温铁军：城镇化政策演变与县域经济
导读：本文为中国人民大学教授温铁军在中国城市百人论坛2022春季论坛“县域·县城·就地城镇化”上做的报告全文。
就城镇化这个话题从两方面来谈，第一是城镇化概念的历史演变；第二是县域经济与就地城镇化。
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中国城镇化的历史演变
中国城镇化发展在1980年代以来，几乎是十年一个台阶。但，城镇化最初本源于1970年代我们开始引进国外设备和技术，以此来改进原来中国比较“偏重偏军”的产业结构。因乡村的社队经济对出口创汇有重要作用，因而中央做出了给社队企业在计划外的贷款指标、外汇留成和原材料等所谓“双轨制”政策安排；随之，也出现了一批集体经济发达地区的务工农民和农村城镇化早期形态。因此，当时的农村城镇化很大程度上和国家产业结构变化直接相关。
1982年家庭联产承包责任制开始在全国推行，大量劳动力转向乡村工业化。到1985年，乡镇企业得到新的发展条件，农民进城的要求比较迫切，也使“开通城乡”正式进入政策部门的调研和内部讨论。当时有部门认为，城市的整个财政税收体系还没改革，几乎所有的城市人口从生到死的全过程还都在国家的保障体系之内，每增加一个城市人口就会增加一份财政的负担，所以，1986年的文件就只提出了“允许农民自理口粮进城务工经商”。
可见，早年的城镇化起步阶段应该说主要问题并不是经济上是否有这样的规律，而是体制上还没有形成有利于农村工业化和农民城镇化发展态势的改革条件。
此后，由于80年代中后期官倒囤积和“价格闯关”带来的严重通货膨胀，以及90年代初期美国带领西方国家全面封锁中国加剧的经济萧条，使得原材物料和资金紧张程度空前，致使不再有政策保护的乡镇企业大部分歇业、倒闭。在那种情况下，城镇化发展战略尽管提出，但是并没有真正得到全面的贯彻。1995年十几个国家部委联合组成了一个城市化研究的课题组，我当时是农业部分课题组的组长，我们做研究时特别强调，当时主要的障碍仍然还是集中在城乡两个要素市场的要素不能自由流动。
1985年农村政策部门关于开通城乡讨论的十年之后，不论有关部门对城市化模式做何讨论，在宏观经济严重萧条的情况下，地方政府的财政税收非常紧张，事实上城镇化变成了“土地的城镇化”和人口的非城镇化——地方政府大量征占土地主要用于补充地方财政，有些沿海地区地方财政80%以上来源于土地征占。这样客观上使农业人口所拥有的农业资源更为短缺。所以，这期间尽管城镇化率从原来1985年的15%上升到了30%，但实际上当时的城镇化是有偏差的，“分税制改革”之后地方税收占比大幅度下降，“土地涨价归公”的原则没有条件实现，各地大量地把城近郊区和沿海发达地区的土地资源占用了，卖地收入被地方政府开支花掉了。
从1995年建立课题组，经过十年的研究，仍很难统一成一个意见，于是形成了中国城市化六种不同发展方式的课题产出。
而后，因21世纪初“三农”问题成为党和国家的重中之重，到2005年，中央将“建设社会主义新农村”国家战略列为国家“十一五”发展规划的八项重大发展战略之首，农口部门随即提出“推进城乡统筹协调发展”，于是胡锦涛总书记接受了“城镇化是中国城市化发展主要方式”的政策建议，在十一五规划中明确“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，中央正式肯定了城镇化。当时纳入新农村建设的政策是发展县域经济要有两个重要支柱：一是中小企业的发展，二是城镇化的发展。因为中小企业进入城镇的门槛低得多，以中小企业相对集中的方式靠向城镇集中，进而推进县域经济。
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县域经济与就地城镇化
在此，需要重申的是“城市化与城镇化不同”。不能简单地把“城镇化”就对应着翻译成英文的“Urbanization”（城市化），可以表达为Townization（城镇化），而不是Urbanization，因为在中国城市化与城镇化是两回事。
城镇化一方面是我们实现城市化的路径之一；另一方面，在一定阶段内也是县域经济的重要内容。
从2005年十六届五中全会“新农村建设”提出县域经济，到2020年十九届五中全会再度提出县域经济，已经过了15年。由于县域经济成为五中全会转向国内大循环的一个重要内容，所以我汇报的第二个题目是“县域经济与就地城镇化”。
十九届五中全会强调我们要把过去积极融入全球化转变为新发展阶段以国内大循环为主体，什么是国内大循环为主体的重要内容呢？当然，乡村振兴首当其冲。
所以，现在要求五级党委、党政同责抓好“乡村振兴”，不仅作为国家战略，而且是“应对全球化挑战的压舱石”。
过去大约15年左右的时间，中国经济主要是靠“三来一补”的加工贸易型的外向型经济，其中很多是 “无根资本”，且相对多的麇集在沿海的工业化地区，因此这类产业资本聚集而带动城市群的发展，所以就有珠三角、长三角这些外向型经济的重点城市群。当然，内陆也有，比如刚才王院长列举的长沙带动周边的发展模式。总之，我们的城市群和外向产业集群高度相关。
