方兴东等 | 互联网平台反垄断的本质与对策
编辑按语
2020年年末，中国、美国和欧洲不约而同地掀起互联网超级平台反垄断浪潮。人们普遍感同身受的是，互联网超级平台已经渗透进日常生活的方方面面，成为与现实世界既相互区别又紧密关联的社会基础设施。最近，福山等人发出警告，在享受垄断型科技巨头带来的技术便利时，也应警钟长鸣，因为它们不仅拥有巨大的经济权力，还对政治传播拥有极大的控制权。“这些庞然大物现在支配着信息的传播和政治动员的协调。这对一个运转良好的民主国家构成了独特的威胁。”某种意义上，关注互联网平台就是关注社会治理。知名互联网专家、浙江大学融媒体研究中心副主任方兴东教授从这轮反垄断浪潮谈起，回应了社会和时代关切，为我们理性认识互联网平台的实质及其治理打开了思路。
一、如何理解平台反垄断的本质
2020年年末，中国、美国和欧洲不约而同掀起互联网超级平台治理浪潮。如何认识这一轮互联网超级平台反垄断和治理的本质及问题，无疑是首先需要思考的问题。众所周知，传统的反垄断主要就是市场问题和经济问题，但是这一轮中美欧反垄断浪潮，不仅仅是通过反垄断法来维护市场公平竞争和创新，保障经济运行效率，维护消费者权益，还有更重要的目的和使命。这一轮互联网超级平台反垄断的本质不仅是经济问题，还是政治问题；平台与政府博弈的不仅是利益问题，还有深层次的权力问题。三地联动的这一轮反垄断的驱动力都是内生的，源自各自的内在需要而非外部压力，目的都是应对互联网超级平台造成的共同挑战和危机，也就是防范互联网超级平台崛起冲击现有市场秩序、社会和政治秩序，防范互联网超级平台突破现有制度框架，挑战国家权力和治理能力。
二、平台反垄断的本质不仅是经济问题还是政治问题
平台治理和反垄断逐渐成为全球性的浪潮。中国、美国和欧洲几乎同时对互联网超级平台展开前所未有的反垄断，其核心问题在于其严重破坏市场公平竞争，而且全面深入生活和社会，甚至直接影响政治运行和国家稳定。随着数字市场的发展，平台的技术研发和经济标准以及控制一套平台机制的能力，加上其利用网络效应全球扩散的潜力，已经成为权力积累的关键条件，导致人们对其权力集中和寡头垄断市场结构的担忧相应增加。在政治经济学家的批判下，对“平台资本主义”的讨论存在一种“平台帝国主义”的转向，然而目前的研究还不足以分析当下的政治现实。
今天，没有一个单一的监管框架来解决所有平台权力导致的相关问题。欧洲监管机构和决策者正在重新考虑其面向数字市场的战略，他们的实践确实更进一步。超级权力为互联网巨头获取了超额利润，与此同时，超额利润又不断强化超级权力的基础，进一步扩大垄断力量的范围，形成了强大的正向循环。虽然各界在超级平台对经济市场、监管制度、舆论和民主构成威胁等方面逐渐形成共识，但对于如何应对这种威胁却暂未达成一致。在欧洲和美国，目前围绕平台监管的政治辩论在很大程度上仍停留在如何管理一系列商业行为体方面。
在数字时代，新一轮的国际竞争在全球网络治理领域持续展开。欧洲施行严格的规制策略，积极运用反垄断手段，聚焦数据对市场竞争的影响；美国对超级平台的反垄断规制则更加审慎。欧美的平台治理旨在通过不断制造冲突来争夺利益，而不是寻求解决方案和促成共识。相较于欧美，中国更注重平台上的内容对公民与社会的影响，通过立法立规构建社会主义核心价值观，引导社会风气和舆论走向，加大对有害信息的惩处力度。
相较于传统市场，数据是数字市场领域中的“货币”，同时也是互联网超级平台中最核心的资源。数据正在成为知识、财富和权力生产中越来越重要的元素，在这样一个时代，如何确保数据不只是被用来增加特权阶层的权力和利润，值得各界深入思考。
