180个“收缩型城市”的背后：中国城镇化进入分化阶段

作者： 柳军

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚在接受时代财经采访时表示，以前固有的规划理念认为，城市以后一定会发展，人口会增加，城市土地规模会扩大，但实际并非所有的城市都能快速发展。

国家发改委首次提出了“收缩型中小城市”的概念。

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

这意味着，在城镇化过程中，并非所有的城市都能如愿发展壮大。事实上，在中国的城市化进程中，部分资源型城市、传统工业主导的城市，近年来在人口、经济等方面已出现了收缩现象。据清华大学建筑学院副教授龙瀛的统计数据，中国654个城市中已有180个收缩城市。

“应该说，中国城市化步入中后期，已经出现了城市发展分化的现象，一些收缩型城市未来的发展需要更加谨慎。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚在接受时代财经采访时表示。

城镇化的必然趋势

在国际上，收缩城市一般是指人口规模多于1万人、连续超过两年出现人口流失、且发生结构性经济危机的城市，这一定义在2004年也被国际收缩城市研究网络（the Shrinking City International Research Network）所使用。业内普遍认为，城市收缩也是城市发展的一种过程，是部分城市不可避免的必然趋势。

对中国而言，“增长”仍是大部分城市的主要发展趋势，但城市“收缩”现象也早已经发生。

一个典型的例子是，在2016年中山大学举行的首届收缩城市学术研讨会上，黑龙江省伊春市就被当作中国收缩城市的典型代表。

伊春是国家发改委确定的国家首批12个资源枯竭型城市之一。由于产业结构单一，林业资源枯竭，伊春在过去多年里出现人口负增长现象。伊春市统计局数据显示，从2011年到2018年间，伊春市总人口由126万减少至114万，8年减少12万人。

多位专家指出，伊春人口出现负增长，一方面源自经济结构调整，使得林业人口外迁，另一方面，伊春的人口自然增长率长期为负，其中，2018年伊春市死亡人口数量超过出生人口数量的2倍，人口自然增长率为-4.63‰

林业人口的外迁以及低出生率，进一步加深了当地的人口老龄化程度，也直接导致当地住房购买力需求不足。

武汉大学城市建设学院教授杜宁睿、舒会珍撰文指出，伊春市在2006年至2015年之间，房屋销售面积一直低于房屋施工面积，且2010年之后，房屋销售面积一直处于负增长状态。

上述文章还指出，伊春市国民生产总值十年内有所起伏，但总体上呈下降趋势，且2014年和2015年甚至出现了负增长，而财政总收入自2010年之后大幅下降，2014年开始出现财政赤字，对外经济和固定资产投资的发展也并不景气。

时代财经梳理发现，尽管2016年和2017年，伊春市国民生产总值有增长态势，但规模仍然没有超过2013年的274.6亿元。

伊春只是中国收缩城市的一个缩影。龙瀛结合统计数据指出，全国654个城市中已有180个发生了人口总量和密度的双下降，这意味着，中国至少存在着180个收缩城市，其中不乏晋江、义乌、景德镇等昔日经济增长较快的城市。它们的收缩，既有资源型城市在工业化进程中出现的收缩，也有传统工业城市工业衰落导致的收缩，还有欠发达地区人口迁移引发的收缩和行政区划调整导致的收缩。

此外，中国的收缩城市多集中在东北、中西部等地区，并且近年来收缩态势在进一步加剧。

以东北为例，同济大学建筑与城市规划学院学者范佳慧认为，2000年至2010年之间，东北地区36个地级市中有11个出现不同程度的收缩现象，295个区县有146个出现收缩；但在2008年至2014年期间，东北有31个地级市出现收缩，214个区县出现收缩，可以看出，东北的多数城市已出现收缩现象。

相比之下，胡刚指出，经济发达的广东、浙江、山东等地区的城市发展态势依然不错。

不应过度对抗

尽管部分城市已经出现收缩态势，但几乎每个收缩城市都有一个膨胀的规划。

以伊春为例，《伊春市城市总体规划（2001-2020）》将2020年的人口预期定位为140万。到了2017年9月，国务院批复的《伊春市城市总体规划（2011-2020年）》中，将2020年的人口总数修改为115～120万人。可以看出，人口在不断减少的情况下，伊春仍然在坚持人口规划扩张的事实。

“以前固有的规划理念认为，城市以后一定会发展、人口会增加、城市土地规模会扩大。”胡刚告诉时代财经，“而过去中国快速推进的城镇化，也确实使得城市人口增加，土地财政形式比较好。”

