农信社：被忽略的“第六大行”

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本文作者民生证券研究院宏观组组长朱振鑫、栾稀，来源微信公众号“民生宏观”，本文获作者授权转载。

在庞大的中国银行业体系中，有一类特殊的“银行”。他们的法人数量占据半壁江山，网点数量占据三分之一，超过网点最多的邮储银行一倍还多。资产总规模达到25万亿，超过全球第一大行工商银行（22万亿）。如果去广大的三四线城市调研，大部分小微企业提起贷款都会提到他们，而不是所谓的“五大行”，在更广大的农村金融市场，他们更是占据主要市场份额，他们就是“农信社”。今天我们农信社专题的第一篇就将对农信社的历史沿革、发展现状和未来趋势进行系统的梳理。

一、农信社之路：迈向自主化和市场化

中国人民银行在《农村信用合作社章程》中对农信社的定义如下：是指由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。根据《银监会、人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，目前，农信社由银监会、人民银行、省政府（省联社）共同监管。

1创立发展（1951-1959）

1951年3月，中国人民银行颁发了《农村信用合作社章程准则草案》和《农村信用合作社试行记账办法草案》，农信社在政策的引导下迅速建立和发展，到1953年底，全国试办的信用合作组织在数量上就已超过了25000个。1955年央行又发布《农村信用合作社章程（草案）》，进一步从规章制度上明确农信社的性质和任务。从1954年到1956年，农信社迅速扩张，数量上已经超过16万个，社员达到9500多万人，包括6800多万农户，占全国农户总数的60%左右，全国80%以上的乡都建立了信用合作社。

2反复探索（1959-1978）

在这个阶段，农信社经历三次较大的政策变动。第一，将人民公社的营业部和农信社合并，组成人民公社信用部。人民银行颁发了《关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业流动资金的规定》，成立信用部。1959年底统计，全国共建立信用分部近20万个，信用站77万个，生产队聘请协储员190万名。第二，恢复业务自主权。1962年中央批准人民银行《关于农村信用社若干问题的规定》，恢复信用社的信用合作社的性质，并给予信用社干部与人民公社同级干部的待遇标准。第三，予以正名。1977年11月国务院印发《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，将信用社定义为是“集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”。在1978年之前，农信社一直由央行直接管理。

3农行代管（1979-1996）

1979年2月，国务院发布《关于恢复中国农业银行的通知》，将农信社划归农行代管，采用两套编制，两本账薄。1984年建立县级联社管理体制（县联社），农村基层信用社入股组建县联社。到1988年末，农信社机构、网点近40万个，建立县联社2200多个，占全国县市总数的80%以上。从业人员76万多人，各项存款余额达到1400亿元，各项贷款余额912亿元，向国家提供资金约600亿元。

4脱钩农行，重回合作制（1996-2003）

1996年8月，国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知，正式为农信社脱离农行提供政策依据。从9月开始，全国5万多个农村信用社和2400多个县联社开始逐步脱离与农行的行政隶属关系，重新成为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作制金融机构。农信社重新由中国人民银行对其进行直接监督和管理。

5市场化改革（2003年至今）

2003年6月27日，国务院正式下发《深化农村信用社改革试点方案》的通知，决定在浙、鲁、赣、贵、吉、渝、陕、苏八省市率先对农信社进行市场化改革试点，开启了农信社市场化改革的新阶段。同年开始农商行、农合行试点。在这轮改革中，农村信用社的部分监管权下放给了省政府。省政府成立了省联社，具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务等职能。在政策的推动下，符合改制要求的农信社也纷纷组建农商行、农合行。