三、超越传统思维：从战略高度认识平台反垄断
2020年年底，美国司法部和联邦贸易委员会（FTC）联合各州正式对谷歌和Facebook提起反垄断诉讼，人们关注的不仅仅是市场和经济问题，还是互联网巨头对于美国社会和民主制度的冲击与挑战。奥巴马对《大西洋月刊》编辑表示，“互联网是美国民主的最大威胁”，并且呼吁政府拿出监管这些公司的方案。
在欧盟，除了加紧反垄断诉讼，制度创新成为其发力重点。2020年12月15日，欧盟委员会正式提交了《数字服务法》和《数字市场法》两部针对数字平台和大型科技企业的法律草案，其中特别设置的“守门人制度”成为继GDPR之后欧洲在数字治理领域最大的制度创新，并有可能引领全球互联网反垄断制度和手段的范式转变。
在我国，习近平网络公平竞争法治观是习近平网络强国战略思想与习近平法治思想的重要组成部分，旨在以良法善治保障新业态新模式健康发展，构建网络空间命运共同体。《反垄断法》对保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，发挥了重要作用。
这次互联网超级平台反垄断的焦点已经不仅仅是技术引发的产业问题，而且是平台崛起冲击社会秩序、国家秩序甚至国际秩序的政治问题。站在这样的视角，我们才能准确把握互联网平台的本质和这一轮全球性反垄断浪潮的内在逻辑。
四、平台演进历程：博弈的不仅是利益问题更是权力问题
互联网平台被定义为，通过数字服务的形式促进具备不同要素但是相互依赖的两方或者多方进行互动交流的信息技术服务企业，其表现形式包括网络商城、搜索引擎、社交媒体、应用商店、通信服务、支付服务等不同形式的平台。平台的核心是与各主体形成紧密的连接，因此平台治理的关键往往在于把握多元主体的相互关系，厘清各主体所扮演的社会与政治角色。
互联网平台诞生于最近20年。随着互联网的发展，互联网平台经历了一个明显的演进过程，并且大致可以分为三个阶段。20世纪90年代互联网刚刚开始商业化，在很长时间里，互联网应用主要是Web 1.0模式，网民的角色主要是被动的用户和消费者。互联网企业更多被视为一种“中介”，尤其是信息中介，包括雅虎、亚马逊和中国的新浪、搜狐和网易等三大门户等。2005年左右，随着Web2.0浪潮的推进，网民成为互联网应用的主角，平台概念开始凸显。尤其是移动互联网的爆发，带动了互联网平台的爆发式发展，形成了以社交为核心的平台、以移动操作系统和应用商店为基础的平台、以电子商务为基础的平台，以及以分享经济为基础的平台，等等。
从2015年开始，随着领军的互联网平台用户数量迈入十亿级别，其汇聚的海量数据成为新的发展驱动力，加上算力的提升和人工智能的普及，互联网平台进入了新的发展阶段，具有很强的公共性与社会性，并由此需要承担一系列责任。
互联网超级平台无一例外都经历了从中介到平台再到生态的根本性的蜕变，扮演了“中介+平台+生态”三合一的“守门人”角色，形成了“平台+数据+算法”三元融合的强大竞争优势。互联网平台的每一次成功跃升，都是至少一个数量级的用户和市场价值的提升，实现从量变到质变的突破，都构成全然不同的本质属性、权力逻辑和扩张方式。今天的互联网超级平台是三个层次联动的综合体，其属性也从过去的技术权力和信息权力，延展到市场权力和经济权力，进而延伸到社会权力和政治权力。
