我国土地制度的发展和对新形势下土地制度部分问题的探讨
来源：砖济咨询
作者：石雅慧
摘 要
随着我国从计划经济到市场经济的转变，土地制度也经历着从计划到市场的改革。城市土地体制的渐进式改革对城市化进程影响深远，渐进式改革通过将计划经济时代的社会主义土地使用权替换为土地开发权，直接推动了城市建设和经济发展。本文梳理了我国土地制度的发展过程，并对新形势下土地制度的部分问题进行探讨。
一、我国土地制度的发展过程
我国的土地制度从1949年至今经历了三个阶段，一是持续到80年代的计划经济时期土地无偿分配阶段，二是90年代的市场经济初期对土地市场化的尝试阶段，三是2000年以后现代土地制度的确立。
（一）计划经济时期土地的无偿分配
（1949-1987年）
01
计划经济时期的土地制度
1949年我国开始推行社会主义计划经济制度，自然资源和几乎所有的生产资料都被公有化。从法律上来说，1954年颁布的第一部宪法并未对土地所有权有所规定，直到1982年宪法才明确规定土地为社会主义全民所有制（第十条第一款：城市的土地属于国家所有）。
在计划经济期间，根据社会主义公有制原则，土地不能在市场上交易。应根据使用需要，通过行政手段将土地无偿分配给土地使用单位，土地获得单位也无权将土地转让或出租给第三者。城市土地成为事实上的免费品，而非经济资产。
在这种模式下，由于松懈的管理和无偿的使用，土地的使用和分配呈现出低效且不公平的特点。为加强对土地分配的管理，国家于1986年颁布《土地管理法》，但仍然无法改变无偿分配模式的特性。
02
土地无偿分配的弊端
（1）单位无节制地申请用地
资源的无偿使用鼓励使用者不考虑支付能力而过度消费，申请者往往要求比其实际所需更多的土地，造成土地资源浪费。
为对此类情况进行纠偏，1986年颁布的第一部《土地管理法》，规定了国家能够收回用地单位土地使用权的情形：
第十九条使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
一、用地单位已经撤销或者迁移的；
二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
三、不按批准的用途使用的；
四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
但是，根据此条款规定，国家能够收回的土地仍然有限，对土地资源浪费的纠正收效甚微。
（2）土地用途规划不合理
由于50-60年代国家的社会主义工业化政策，大量土地被规划成为工业用地，人民无法得到足够的生活用地，商业和生活性的土地需求受到遏制。经过长期的土地资源错配，彼时土地矛盾已经十分突出，体现为空间紧张、人口高密度居住和城市拥挤。
一方面，大量的工业用地低效粗放式的使用，造成极大的浪费，直到80年代中期，上海市中心还有不少工厂；另一方面，住房和其他生活设施短缺，造成城市生活质量低下，根据1982年的住房调查，上海有47.6%的城市家庭面临各种各样的住房问题，如房屋结构破旧、缺少基本煤卫设施、几代人必须合住等，1978年全国城市人均住房面积只有3.6㎡。
计划经济下违背市场规律的人为土地资源分配严重阻碍了城市经济的发展和更新。
（二）市场经济下对土地有偿出让的探索
（1988-2000年）
01
土地有偿出让合法化（1988年）
自80年代国家尝试市场经济体制开始，土地成为城市经济重要的经济资产，土地制度也开始探索土地使用权的有偿出让。
1988年4月颁布的宪法修正案删除了土地不得出租的规定，并规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月通过了《土地管理法》修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。
由此，土地使用权可以依法出让、转让、出租和抵押。
02
土地使用权市场化的尝试（1990-2000年）
土地使用权市场化的尝试涉及到增量土地市场化（新开发土地）和存量土地市场化（土地再开发）。
（1）增量土地市场化
1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖三种方式。同年发布《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（于2008年废止）允许外商进入大陆地产市场。
通过投标或拍卖取得土地使用权是市场化出让方式，充分反映土地价值；通过协议取得土地使用权是非市场化出让方式，根据内部商定的价格出售土地，相当于给予使用者一定补贴。
（2）存量土地市场化
在此期间，已划拨的存量土地也被允许进入土地市场。为加强对划拨土地使用权的管理，国家土地管理局于1992年发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（此条例土地使用权特指划拨土地使用权），允许划拨土地使用权的转让、出租和抵押，并对程序制度进行规定。
（3）市场化尝试过程的问题
尽管土地无偿使用名义上从1988年起正式停止，新旧土地制度更替仍需一定时间。深圳在1988-1999年期间有偿出让的土地总量中，有97.7%通过协议出让（深圳市统计局，2000），并且由于协议出让议价空间很大，有时甚至能够免费取得土地使用权。
为对此类情况进行纠偏，1995年国家土地管理局发布《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》（于2003年废止），防止地方政府以过低的价格出让土地。
（三）现代土地制度的确立
（2001至今）
经过数10年的土地市场化尝试，国土资源部于2001-2003年陆续发布三部规章，分别规定划拨用地、招拍挂出让及协议出让的适用范围及程序制度。此三部规章与1992年发布的划拨用地管理条例和2004年修改的《土地管理法》共同组成现代土地制度。
表1现代土地制度构成