这造成的结果是，经济欠发达的中西部城市只有通过更多的规划人口，才能获得更多的城镇建设用地指标支持后续的城市开发，继而陷入土地财政的恶性循环。

与此同时，过去土地供给更倾向于中西部地区的政策，也让人口减少的城市反而获得了更多用地指标。

上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭认为，在全国土地供给总量中，中西部土地供给的占比从2003年的29.5%上升到2010年的45%，这意味着，2003年后，作为人口流入地的东部地区，土地份额反而减少。这使得东部地区的土地供求关系更为紧张，而中西部地区的工业园、新城、基础设施总体上已经过剩。

不过，本次发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

也就是说，未来的城镇化将是“地随人走”，收缩城市的土地财政将难以为继。

这种背景下，胡刚认为，收缩型城市不应盲目乐观地规划大型基础设施，以免造成浪费，而应该根据当地发展的可能性来调整城市规划，将更多资源用于城市公共设施的维护上，“缩减城市的一个趋势是小而美，而不是高大上。”

无独有偶，陆铭亦指出，应在人口流出地做减量规划，防止收缩城市继续做增量规划和投资的局面，已经进行的投资要做科学的评估，同时重视上一轮投资中所形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。

“不是所有的城市都将快速发展，以后部分中小城市的发展可能会比较缓慢，甚至出现停滞状态。”胡刚向时代财经表示，“一二线城市就业机会多、收入高、城市繁华，能吸引大量人口流入，这是世界趋势，有些城市改变不了人口流动的大趋势，面对城市收缩，应该顺势而为，不应过度对抗。”

文章来源：时代财经

人口之殇：中国城镇化前景十问

王伟 王晨曦 王薇

（中央财经大学政府管理学院城市管理系）

人口是城镇化存在最基本的要素，也是城镇化发展最基本的特征。在中国的发展过程中，人口始终发挥着至关重要的作用。1949年建国后，中国城镇化经历了一段曲折的历程，直至1978年改革开放，城镇化才进入稳定的发展通道，与工业化、信息化、农业现代化共同构成了今日中国国力兴盛的四梁八柱。人口学家王丰曾说：“中国过去30年的经济快速增长，除了制度变化的因素外，在相当大的程度上受益于人口转变过程中所产生的人口红利。”然而，刘易斯拐点的出现，中国人口红利的消退正在成为中国新常态特征集中的一员，从单独二孩到全面二孩，则让我们似乎听到一种冲锋号角的紧迫。让人不禁深思：中国的人口，到底怎么了？

此文，源于笔者对中国城镇化可持续发展的关注与思索，触动于近日国务院参事仇保兴理事长关于“中国城镇化率65%到顶，‘逆城市化’现苗头”的醒言。在我国人口规模依然处于可观水平的基础之上，笔者认为深层次的结构性问题才是真正需要引起我们高度关注的问题，这包括人口年龄结构、流动结构、地域结构、从业结构等等，在此，笔者尝试结合一组小小的数据去看看城镇化视角下几个中国人口结构性问题与挑战，以及由此所“居安思危”的中国城镇化前景十问，与大家共同碰撞、共同思考。

一、“头重脚轻”的系统风险

人口金字塔是按人口年龄和性别表示人口分布的特种塔状条形图，是形象地表示某一人口的年龄和性别构成的图形，是城市规划进行人口分析的一个重要工具。可分为三种类型：年轻型、成年型和年老型。它们的形状各不相同。

增长型：塔顶尖、塔底宽。

稳定型：塔顶、塔底宽度基本一致，在塔尖处才逐渐收缩。

缩减型：塔顶宽，塔底窄。

笔者基于1982、1990、2000、2010年第三次至第六次人口普查数据对中国的人口年林结构进行分析，可以明晰的看出我们的人口年龄结构正在从成长型向缩减型转变。1982年的老年人口占比为4.9%，2000年上升至7.1%，2010年进一步上升达到8.9%。相反，少年人口比例不断下降。从1982年的35.9%不断下降，至2010年只有18%。根据1965年联合国规定的人口年龄结构类型划分标准，我国在2000年就已经步入老龄化阶段，中国老龄化的趋势正在变得进一步明显和棘手。

图 1982-2010人口普查中的人口金字塔

1982、1990、2000、2010年中国人口年龄金字塔数据来源：第三次至第六次人口普查数据

而改革开发30年成就的取得，我们国家的崛起是伴随着人口金字塔的重心上移中实现的，是与60年代、70年代、80年代的三代人的付出密切相关。如果以两个百年目标为节点，见下表，可以清楚的看出，2021和2049的他们将由财富生产的创造者，变为财富养老的需求者，这背后不仅仅是身份的转变，更是对国家财富供-需体系升级切换的重大挑战。说的通俗一些，就是让更少的劳动者养活更多的退休者，对我们国家的财富生产效率和效益提出非常高的要求，这就是为何产业转型如此之重要。