自2003年农信社改革以来，随着农信社的整合重组改制，农信系统（包括农信社、农商行、农合行）的法人机构数从2006年的19441家下降至2015年的2302家。

小专栏：农信社、农商行、农村合作银行、村镇银行的关系

1农商行和农合行是农信社改革的产物

1996年国务院出台《关于农村金融体制改革的决定》，倡导在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农信社可合并建成农村合作银行。2000年，经由国务院批准，江苏省在全国试点之前率先进行农信社改革试点，建立省联社行业管理、农信社自我管理的管理体系，并开始农信社改制为农商行的试点。2001年末，在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农商行。2011年银监会表示将不再组建新的农村合作银行，农村合作银行要全部改制为农村商业银行。

随着越来越多的农信社改制成农商行，农商行在农信系统内金融机构的占比逐年上升。截至2015年10月末，共改制农商行838家，占全国2313家农村金融法人机构的36.23%。农信社的数量也在重组、改制、破产中逐年下降。2006年初，我国共有农信社19348家、农商行13家、农合行80家，截止2015年末，这一数据为农信社1373家、农商行859家、农合行71家。

2村镇银行不属于农信系统

农信社、农村合作银行、农商行三者之间有联系，村镇银行和前三者没有关系。村镇银行从2006年开始试点，原则上和农信系统没有任何关系，但很多村镇银行的股东里都会出现当地甚至跨省域的农商行，如江南农商行是上海浦东江南村镇银行的第一大股东。

二、农信社之重：被忽视的金融巨头

1法人数量：占银行半壁江山

2010年，农信社、农商行、农合行法人机构总数占比曾高达78.4%，由于新型农村金融机构的增加以及农信系统自身的整合，农信系统法人机构的数量在近几年有所下降，但仍占银行业金融机构数的一半以上。

截至2015年，全国农信系统（包括农信社、农商行、农合行）法人机构共有2303个，占被银监会监管的银行业金融机构的54%。其中农信社1373家，农商行859家，农合行71家。

2资产规模：超过工行

2015年底，农信系统总资产24.65万亿元，占银行业金融机构的12.4%。其中农信社资产规模8.65万亿元，农商行15.23万亿，农合行0.76万亿。根据工行2016年的半年报，截至2016年6月30日，工行资产总规模23.5万亿元。农信系统的总规模超过工商银行。

3网点数量：可覆盖每一个乡镇

根据央行2014年《中国农村金融服务报告》中的数据，我国涉农金融机构共有81397个网点，其中农信社42201家、农商行32776家、农合行3269家，农信系统合计网点占总数的96%左右。根据国家统计局2014年的数据，我国共有乡镇级区划数40381个，农信系统的网点可以覆盖每一个乡镇，平均一个乡镇1.94个网点，从数量上来说，可以说做到了下沉至村。

4利润：略逊于工行

2015年底，农信系统实现净利润2233.5亿元，占银行业金融机构总利润的11.32%。其中，农商行1487.4亿元、农合行82.4亿元、农信社663.7亿元。农商行创造的利润最多，数量最多的农信社并没有贡献同样分量的利润。2007年农信系统实现利润仅占银行业金融机构总利润的6.51%，随着越来越多的农信社改制成为农商行，这一比例不断提高。2015年工行2015年实现净利润2777.20亿元，农信系统实现利润略少于工行。

资产净利润不高也是农信社需要面临的现实问题之一。

三、农信社之主：多元股东，多头监管

1谁拥有？

1950年代，农信社成立之初的资本金大部分来自于地方政府和中央政府，社员持股很少且分散。股权主要有两种形式：一是资格股，是取得信用社社员资格所必须交纳的基础股金，是社员获得农村信用社优先、优惠服务的前提。资格股入股起点可根据实际情况确定额度。资格股可转让、继承，实行一人一票。资格股入股的社员可以享受贷款优惠优先，因此资格股金额小、数量多，一般还有每年固定分红。二是投资股，即社员超过资格股金外的投资形成的股份，额度由社员自行确定。社员持有的投资股可凭投资份额取得投资分红，分红与利润挂钩，需承担风险。投资人根据投资股权多少确定投票权，以强化对农村信用社的约束、监督机制。投资股可以继承、转让、赠予，但不能退股。银监会表示要在2015年前全面取消农信社资格股，推动资格股向投资股转化。