无论是技术、资本还是权力，都有着内在的、天然的、强烈的扩张趋势。今天，互联网平台背后的资本权力已经不满足于商业领域，开始强有力地扩张到社会领域，强势渗透进公共领域，并频繁地挑战以国家为基础的政治权力。超级互联网平台因为实际掌控海量用户、实时数据和巨额交易，已经大大超越了传统跨国公司的实力与能力，掌控了超越国家权力的能力：超越国家的社会动员能力、掌控超越国家的个人和社会数据、具备很多突破国家治理的基础条件。当然，互联网超级平台的本质属性是商业企业，谋求利益最大化是其主要驱动力，挑战社会秩序和国家秩序不是其内在诉求。所以，它们平时不会轻易显示和施展其能力和权力，但这并不表示在突发情况或者非常时期其不会冲击甚至颠覆社会和国家秩序。
某种程度上，今天的超级平台已经成功地俘获了技术，俘获了互联网。因此必须明确平台反垄断不仅仅是经济问题和利益问题，也涉及政治问题和权力问题。依靠技术创新和经济发展已经不足以真正解决平台垄断造成的各种问题了。显然，这也是中央要把反垄断提升到如此高度的根本原因所在。
五、中国互联网如何演进到“公共俘获”阶段
在我国，直到2008年之前，互联网还处于一个自由竞争阶段。这一阶段全球高科技领域的反垄断主要针对传统IT业和通信领域，此时的互联网还是反垄断的“保护对象”这一阶段，中国的《反垄断法》还没有正式出台，舆论成为反垄断的主要方式。2008年，中国互联网告别了三大门户阶段，百度、阿里巴巴和腾讯分别在搜索、电商和即时通信领域确立垄断地位，中国互联网进入了新的垄断竞争阶段。《反垄断法》从起草到实施历时14年，于2008年8月1日生效。这一阶段，面对互联网领域越来越严重的恶意垄断行为，“包容审慎”成为平台监管套利的口头禅。2016年开始，腾讯和阿里巴巴等实际上开始成为社会和生活的基础设施。互联网超级平台不再满足于固有的商业领域，开始向很多公共领域快速渗透。中国互联网进入了新的“公共俘获”阶段。
公共俘获概念是监管俘获概念的延伸。斯蒂格勒指出，为获得监管收益，被监管者会动用种种资源和手段“俘获”监管者。监管者一旦被“俘获”，监管的设计和实施都将围绕被监管者的利益展开。公共俘获的本质就是互联网平台超越了企业的“本分”和固有边界，通过“俘获”公共领域和公共权力，为自己谋求最大化的利益。公权力来自于人民的支持，公共领域是人民意志的表达领域，它是权力产生的根本源泉。虽然真正的公共权力来自于公共领域，但“暴力”却来自于资本和政治的霸权，这种霸权能不干预公共权力的形成吗？
互联网发展到超级平台阶段，商业领域的滥用行为屡禁不止，全面介入甚至控制了社会和公共领域。传媒权力是一种公共权力，它应该为社会公众所拥有。互联网超级平台本身就是当今世界主导性的媒体传播平台，它们一直在不断投资和控制各类媒体平台，并且深度影响甚至操纵媒体传播。同时，由于相关政府部门的监管滞后于技术发展，治理能力难以及时覆盖到网络平台内全部用户（包括平台内经营者、消费者及“物”或“行为”等），形成权力真空。互联网超级平台凭借其强大的技术、数据、资金、管理、公关等优势力量，本身既是运动员，又是裁判员，接管了本来应该由公共权力来行使的职责，形成了事实上的监管俘获。受互联网超级平台的游说，一些地方和部门不自觉让渡监管职能，部分引入“政府管平台，平台管用户”的双层管理模式，形成主动式监管俘获，助长了平台借助公共权力进一步谋求企业利益最大化的错位思想。
六、新形势下中国平台反垄断面临的挑战与对策
要最终把互联网超级平台的超级权力“关进笼子里”，可以在五个方面发力：一是通过政策限制互联网超级平台可以进入的领域，尤其是媒体、金融、教育、医疗等公共服务领域；二是扫除盲区，明晰边界，对企业超越本分，操控媒体、学术、政策、监管和法治等公共领域的行为要严厉惩戒；三是通过技术创新和制度创新，实质性提升政府治理能力，有效防范和抵御监管俘获；四是进一步加强反垄断法等制度创新，加强防范与制裁垄断行为的及时性、有效性和严肃性，提升法律威慑力；五是把数据作为治理的抓手，进一步加快个人信息与数据保护立法，强化个人对数据的主导权，在国家层面建设立足公共利益的公共数据运营商，通过权力平衡实现结构性的改善。
