全球跨境投资政策新变化及其应对

文 | 宗芳宇

近年来，全球跨境投资政策环境出现一些显著变化。美欧等部分发达经济体加强了对外资的安全审查和政治考量。美国的对外投资态度由中立转向鼓励海外投资回流，并力推对全球经济治理体系的重构；许多发展中国家则愈加重视吸引和利用外资。这些政策变化成为近年来影响全球跨境投资的主要因素。在此背景下，我国应抓住全球竞争优势格局动态演变下各经济体政策调整的本质特征，加快深化改革和对外开放步伐，打造更具吸引力的营商环境，积极稳妥参与推动全球经济治理改革，营造良好的内外部发展环境。

▎全球跨境投资政策主要出现四方面变化

观察国际经济发展态势，近年来，全球跨境投资政策主要出现了四个方面的新变化：

一是部分发达经济体加强了外资安全审查。对外国投资，美欧等部分发达经济体基于国家安全的政治考量明显上升，显著加强了外国投资审查机制安排和审查力度。例如，美国十余年来首次修订外资审查法律，在2018年出台《外国投资风险审查现代化法案》；欧盟在2019年3月批准了首部外资审查框架草案，明确要建立欧盟层面的外商投资预警、数据共享等机制。

二是美国吸引海外投资回流。作为最大的对外投资输出国，美国长期向全球输出了大量资本、技术和服务，但近期美国的对外投资态度发生变化，明显转向了鼓励海外投资回流。2017年12月，美国颁布了《减税与就业法案》，通过新增全球无形资产低税收入等改革措施，加强对跨国公司的反避税管理，同时在国内实施降税等激励措施，鼓励海外收益回流美国投资。

三是全球经济治理体系正在加速变革。美国对全球化和参与全球经济治理的态度发生变化，围绕“美国优先”，通过“退群”、力推WTO改革、与盟友重新修订自贸协议等行动，力求改变全球经济治理体系的理念、规则和治理架构，进而影响全球利益分配格局。在WTO改革的议题设置上，美国等一些发达国家加强了对产业政策等传统议题的更新升级，还提出了网络和数据安全等新议题。美国还在新的自贸协定中加强了对其盟友的影响力。

四是许多发展中国家加大引资政策优惠力度。发展中国家越来越重视推动经济发展，努力提高对外资的吸引力，许多发展中国家加大力度优化营商环境，提高引资竞争力。据世界银行统计，在2018年营商环境便利度指数提升最快的10个国家中，有9个为亚洲和非洲的发展中国家或不发达国家。

▎政策变化将产生长期影响

全球跨境投资的政策变化已经产生了显著影响，全球跨境投资流入在2017年和2018年连续出现较大幅度下降，有的政策变化还对跨境投资的规模、模式和格局具有长期和深远的影响。

一方面，主要发达经济体政策调整影响较大。在美国的推动和带动下，主要发达经济体的本轮政策调整涉及面广、层次深，是从理念、规则到治理体系的大调整和大变革。美国等部分发达国家将加强外资安全审查提高到战略竞争层面，意味着未来这一趋势还有可能继续强化，目前已出现从针对新增投资安全审查扩展到对存量投资安全审查的势头。在这种情况下，中国等发展中国家与部分发达经济体之间的资本、创新要素流动的阻力增加，在这些国家和地区的投资模式及其全球投资布局也会受到影响。美国自身税改促使其海外投资大量回流，短期内也会显著拉低全球跨境投资规模并形成结构性影响。

另一方面，全球大范围内正在出现新一轮引资和留资政策竞争。在全球跨境投资下降、政治环境高度不确定的大背景下，利用外资促进经济恢复和发展成为许多发展中国家和部分发达国家政策关注的焦点。尤其是许多发展中国家加快改革开放，竞相出台利用外资的规划和政策，形成愈加激烈的竞争态势。同时，美国改革国内宏观政策吸引投资，将进一步带动其他国家跟随，推动全球新一轮外资政策竞争趋向白热化。在多重因素叠加作用下，全球大范围内改革国内宏观政策、加大引资留资优惠力度的竞争将更加激烈。