随着社会经济环境的变化，农信社的股东也日益多元化。现在很多农信社和农商行的大股东既不是政府，也不是自然人，而是与农信社有贷款关联的企业法人。这些企业大多看中了农信社背后的巨大利益。农信社的负债成本极低，多为农民活期存款和财政存款，三农贷款的期限虽都不长，但一年期贷款利率与活期存款利率之间的利差仍然是巨大的，在经济向好时稳赚利差，在经济下行不良率攀升时，如出现支付风险由省政府负责组织协调风险处置。境内法人入股农信社不仅可以享受分红，还可以拥有贷款优惠。再加上银监会要求农信社全面取消资格股，又推动了农信社自然人股东占比的下降。

从法人股东的构成来看：

一类国企还在股东中占据重要位置。江南农商行的第一大股东是常州投资集团，常州国资委的投资公司，其余的九大股东均为民营企业。同时根据其2015年年报中披露的数据，江南农商行法人股持股比例为76.61%，自然人持股比例为23.39%，其中外部自然人15.40%。保留了国有大股东的地位和自然人较高的持股比例，江南农商行在股东结构上还保留了一些政府支持的农村合作金融的模式。

另一类则是已经完全民营化。琼中农信的前十大股东仅三个为自然人股东，前七位均为法人股东，且均为民营企业，七位法人股东共持股占比55.43%，根据其2014年年报数据，限制性流通股中自然人持股比例仅11%。从股东结构上看，琼中农信已经不再是单纯的农村合作金融，也不再是政府扶持的农村金融机构。

2谁监管？

1、多头监管：央行、银监会、省政府均有职责

农信社从成立之初经历了几次改革，1979年之前农信社一直由人民银行直接监管，1979年到1996年由农业银行代管，1997年之后农信社又重新回归人民银行管理。2003年，农信社改革，同年银监会成立。

2004年银监会、人民银行在《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》中对农信社的监管做出了新的具体要求，省政府、省联社、银监会、人民银行在对农信社的监管中均有职责。

银监会对农信社的监管均按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》执行，除在资本充足率方面农信社有所宽松外（商业银行的要求为8%，农信社为2%），其他并没有与商业银行有明显不同。在农信社改制成农商行之后，则与其他商业银行享受同样的监管。具体主要包括机构审批、现场非现场检查、风险评价、处置违规等。此外，银监会还需配合省政府做好风险预警和处置。

央行的主要职责包括督促农信社依法开展各项人民币业务、外汇业务以及反洗钱。同时当出现局部支付风险时，央行需要及时提供再贷款，再贷款由省政府承诺归还。

省政府的主要职责包括研究决策当地信用社的改革发展，督促信用社依法依规经营，并通过省联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务；同时还负责任命省联社高级管理人员，负责对省联社干部考核。《意见》还将再贷款承诺、清理旧债、打击逃废债、维护信用环境、组织有关部门做好风险防范和处置等职责划给了省政府。由于当时没有存款保险制度，这一职责划分也是利用政府信誉对农村信用社进行隐性担保，维持农信社的正常运营。

省联社是省政府对农信社行使职责的职能单位，主要责任是指导、督促信用社完善内控制度和经营机制、县级信用社的协调管理；督促信用社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员；办理或代理信用社的资金清算和结算业务等。《意见》中有一条“省政府授权行使的其他管理职责”，拓宽了省联社的职责边界。

2、省联社：权力很大的非政府机构

在2000年以来的农信社改革中，中央想将农村金融风险管理的职能下放至地方，“信用社的管理交由地方政府负责”，于是诞生了一个产物，省级农村信用合作联合社，简称“省联社”。