表1 两个百年目标与代际人口身份转变

下图是一份来源于网络的从1982至2050年中国人口金字塔的动态变化，这种老龄化、少子化两端趋势的日益明显，是关系到一个社会系稳定运转、与一个国家战略安全的。警醒我们，如果继续再大而化之的谈一个城市的人口，却不对老龄化问题引起足够重视关注，我们今天很多城市的规划、建设、管理是会出很大问题的。

图2 1982-2050中国人口金字塔动态模拟

二、“未富先老”的地域危机

2010年9月底，中国成为世界第二大经济体。然而，与此相对，我国目前人均寿命的增加却高于发达国家同期增长水平，但2016年中国人均GDP8866美元，排名世界第69位，可谓"未变富先变老"。 当我们把这一宏观特征进一步细化考察，会发现中国不同地域面临这一风险的程度存在结构性差异。2010年底，全国有26个省（区、市）65岁以上人口占比超过7%，成为人口老年型地区。其中，辽宁省（10.31%）、江苏省（10.89%）、四川省（10.95%）、安徽省（10.18%）、上海市（10.12%）和重庆市（11.56%）的65岁以上人口占比均超过10%，老龄化程度尤为严重，而这其中既有深陷转型困境的东北老工业基地，也有我们传统意义上的务工人口输出大省，老龄化的加剧，对这些地区持续地发展敲响警钟。

2010年全国各省老龄化率分级图（%）[由于统计口径限制，不包含港澳台地区]数据来源：第六次人口普查数据

从人口学理论看，至少要达到2.1才能实现世代更替，而根据《中国2010年人口普查资料》，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。中国目前的实际总和生育率已降到1.6左右(估计值)，比法国和英国还要低许多，远没有达到人口代际更替平衡的2.1这个生育标准。个别地区（黑龙江省、吉林省、辽宁省、北京市、上海市、天津市）生育率甚至低于1，导致人口年龄结构更加不平衡，进一步加剧人口老龄化带来的压力。当前，东北人口危机正是这种中国代际更替失衡缩影。《中国青年报》一则报道提及越来越多的迹象表明，东北人口正在加速减少。黑吉辽三省的生育率已低于日本和韩国。超低的出生率和年轻人越来越多地离去，使东北地区出现了更严重的老龄化现象。工厂周边的饭馆不断关闭，医院产科护士也愈发清闲。东北地区的人口危机无疑为全中国拉响了警报。

2010年全国各省人口生育率[生育率是平均每个妇女生育子女的总数]分级图  数据来源：第六次人口普查数据

三、“双洞效应”的群体分化

我们再将视野缩小至更小的行政单元（地市级），可以发现346个城市中有46个城市自然增长率低于0，占全国地级市的13%，这些城市主要位于东北三省、云南省、湖北省和江苏省。69%的城市自然增长率处于0到1%之间，少数地区的自然增长率较高，主要是广西省、广东省、青海省、西藏自治区和新疆维吾尔族自治区。

2010年全国地级市人口自然增长率分级图（‰）  数据来源：第六次人口普查数据

自然变动和机械变动作为人口变动的两种主要形式，与人口的自然变动相比，机械变动更能反映城市的吸引力（主要是指城市的经济社会发展水平），在此我们分析人口的机械变动，分别从时间和空间的角度刻画了城市人口变化的过程。可以发现，全国62%的城市属于人口的流出地，这些城市大多集中在我国的中部、西南部和南部。人口流入地大多是北京、天津和东部沿海等经济较为发达的地区。此外，人口流入地大多被人口流出地包围，可以推测这些人口流入地城市的发展离不开周边地区在人力资源上的供给，这一现象也有可能加剧区域之间发展的不均衡。

2010年全国地级市流动人口分级图（人）  数据来源：第六次人口普查数据

综合人口的自然变动和机械变动，从时间和空间两个维度描述城市人口的变动情况，可以发现大多数城市位于第四象限，自然增长率为正但属于人口流出地，代表城市如钦州、贺州、重庆和周口。而以荆门市为代表的位于第三象限的城市，自然增长率为负且属于人口流出地，缺乏城市发展的内生动力，未来发展堪忧。北京、上海、深圳等经济最为发达的地区，虽然人口自然增长率非常低，但存在大规模的人口流入，其发展在一定程度上是可持续的。

流动人口和自然增长率象限图 数据来源：第六次人口普查数据

改革开放近40年，户籍的松动可谓是最大的制度红利之一，其所带来的人口的自由流动 ，成为中国市场化改革成就的重要组成。这种人口流动的积极效应是人力资源要素在地域间的自发配置，对生产关系和生产力的巨大解放，带也带来一系列今天我们所讲的与人口相关的“城市病”。