问题在于，过去“三来一补”的外向型经济大量进口原材料、出口加工品；这个发展方式与现在的底线思维不符！因为中国已经被当成美国主要竞争对手加以制裁，对外依存度过高的这些地区，依赖外向型经济的发展方式肯定会受阻于西方制裁。因此，越是靠大量进口原材料的城市，特别是集中在沿海缺乏自我支撑能力的城市，也就越会出现严重困难。
众所周知，我们从1998年遭遇东亚金融危机、2008年遭遇了华尔街金融海啸到2014年遭遇金砖五国经济危机等等，这三次相对比较严重的外部危机都带来国内数千万级的大规模失业，1998年那次是4000多万人失业，2009年那次是2000多万人，2018年遭遇特朗普贸易制裁加上2020年的新冠肺炎暴发是3000多万打工者失业。所以，从这点来看，靠沿海城市承载过量人口来追求高速外向型增长这种发展方式是难以为继了。
因此，十九届五中全会强调“底线思维”，确立了“乡村振兴”是我们应对全球化挑战的“压舱石”和转向“国内大循环为主体”的大战略。那么，在国家重大战略转型之下的城镇化和县域经济应该朝哪个方向调整？
需要进一步讨论的是，过去我们的城镇化实际上是以大城市群为主要的发展路径，那么现在要转向县域经济的城乡融合，只有发展县域城镇才能为中小企业吸纳农民就业构建适当的经营条件，特别是乡村就地城镇化，应该成为乡村振兴的主要方向。若据此看，则以前有关的理论研究、政策思路乃至于各种各样的规章制度，也都需要符合“三新”：必须调整到新阶段，服从新格局的建设，这就尤其需要有新理念。
当讲到乡村振兴战略时，领导特别强调“人与自然和谐共生”，要关注生态产业化和产业生态化，此前还提出了“生态资本深化”，这是新发展阶段促进转型的新发展理念。
生态产业化、产业生态化一般都是根据地理资源环境条件，以相对比较完整的县域地理单元来支撑生态资源的“三全（全地域、全方位、全过程）”的系统开发，由此实现以国内大循环为主体的发展方向起到支撑作用的就地城镇化。
例如，在被中央确立为共同富裕示范省的浙江，也是“两山”理念的提出地浙江安吉县余村实际上已经是就地城镇化了，因为本村原村民只有800余人，上海来该村的下乡市民3000人，还有182个外籍人口。从现在的人口构成来说余村已经实现了就地城镇化。
城镇人口之所以显著增加，只不过把进城农民改为城镇人口，6个月的居住地和打工就算统计上的城镇人口了。所以，我们现在城镇人口已经接近66%了。但，我们并没有把同样标准用于市民下乡，比如在农村居住6个月以上是不是就应该算成农村人口呢？其实就地城镇化市民所聚居的这些村，相对条件都是能够符合一般城镇化要求的，比如在基本建设已经实现了水、电、路、气、宽带等“五通进村”。
应该打破过去追求旧阶段的城市化发展方式的局限，鼓励市民下乡，允许形成一定人口规模和非农产业占比的村社实现就地城镇化。因为过去建制镇也是根据人口规模和工业产值来划分的。现在农村中依托一二三产融合甚至四五六产融合所形成的增加值恐怕早已经超过纯粹一产农业了。这些地方，如果外来的人口特别是城市人口下乡到达一定的比重，就应该支持这些地方就地城镇化。更何况像华西村这种已经居住十几万人口，有几百亿的产值，实际上合并了周边20个村，形成了相当规模的地域范围，还仍然是叫“村”。他们自己叫“华西新市村”。这也是从实际出发防止官僚主义形式主义的制度创新，因为一旦叫“市”或“镇”就得设立政府和各类城市管理单位，都会增加畸高的管理成本。
所以，就地城镇化一定要允许形成多种不同管理模式的创新，形成各种主体多元互动参与式治理方式的创新，而不要简单地再把管理城市的政府体制照搬到县域经济要求的就地城镇化。
这次中央十九届五中全会明确强调“要把产业留在县域，要让农民分享产业留在县域的收益。”这在本质上就是要让农民在“共同富裕”这个“新的百年大目标”中实现“要让农民获得长期财产性收入”的政策思想，这决不是二次分配，而是一次分配。
所以，所谓的“县域经济”应该是以县域范围内空间生态资源的系统规划和整体开发，实现习近平总书记所强调的“三全（全地域，全方位，全过程）”的生态化建设，才能使县域产业变成不破坏生态社会的，有利于“两碳”目标的新产业，它一定是县域多元化资源可持续发展相适应的综合系统。
可见，新型城镇化发展最值得高度关注的重要领域，一是县域经济中的“生态产业化和产业生态化”，要通过留在县域的产业收益让农民在一次分配中得到长期的财产性收入。二是促进县域内城乡融合的关键是城乡要素市场自由流动，借助金融供给侧改革推动乡村生态资源价值化来促进资金融通，推动市民与农民联合创业，以“大众创业，万众创新”实现就地城镇化。
最后，在解读十九届五中全会精神的时候，习总书记不仅讲了“三新（新阶段、新理念、新格局）”，而且特别强调指出，如果我们没有新理念，就不可能打造新格局。所以，希望我们这个研讨会能够把“三新”作为指导思想，引导大家揖别“三旧”，朝着“新阶段”这个战略方向做出我们应该做的努力。
温铁军（中国人民大学教授、暨南大学乡村振兴研究院学术委员会主任）
来源：规划中国
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