省联社由当地县级农信社出资入股成立，受省政府领导，同时仍然接收银监会和人民银行的监管。但因为省联社并不是一个经营实体，没有存贷款业务，只有一些行政功能，银监会是以行业服务的名义对其进行监管，不是法人监管。其主要职责在于代理省政府对当地信用社进行管理、指导、协调和服务，并享有一定的人事任命和经营管理权。

一是人事决定权。省联社由省政府领导，其领导由省政府任命，县信用社的高管由省联社任命。按道理，省联社是由下属县信用社出资入股组建，其本质上既不是政府机关，也不是事业单位，县信用社是省联社的股东；法律上，省联社和县信用社都是独立法人，并非总行和分支行的关系。但实际上,省联社不仅管理县级信用社，还决定县级联社的高管任命。

二是一定的经营管理权。除了人事任命以外，省联社作为一个行政管理机构，对基层信用社社的独立自主经营造成干扰。信用社的资金清算和结算业务由省联社办理或代理，大额贷款和财务开支均需省联社直接或间接审批，已经影响了独立法人农村信用社的经营自主权。即便下级农信社已经改制成为农商行，依然也受省联社管理，一些省份的省联社还会以“协调统一开展业务”为名义延缓地方信用社和农商行新业务的开展。

不可否认，省联社在2003年农信社改革初期确实起到了维持农信社正常运营的重要作用。但对于许多改制成农商行的基层农信社，其本身已经具备良好的独立运营和风险管理能力，在省联社模式下，省政府对于其业务发展并没有太多实际的支出，却获得了管理和支配农村金融资源的现实收益，其权力已经远远超过了它最初的责任。

因此，在《十三五规划纲要》第二十一章第三节创新农业金融服务中提到要“增强省级联社服务功能”，与2014年国务院《关于金融服务“三农”发展的若干意见》中要求省联社淡化行政管理、强化服务职能相呼应，这也是中央首次在一号文件中提及省联社。

四、农信社之困：转型冲击首当其冲

对农信社来说，既面临经济转型时期银行业的共同挑战，还因其农村金融机构的性质面临很多特殊的挑战。从整个时代背景来看，房地产风光不再、制造业产能过剩、出口面临外部再平衡、基建融资青黄不接，银行贷款的传统利润来源各自陷入泥淖，贷款增长乏力，不良率上升。2015年，五大行利润增速仅0.3%，不良率升至1.7%。大行尚且如此，农信社和农商行的盈利状况更加恶化。

1利润下滑、不良攀上

从盈利能力来看，农信社利润下滑更快。2015年，农信社利润663.7亿元，同比下降20%，农信社、农商行、农合行合计利润2233.5亿元，同比下降4.48%。同年，银行业金融机构利润合计19738亿元，同比增长2.39%，其中股份制银行和城商行的利润增速更是分别达到了5.05%和7.21%。

从风险控制来看，农信社不良率偏高。不良贷款方面，自2008年之后，农商行的不良率便长期高于商业银行合计不良率。2015年，农商行不良率达到了2.5%，不良贷款余额增速达到了71%，均高于行业平均水平。2015年，商业银行总体不良贷款率为1.7%。农信社的不良率更是远高于行业平均，根据社科院《2015年金融蓝皮书》中的数据，2015年二季度末农信社的不良率接近10%，根据央行2015年四季度货币政策报告中的数据，2015年末农信社的不良率为4.3%，远高于行业平均。

2外部环境变化对农信社的冲击

1、以涉农和小微企业业务为主，经济下行冲击更大

2015年，根据央行2015年四季度货币政策执行报告中的数据，农信社涉农贷款余额和农户贷款余额分别为7.8万亿元和3.7万亿元。根据2015年银监会年报数据，农信社总资产规模8.65万亿元，农信系统总资产规模24.65万亿，忽略统计口径问题，涉农贷款占农信社总资产规模的比例也相当大。