这背后是中国城镇体系面临的二元分化挑战——流出地面临着丧失劳动力优势的“空洞”风险，而流入地则面临着人口不断注入的“黑洞”压力。“双洞”效应，将中国发展不均衡的问题凸显出来，在这其中，“人口的选择性争夺”正在成为新常态，正如陆铭老师在近期“北上广深在筛选它们想要的人?”一文中所提出的问题，这为整个国家的安全稳定运行埋下风险，因为当一个地区如果适龄劳动人口持续下降，老龄化严重，其经济增长往往会变慢。经济持续不振的后果就是，人口将持续外流，互为因果，循环累积，不断恶化。所以，如果站在京津冀实现真正一体化的立场看，北京的人口疏解应是“量质并举，共生共赢”的，而不单单是非首都核心功能那么简单。

四、“人本经济”的命运抉择

2014年夏季达沃斯开幕式李克强总理致辞：“试想中国有13亿人，其中有8-9亿劳动力，如果他们都动起来，投入创业和创新、创造，这将是多么巨大的力量”。这个致辞令人印象深刻。说明城市经济活力与人口资源息息相关，在此对两者关系做一些简单的组合分析。首先，将城市人口自然变动和经济发展进行组合分析，可以发现大部分城市位于第四象限，即人口自然增长率为正但是人均GDP低于全国平均水平，代表城市如玉树、贺州、钦州。人均GDP处于第一阶梯的城市往往自然增长率不高，这些地区的发展主要依托于当地的自然资源，如鄂尔多斯、阿拉善盟。位于第三象限的城市，如湖北省荆门市，人均GDP低于平均水平且人口自然增长为负，未来的发展充满不确定性，此类城市值得高度关注。

人均GDP和自然增长率象限图 数据来源：《中国城市统计年鉴》、第六次人口普查数据

其次，将人口机械变动和城市经济发展进行组合分析，发现中国大多数城市位于第三象限，即人均GDP低于平均水平且属于人口流出地，代表性城市，如河南省周口市。与之相反，人均GDP高于平均水平的城市基本上属于人口流入地，北京、上海等经济发达的城市，人口自然增长率很低，但存在大量人口流入，尤其是年轻人的不断注入，为城市提供了发展的动力。可见中国城市的经济发展在一定程度上与人力资本的流入成正相关性。

人均GDP和流动人口象限图 数据来源：《中国城市统计年鉴》、第六次人口普查数据

今天，如果我们要判断一个城市前景如何，就去大街上看看年轻人的数量，就去看看一座城市小学生的数量，如果这两个数量是在增长的，那就说明这座城市是有活力与吸附能力的。同济大学吴志强教授预测中国将有一批城市在2025年前后进入衰落期。面对中国未来最有可能出现的区域性城市群的萎缩，他建议要作好充分的准备，用新的方法和技术来应对城市发展、扩张和增长管理，也应对城市衰退或人口迁出。他同时强调：“城市进入衰落期的事实本身不可怕，可怕的是人们对衰老的无知。”

五、中国城镇化前景十问

“头重脚轻”的系统风险、“未富先老”的地域危机、“双洞效应”的群体分化、“人本经济”的命运抉择犹如已然敲响的警钟，城市规划作为一门基于远见的学科，更加需要去认真聆听与洞察探析。有规划实务经验的人都知道，人口规模是城乡规划工作的重要组成，也是一系列工作展开的基础依据。在此，提出如下十问，与大家共思：

I.中国人口城镇化的“顶”在哪里？

II.中国人口城镇化从异地城镇化主导向就地城镇化主导转变的拐点在何时出现？

III.中国人口从后发地区向发达地区、从乡到城的流向逆转会何时出现？稳态格局会呈现何种特征？

IV.老龄化的城市中国如何实现地域间财富的协同创造与共享？

V.未富先老的地域如何形成可持续的发展机制？尤其是困境中的东北三省该如何振兴？

VI.面对“双洞效应”的体系分化，如何在市场发挥决定性作用的前提下，进行有效的政策引导干预，实现大中小城市城镇协调发展？ 

VII.从全国城镇体系规划到城市总体规划再到乡村规划，如何应对中国人口种种结构性变化？

VIII.面向萎缩型城市与面向城市群形态的城乡规划如何编制？

IX.传统城市人口规模预测理论与方法应该做出哪些调整与创新？大数据在其中能发挥哪些作用？

X.基于人口规模预测的土地利用、公共设施、基础设施需求-供给线性预测逻辑，应作出哪些改变创新，才能应对充满不确定性的人口情景，做到集约、高效、公平、包容、绿色？

十问远未完，

居安思危，有备才能无患

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