我们有必要重塑企业边界，明晰企业本分。一是媒体与舆论领域：严格企业与媒体的合作关系，企业不得影响媒体的独立性；鼓励媒体调查和发表批评意见，防范企业显性和隐性的干预与胁迫；针对企业投资和兼并设立严格的制度，严格设限投资数量和内容干预等；针对企业操纵媒体与舆论的情况建立有效的惩戒制度。二是行业公共空间领域：必须严格控制企业投资行业媒体和网站的数量；企业研究院发布行业报告必须明示代表企业立场；企业对行业协会的支持不得影响其独立性，不得干预其正常活动，尤其不得禁止批评等；全面审查垄断企业对外投资协议，禁止排除竞争条款。三是学术领域：企业对学者研究的支持不得干预其独立，并且建立必要的公示制度，遵从信息披露，回避利益冲突；学者参与政府决策机制，比如成为国务院反垄断专家委员会专家咨询组成员时，应完整申报之前与相关企业的合作信息，并签署与相关企业合作的利益回避承诺；学者参与立法和司法等，应该遵从信息披露和利益回避制度。四是公共服务和关键基础设施领域：反垄断应该首先从清查各级政府公共服务和政务办公领域的涉嫌垄断的行为入手；对垄断企业设立严格的准入制度，严格坚守流程的公开性和透明性，严格控制市场份额，对一些特定行业应禁止其进入，且进入公共服务的领域和区域要有数量限制。五是地方政府：出于政绩和招商引资需要，垄断企业备受各地方政府青睐，往往能够获取超常规的显性和隐性优惠政策，为此应该设立严格的问责制度，谨防地方政府行政垄断与市场垄断的合谋行为。六是立法和司法领域：必须设立严格的规章制度，禁绝垄断企业在立法阶段和司法阶段多层次的渗透与影响。
我们有必要大胆进行制度创新，形成制度突破。除了强化反垄断和防止资本无序扩张，还可以实施建设性的制度创新方案，其中关键之一就是可以以传统媒体为核心，构建公共数据运营商体系。在数字时代，传统媒体的首要职能应调整为以公共数据的运营为基础，做好公共服务和民生服务，为政府和商业机构合理地运营公共数据，并以此为基础促进内容建设，形成以数据驱动用户和内容生产的全新机制，促进社会信息传播体系和治理体系的协同与融合。
本文系精简版，注释从略。阅读原文请到2021年第2期纸质刊物或我刊小程序。
作者方兴东系浙江大学融媒体研究中心副主任，浙江大学社会治理研究院首席专家；钟祥铭系浙江传媒学院互联网与社会研究院助理研究员。中国互联网协会秘书长胡钢对本文也有重要贡献，特此致谢。本文系2018年度国家社科基金重大项目“全球互联网50年发展历程、规律和趋势的口述史研究”(18ZDA319)，2019年度国家社科基金重点项目“新媒体环境下公共传播的伦理与规范研究”（19AXW007）。
引用格式参考
GB/T 7714-2015 方兴东,钟祥铭.互联网平台反垄断的本质与对策[J].现代出版,2021(2):37-45.
CY/T 121-2015 方兴东、钟祥铭:《互联网平台反垄断的本质与对策》,《现代出版》2021年第2期,第37页至45页。
MLA 方兴东,钟祥铭."互联网平台反垄断的本质与对策."现代出版.(2)2021:37-45.
APA 方兴东,钟祥铭.(2021).互联网平台反垄断的本质与对策.现代出版,(2),37-45.
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