涉农贷款一般具有以下特点：利率低、金额小、期限短、风险高，在经济下行时受到的冲击更大。原因有三：一是由于农户没有稳定资金来源且无重资产抵押物，应对经济调整的能力较差；二是由于农村信用环境较差，征信不够完善，支付渠道有限，在经济下行时，逾期和违约的概率比城市更大；三是由于农信社的经营被限制在县域，且贷款期限短，因此其贷款组合集中度很高，容易遭受冲击，不良贷款会迅速由个别不良蔓延成区域性大面积不良，贷款质量迅速恶化。

因此，在经济转型时期，传统经济衰退，金融风险加剧，以高风险的涉农贷款、小微贷款为主要客户的农信社受到的冲击最大，坏账率急剧攀升。

2、以传统的信贷业务为主，融资体系转型冲击更大

十八届三中全会提出要健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制的改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。伴随经济换挡，新兴产业尤其是服务业比重上升，其特点是轻资产，无抵押，投资回收周期长，而且经济处于紧缩周期，风险高，相对于通过银行贷款融资，更适合直接融资。随着融资方式的转型，银行的业务不可避免会受到挤压。而中间业务规模甚小的农信社，其遭到的影响比大型商业银行更要严重。

农信社只能在所在县域内营业，再加上其基础设施建设不够完善，因此其中间业务基本上只有银行卡、存贷款业务的手续费，占比非常小。以2014年新三板挂牌的琼中农信为例，由于手续费及佣金支出高于收入，其手续费及佣金净收入在2011年至2014年均为负值。在2015年各项营业收入占比重，利息净收入占比96%，其他经营净收入占比3%，手续费及佣金收入占比仅1%。农信社目前主要盈利来源是存贷款利差，其次是投资收益，中间业务带来的收入极小，业务占比很低。如果融资方式由间接融资向直接融资转型，农信社传统的依赖于存贷款的盈利模式将受到挑战。

3、以传统的存款业务为主，居民资产配置多元化带来的冲击更大

随着大资管时代的到来，居民风险偏好上升，相对于持有银行存款，越来越多的居民开始有配置理财、基金等财富管理产品的意愿。居民的储蓄存款增速放缓，各项存款余额同比增速持续走低，储蓄存款占个人投资的比重逐渐下降，居民财富配置更加多元化。

理财规模迅速上升，根据中债登的数据，理财产品余额从2013年末的10.24万亿迅速上升至2016年中期的26.68万亿元，年均增速约50%，远超过存款增速。

然而，面临蓬勃发展的理财市场，农村金融机构的表现似乎欠佳。截至2015年12月，农村金融机构月末理财资金余额0.91万亿元，银行业金融机构月末合计理财资金余额23.5万亿元，农村金融机构理财资金占比仅3.8%。而农村金融机构的负债占银行类金融机构总负债的占比约15%。与同类型的银行业机构比，农村金融机构的理财规模相当小，与其负债规模极不匹配。

4、农信社定价能力差，利率市场化冲击更大

当前，央行存贷款利率已经完全放开，利率市场化在政策层面的动作已经基本完成。

虽然从国际经验来看，利率市场化之后利差未必会大幅收窄。但利率市场化仍会导致银行竞争加剧，盈利模式的急剧变化导致部分转型缓慢银行很难适应，行业内加速洗牌。

农信社主要依赖存贷业务，面向客户单一，定价能力较差，个体规模又小，整体无法形成合力，只能被动接受市场竞争的结果。如果不及时调整盈利模式，提高定价能力，恐成为这场竞争中的“牺牲品”。

以琼中农信社为例，通过比较图14中两条线的斜率可以看出，在2013年贷款利率放开之前，其贷款增速和利息收入增速基本保持一致，但在2013年贷款利率放开之后，其利息收入增速就开始缓于贷款增速，在2014年存款利率上限渐进式放开直至全面放开之后，利息收入增速与贷款增速的差距越来越明显。