同时，全球经济治理体系变革前景仍不明朗，增加了全球投资环境的不确定性，不利于跨国公司稳定预期和扩大投资。少数发达国家对全球经济治理改革推动力度大、标准高，先行达成彼此之间的高水平自贸协定，给其非盟友国家尤其是发展中国家形成较大的制度压力，也使发达国家利益“朋友圈”外国家向“朋友圈”内国家投资处于劣势。

▎我国需在把握机遇中应对挑战

全球跨境投资政策的变化使我国面临三方面挑战。一是部分企业受叠加因素影响，出现经营困难；二是中国对一些发达国家投资的阻力增加，国有企业以及高科技和新兴产业等领域对外投资的制度性风险和成本明显上升，不仅新增投资受到制约，存量投资也面临更严的监管环境，拓展海外市场和开展国际技术合作挑战加大；三是在本轮全球经济治理体系重构中，一些发达经济体推进的力度较大、标准较高，我国在开放程度上与许多发展中国家相比处于领先水平，但与发达国家相比仍有差距。

面对挑战，我们需辩证看待压力与动力，区分政策变化中的国别差异，把握好三方面机遇：一是利用外部压力进一步推动改革开放步伐。必须看到，中国仍是全球投资最受青睐的目的地之一。外部压力可促进我国加快扩大开放，加强开放与国内改革的联动，创造更多新的投资机会，提高对全球资本的吸引力。二是利用发展中国家和部分发达国家吸收外资的各类政策，拓展中国对外投资的发展空间。三是在全球经济治理体系变革期，积极参与全球经济治理，争取新的发展机会。

应该看到，全球跨境投资政策异中有同、同中有异，万变不离其宗的是以自身经济发展为出发点，保障自身经济安全，不同的是各经济体基于自身国情、比较优势和外部环境等因素形成的政策导向。我国应抓住全球竞争优势格局动态演变下各经济体政策调整的本质特征，积极应对全球跨境投资政策的变化，既要保持战略定力做好自己的事，又要加大力度吸收和用好外资、引导对外投资合规健康发展，积极稳妥参与全球经济治理改革，营造良好的内外部发展环境。

第一，加快推进税收制度改革，协同推进深层次对外开放和国内改革，努力打造更有吸引力的营商环境。继续深入推进税费制度改革，加快落实降低企业负担的政策措施。加强对产业转移的前瞻性对策研究和安排，加大鼓励外商投资向中西部和东北地区转移的政策优惠力度，根据地区特点和转型升级需要制定吸收外资的优惠政策。加快推进自贸试验区和自由贸易港建设，进一步放宽外资准入，加快拓展高端制造业和服务业对外开放的范围、领域和层次。系统梳理和更新各类涉及外资管理的政策措施，协同推进对外开放和对内深层次改革，打破外资准入后的“玻璃门”等隐形障碍，及时出台宏观政策的配套措施。持续加大知识产权保护力度，保障外资企业合法权益，努力营造公平、透明和法治的营商环境。

第二，因“国”施策，促进我国对外投资合规健康发展。加强对欧贸易投资合作，加快推进中欧投资协定谈判，推进与欧盟国家双边投资协定谈判与升级。引导对欧投资企业在合规投资经营基础上，把握好欧盟国家间差异化外资政策下的投资机会。深化与“一带一路”沿线国家的贸易投资合作，鼓励地方政府和企业充分利用沿线国家优惠政策建立境外经贸合作区，提升中国在区域产业价值链中的地位与作用。根据各国引资政策变化，进一步做好国别产业指导和信息服务，支持企业拓展国际市场，增强抗风险能力，提高对外投资的效益和水平。

第三，积极稳妥参与和推动全球经济治理体系改革，维护良好的外部环境，争取赢得新的发展机会。积极参与WTO改革，继续维护多边体制，努力凝聚共识，争取新的发展机会。加强现有经贸协定谈判的推进力度，推进与“一带一路”沿线国家的多双边投资协定和自贸区谈判与升级。系统研究加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等新机制的利弊与可行性。在制定《二十国集团全球投资指导原则》经验基础上，进一步研究和提出更多开放和包容的全球投资治理方案。

作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部

文章来源：《经济日报》2019年5月30日，原题为《关注全球跨境投资政策新变化》

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