新的土地制度只适用于新的增量土地，不适用于旧的存量土地，暂时无法利用新的制度纠正历史既成事实，因而还未能全面完整地建立土地的市场机制，于是形成了折中的土地市场。
此折中的土地市场包括两个层面：
一是增量土地市场和存量土地市场并存，土地使用单位能够继续无偿使用1988年以前分配的土地；
二是增量土地市场的市场化出让和非市场化出让并存，即按照土地市场价格和非市场价格的双重分配。
折中的土地市场是渐进式经济改革的结果，也是改革开发以来地方政府推动地方经济发展的重要工具。历史发展证明，土地市场化大大推动了我国城镇化进程，也是改革开放以来经济腾飞的重要原因之一。
二、新形势下土地制度部分问题的探讨
我国土地分为国家所有和农民集体所有，国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。目前土地市场上流转的土地均为国有土地，农民集体所有土地无法进入土地市场，这也是新形势下土地制度存在的问题之一。
本文第二部分将重点探讨集体经营性建设用地的流转问题，以及政府的配套解决政策。
（一）集体所有土地的流转问题
《土地管理法》对集体所有土地的流转做出了如下规定：
1．集体所有土地不得交易
集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第六十三条）。
此项规定限制了集体建设土地的交易。
2．集体建设用地的出让途径
单位和个人取得的建设用地应当是国有土地。如需将集体土地用于建设，则应先由政府依法征收，变更为国有土地后再行出让（第四十三条）。
即目前集体经营性建设用地的出让方式为间接出让。
3．集体建设用地能够直接流转的情形
集体建设用地能够直接流转的情形为“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并致使土地所有权依法发生转移。”（第六十三条）
说明只有当拥有集体建设用地使用权的企业破产或被兼并时，使用权才能直接流转。
（二）集体所有土地的改革
《土地管理法》对农民集体所有土地的限制，导致农村集体建设用地存在权能不完整，不能同等入市、同权同价，且缺失交易规则等问题。
为将集体建设用地引入土地市场，建立统一的城乡建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地的同地同权同价，政府于2015年开展改革试点工作，并于2019年根据试点成果发布《土地管理法修正案（草案）》。
01
改革试点工作（2015-2018年）
2015年中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。对农村征地制度、集体经营性建设用地、宅基地的改革作出了顶层设计并开展试点工作。
截至2018年年底，33个试点地区共计入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。
数据表明试点地方对集体经营性建设用地入市的探索取得了突出成效，有力地证明了此项改革的正确性。此项改革能够有效地促使集体经营性建设用地体现其应有的经济价值，释放农村土地的经济活力。
02
修改《土地管理法》（2019年）
2019年1月4日人大公布《土地管理法修正案（草案）》并公开征求意见，草案对集体经营性建设用地入市改革规定的内容要点体现为：
（1）解除入市限制，赋予集体经营性建设用地入市权能；
（2）明确入市条件，规定可入市的集体土地为“土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地”；
（3）对出让合同必须具备的主要内容作出大体规定，要求“明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务”；
（4）对入市后的管理措施作出大体规定，要求“集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；
（5）对入市的办法不作具体规定，授权国务院自然资源主管部门制定。
03
草案的不足之处
总体上看，修正案草案的规定为集体经营性建设用地实现与国有土地的同等权能提供了重要法律保障，其不足之处则体现在三个方面：
（1）没有规定征税方法，与依法征税的要求不相适应；
（2）没有规定政府的监管职责，与依法行政的要求不相适应；
（3）将入市具体规则的制定授权给国务院自然资源主管部门，使得集体建设用地入市权能的实现程度将会取决于部门规章的具体规定。
考虑到《土地管理法》的法律位阶，建议增加对征税及政府监管等问题的规定，并将入市具体规则的制定授权给国务院制定行政法规，而非由主管部门制定部门规章。
（三）集体经营性建设用地入市改革的意义
与城镇土地市场化为城镇带来的变化相同，集体经营性建设用地入市将为农村集体带来重大而深远的影响，体现在整体的产业结构升级、环境的改善、居民职业的转变及经济收入的提升等方方面面，为农村经济建设和发展注入强效活力。
01
可自行开展棚户区改造，加快城市化进程
集体经营性建设用地有偿出让能够解决建设资金短缺的问题。农村可将集体经营性建设用地出让金用于美化乡村环境、建设保障性安居工程和改善农村集体的居住条件，使得农村有能力自行解决农村基础设施不全、房屋破旧拥挤和存在安全隐患等问题。这一举措不仅能够加快乡村城市化进程，还可以减轻地方政府资金压力。
02
产业结构升级
集体经营性建设用地入市能够吸引投资，推动农村新建、改建及扩建的经营性建设项目上马，对农村产业结构升级和居民职业转变均有积极意义。
03
推动农村经济建设和发展
城镇土地市场化的历史经验证明，土地作为重要经济资产，农村经营性建设用地的入市能够有效盘活集体土地，加快土地使用权的流转，推动农村经济建设和发展，带动居民脱贫致富。
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