可见农信社在利率市场化之后还是遇到了利差收窄、利息收入增速明显下降的情况，而其非息收入占比又小，定价能力和风险管理能力较差，对利率敏感度不高，盈利模式调整也相对滞后，利率市场化对其冲击更大。

5、存款保险制度或引发农信社大额存款流失

在各大行网点已经深入农村的同时，农信社之所以可以在不良率高企的同时依然扎根农村金融多年，一个重要的因素就在于政府隐性担保。然而2015年5月，存款保险制度正式实施，存款由隐性担保变为显性担保。存款保险制度覆盖所有存款类金融机构，包括农信社、农村合作银行等农村金融机构。但由于存款保险制度对存款人的赔付限额为50万元，该制度会造成“存款搬家”现象，即存款人偏好将存款（尤其是大额存款）存在风险控制能力更好的银行，存款会由风险控制能力差的金融机构转移到风控能力更优的银行。因此，存款保险制度的实施或引发农信社大额存款的流失。

6、民营银行等中小金融机构加速进入同类市场，农信社的类垄断优势逐步丧失

之前农村金融市场只有农信社、邮储、农行，有各自的目标客户，邮储和农行在农村的客户多为大客户，比如当地大型乡镇企业，在涉农贷款方面，农信社的垄断优势还不够明显，但在涉及到农户的小微贷款方面，农信社在农村金融市场享受着类垄断优势。2014年，农信系统涉农贷款占全国涉农贷款的32%，农户贷款占全国总额的65%。但随着村镇银行、民营银行等新型农村金融机构的加入，这一格局似乎有被打破的迹象。

根据央行发布的《2015年中国区域金融运行报告》，各地区新型农村机构保持快速发展势头。2015 年末，全国村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司总数达11893 家，较上年末增长17.7%。

除了扎根农村的农村金融机构外，民营银行也将目光投向了农村金融。按照银监会对民营银行的监管办法，民营银行需一次性拿出不低于5亿元不高于10亿元人民币作为注册资本，这一注册资本要求与许多地方农信社、农商行的净资产规模相当。民营银行的定位就是要做金融体系的有益补充，当前试点的民营银行已经开始农村金融布局。以阿里巴巴的网商银行为例，针对于农村市场的信贷产品旺农贷已经面世，并已经发放贷款，阿里巴巴的6000余家村淘站点成为网商银行布局农村的重要渠道。民营银行的加入无疑加速了农村金融市场的竞争，而农信社在其中不论在服务、支付、风控、定价、技术等各个方面，似乎都没有明显优势，仅有的网点优势，也会随着互联网金融向农村的渗透，逐渐式微。

新型农村金融机构和民营银行的发展使得农村金融市场的竞争变得激烈，对长期处于垄断优势的农信系统来说无疑是不小的挑战。

7、过去粗放式发展，技术创新相对滞后，更容易受技术进步冲击

我国农村金融市场基本上被邮储银行、农信社（农商行）、农业银行瓜分。其他大行基本不会将营业部下沉至乡镇，股份制银行在县级市的身影都很少，这是由于涉农贷款金额小利差薄、农村征信环境差，传统银行进行涉农贷款的授信成本很高。而互联网金融巨头却认为农村金融需求旺盛，大量融资需求传统银行无法覆盖，因此利用其互联网客户积累和支付优势迅速渗透农村金融市场。

农村淘宝从2015年起就开始在浙江试点，阿里巴巴计划在三至五年内投资100亿元，建立1000个县级服务中心和10万个村级服务站，实现“网货下乡”和“农产品进城”的双向流通功能。此举帮助阿里通过农村淘宝完善农村的大数据搜集，丰富农村的征信手段。同时，一些农村淘宝站点已经成为了阿里金融布局中的“网点”，除了向农民推销余额宝等理财产品外，还可以向农村淘宝用户推销阿里的小贷产品，单个农户最高可贷100万。之后阿里成立网商银行，又进一步丰富和规范了其农村金融布局。浙江地区不仅农信社农商行受到冲击，一些县级市城商行的客户都出现了流失。

