004年就被国务院取消。

从《建筑法》和上述国务院的三次《决定》来看，2013年住建部关于《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》规定的“施工图未经审查机构审查合格的，不得使用”就缺乏法律法规依据。而由设计单位自行审查施工图符合国务院关于基本建设审批程序的规定，历来都是合理合法的。

从设计工作内在规律看

工程设计是一个十分复杂的系统工程，往往涉及数十个不同的专业同时参与，任何一项设计输入（设计条件）的变更，往往涉及多个专业甚至整个设计。任何一个错误，都有可能危及人民生命和国家财产安全，给经济、社会带来巨大冲击和灾难性后果。

这就要求设计单位聚集大量具有实践经验的各专业高级工程技术人才，具备系统工程技术的应用、工艺及工程技术的研发与整合、先进科技成果的工程化和产业化转化、对引进技术的消化吸收再创新、CAD辅助设计等能力，对各种标准、规范、规定和现代信息技术、集成技术的充分掌握等许多必备条件，建立完善的QHSE质量健康安全与环境一体化管理体系，执行严格严密的岗位责任制和“两校三审”（自校、校核；审核、审查、审定）的设计校审制度，实行五级把关，并对“两校三审”每一级的校审内容、责任、校审记录等都有明确规定，才是保证设计质量的关键。

这是由设计工作的内在规律决定的，也是为什么施工图必须由设计单位自行审查而不能由审图公司审查的根本原因。

施工图设计与初步设计是紧密相连的、动态的，需根据条件的变化由原设计者随之修改并进行版次设计，由第三者去单独审查施工图是不科学的、完全不必要的。

从实行建筑师负责制层面看

国务院发布的《注册建筑师条例》对考试和注册、执业范围、权利和义务、法律责任等都有明确规定。任何单位和个人修改注册建筑师的设计图纸和文件，应当征得该注册建筑师的同意，并由注册建筑师进行修改。未经注册建筑师同意擅自修改其设计图纸的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令纠正；造成损失的，应当承担赔偿责任。而因建筑设计质量不合格发生重大责任事故，造成重大损失的，对该建筑设计负有直接责任的注册建筑师吊销注册建筑师证书，建筑设计单位有权向签字的注册建筑师追偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

这是一项国际通行的科学制度，国际上已有近百年历史，我国实施执业资格制度也近23年，后因行政审批施工图设计等原因而停滞不前，应该全面推广实施，加快与国际接轨。

《注册建筑师条例》总则第一条明确规定：“为了加强对注册建筑师的管理，提高建筑设计质量与水平，保障公民生命和财产安全，维护社会公共利益，制定本条例”，只要把精力放在认真贯彻执行《注册建筑师条例》的各项规定，充分履行注册建筑师的职责，严格执行工程质量终身责任制，不断提高设计单位的自律管理水平，不断完善设计单位的质量保证体系，就能够确保设计质量和公共安全。

从审图机构的现况看

原建设部(含地方)批准发证成立的微型审图机构，实行从建设单位工程投资中收费。从总体上看，现有的审图机构不仅条件较差、水平有限，各方面都完全无法与设计单位相比，但权益很大，原建设部规定没有审图机构盖章，建设单位不能报建，影响到注册建筑师应有的权利，而且形成重复审查、多头审查，职责不清，责任不明。

这不仅不利于《注册建筑师条例》和建筑师负责制的实施，也不利于建筑师引领中国建筑走向世界，打造“中国建造”品牌，而且对建筑师的原创和自主知识产权也难以得到保护，还造成人力物力财力的浪费，加大了工程投资，延长了建设周期。

这些年来，审图公司是尽心尽力的，做了他们力所能及的工作，应当充分肯定。取消政府审查施工图设计以后，应创造条件使审图公司得到妥善安排。

建议有条件的审图公司经重组改造可向咨询公司的方向发展，按照市场规则受业主委托提供有关中介咨询服务；有的审图公司可以与有关设计单位重组合并；有的可相互重组后或成为有关设计单位的下属单位开展工作；有的可进入地方有关工程建设行政监管部门，加强地方对工程建设监督管理的力量。

从历史层面上看

　　新中国成立以来，政府有关主管部门只审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，历来不审查施工图设计。国内外的实践经验证明：设计质量只能依靠设计单位来保证、设计文件只能依靠设计单位来审查。设计单位的优秀人才、先进信息技术和装备、严格的岗位责任制、科学的质量保证体系、严密的“两校三审”制度，充分依靠设计单位的内部体系来不断完善和提高自律管理水平，才是对设计全过程进行质量控制和质量保证的关键。

　　近70年来，全国20多个行业的近万家工程设计单位也从来没有进行过这种体制外的“政府审批施工图”，一直是依靠自身的力量来不断提升设计水平和确保设计质量，有些还达到或超越国际同行的先进水平，这就是最好最有力的证明。

　　按理说，公交系统的防火、防爆、防震、防毒、防污染等安全性远比民用建筑的更为复杂、要求更严，政府和社会的关注度也更高，既然专业设计院能做到，建筑设计院也完全有能力做到，而现有审图机构因受各方面的条件限制是难以做到的。

　　因此，我们再次建议，在新时代深化“放管服”的改革中，应按照国务院多次决定的明确要求，以及上述六个方面的分析意见，在取消房屋建筑和市政基础设施工程的“政府审查施工图”制度以后，重新把施工图设计的审查权完全归还给设计单位，而不是审图机构，重新回归到既定的基本建设程序上来，回归到由设计单位实行自律管理自行审查施工图的轨道上来。我们虽已耄耋之年，但仍不忘初心，希望我国工程勘察设计事业早日迈向世界强国之列。

附：建言人简介

• 何立山：原任中国寰球工程公司总经理、化工部基建局副局长、中国化学工程总公司副总经理；中国勘察设计协会、中国国际工程咨询协会、中国石油和化工勘察设计协会副理事长；中国管理科学研究院学术委员、研究员；享受国务院政府特殊津贴的专家、教授级高级工程师。

• 姜兴周：原任北京钢铁设计研究总院及中冶京诚公司副总经济师、中国勘察设计协会副秘书长、中国勘察设计协会体制改革工作委员会副主任、中国冶金建设协会设计委员会副秘书长；建设部建筑行业改革发展专家组专家、国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、高级工程师。

• 唐礼民：原任中国寰球工程公司总工程师、中国勘察设计协会专家顾问组顾问、中国勘察设计协会优秀设计评审专家组组长、享受国务院政府特殊津贴的专家、教授级高级工程师。

• 刘毅：原任中国煤炭建设协会勘察设计委员会副理事长、秘书长；中国勘察设计协会体制改革工作委员会副主任、国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、高级工程师。

• 汪星槎：原任国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、中国石化勘察设计协会秘书长、中国石化集团公司工程部设计处处长、高级工程师。

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