面对互联网金融的冲击，邮储银行和农业银行均有动作。农业银行设立互联网银行，小微贷款可以线上办理，而邮储银行则入股蚂蚁金服，成为仅次于社保基金的第二大战略投资者。扎根农村多年的农村金融巨头纷纷融入互联网金融，对农信社构成的威胁不可忽视。

然而，基层农信社即便想发展互联网金融都十分困难。除了技术薄弱以外，更重要的原因在于管理僵化和支付不便捷。一方面由于省联社对其业务的管理，制约了农信社新业务的开展；另一方面是因为支付不便捷，这几年第三方支付的迅猛发展，而农信社发行的银行卡一般都尚未接入支付宝和微信支付，支付的不便捷会使得客户自然流失。对于银行来说，失去了支付，也就失去了市场。

五、农信社未来：25万亿资产去哪儿？

农信社改革被写入十三五规划纲要，可见农信社在上一轮改革中，解决了一些问题，又产生了一些新的问题。比如，目前各地已纷纷将符合条件的农信社改制成农商行，2016年银监会在《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》中鼓励农商行跨省设立分支机构，意在鼓励优质农商行的扩张，突破了以前农信机构无法走出辖区的限制，那么这上千家农商行未来该如何发展如何管理，省联社又该如何定位，没有改制农商行的农信社其资产质量、经营水平如何提高，又该走向何方，都是农信社改革中产生的新问题。

1监管：省联社如何定位？

1、当前五种主要模式

具体来说，目前农信系统的自上而下的管理体制，大概有五种模式。

（1）直辖市：农信社已经不存在

在北京、上海、天津、重庆这样的直辖市，均成立了统一的独立法人农商行，如北京农商行、上海农商行等。这种模式不存在省联社，区县级的农信社也改制成分支行，如北京农商行顺义分行就是原来的顺义农信社。这种模式下的农商行，与其他商业银行没有本质的差别，其业务也不局限于“三农”。

之所以直辖市的农信系统可以成立统一的独立法人，主要由于直辖市的农业、农村、农民的规模都很小，如北京市农业占GDP的比重仅0.6%，农民人口极少，回购散落在农民手中的股权相对容易；对县区农信社来说，整合比分散的利益更大；直辖市对郊区区县的控制能力较强。

（2）多数省份：省联社—县信用社（县农商行）

这是目前绝大多数地方农信系统所采用的模式。在此模式下，各县级联社作为独立法人，共同出资成立省联社，省联社不作为经营实体，仅承担管理、指导、协调、服务职能。这种模式下，县级联社在法律上独立，但在经营、管理上均受到省联社诸多掣肘。

如果县级联社改制成农商行，依然要接受省联社管理，比如安徽省83家农村合作机构全部改制成了农商行，但省联社依然存在，并且保持着较强的管理能力。

（3）宁夏：省联社整体转型农商行

唯一采用这一模式的是黄河农商银行，前身为宁夏省联社。2006年，宁夏自治区政府决定成立黄河银行，2008年3月，国务院同意其组建方案，2009年1月，原宁夏农村信用联社和银川市农村信用联社合并组建成为黄河银行。这是我国第一家由省级联社改制而来的农商行，也是目前除直辖市以外的唯一一家。随后黄河农商行通过控股的方式对下面19家县级联社承担管理职能。

（4）地级市农商行：省联社-地级市农商行

一些地区的县农信社组建成为地市级农商行，仍受省联社管理。这种模式中，农商行规模较大，话语权有所上升。

2009年，江南农商行成立。江南农商行是由常州市辖内原5家农村中小金融机构(武进农村商业银行、溧阳农村合作银行、常州市区农村信用合作联社、常州市新北区农村信用合作联社、金坛市农村信用合作联社)在自愿的基础上，按照市场化原则组建而成的全国首家地市级股份制农村商业银行。随后，这一模式在其他省份也陆续实践，四川、湖北、山东等地也出现了由县级农信社联合组建的市级农商行。虽然地市级的农商行依然受省联社管理，但规模变大之后，话语权也会增强。此外银监会《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》中鼓励农商行跨省设立分支机构，意在鼓励优质农商行的扩张。

（5）特例：脱离省农信系统

苏州：并入城商行

2002年，原苏州市郊、吴县市两联社合并重组成为苏州市区农信社，而后改制为苏州东吴农商行。在2010年，苏州东吴农商行经银监会批准并入苏州银行，成为城商行，脱离农信系统，原东吴农商行的一切债权债务有苏州银行继承、所有。

深圳：独立单列

2004年，深圳农村信用社经银监会和广东省政府批准从广东省农村信用社体系中单列出来，独立改制组建深圳农村商业银行，不受省联社管理。由于深圳是经济特区，经济政治地位较高，这种方法在全国不具有推广性。

2、省联社的未来：淡化管理，侧重服务

根据十三五规划中关于农信社改革的表述“推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能”，我们推测省联社取消的可能性不大，对于省联社职能的转化也要一分为二地看待。

一方面，大型的农商行基本都出现在经济发达地区，一些经济欠发达省份的农信社还是零散的，经营管理仍然落后，需要省联社对其经营进行指导、帮助。

另一方面，对于地方大型农商行，随着资本扩张、跨省经营，省联社已经很难对其经营进行实质性的干预，未来省联社必然只能“重服务轻管理 ”，其行政管理职能将逐渐淡化，进而转型成为类似于行业协会的机构，侧重服务功能。但人事任免职能，估计省联社仍会继续保留。

2改制：农商行是大方向

2011年，银监会提出鼓励符合条件的农信社改制成为农商行，通过五年左右时间实现高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求。近几年，随着农信社的经营管理的完善，近几年越来越多的农信社改制成为农商行。在满足了审慎监管条件的前提下，农信社改制成为农商行是大方向，对监管层和农信社均有利。

1、明确持股比例，有助于农信系统的产权清晰

原先农信社有大量自然人股东，而农民又没有履行股东权利的意识，因此长久以来农信社都遭受“产权不清、管理混乱”的诟病。银监会要求2015年前取消资格股，实则是为了清理零散的小股东。银监会在《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中对农商行的自然人、境内非金融机构法人、境外银行的持股比例都做出了明确要求，如果农信社要设立农商行，则需要满足这些要求。监管层自上而下鼓励引导农信社改制成为农商行，有助于农信系统理清产权，规范经营。

2、纳入商业银行审慎监管，有利于金融稳定

银监会在对农信社监管时，受制于农信社自身条件，早年很多农信社的资本充足率、核心资本充足率、不良贷款率等重要指标都无法达标，无法将其纳入审慎监管框架。农信社改制农商行的条件之一就是主要审慎监管指标符合监管要求，在满足这些条件之后，鼓励其改制成农商行，纳入商业银行统一监管，长期看既有利于其自身经营，也有利于金融稳定。

3、跨省设立机构政策放开，有利于农信社自身发展

改制成农商行，不仅对监管层有利，对农商行也有利。农信社不能够在辖区外授信，但农商行可以。在《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》中，银监会鼓励农商行跨省设立分支机构，为农商行的业务拓展从文件上做出了保障。虽然在此之前，农商行已经可以在省内跨辖区设立机构，跨省授信也早已通过各类资管通道实现。

3经营：像银行一样竞争

在改制成农商行之前，农信社几乎没有感受过银行业的竞争。农村金融是一个供小于求的市场，农信社一直是这个市场里的大买方；盈利了股东分红，出现风险由省政府负责处置，也导致了其风险意识不足，对不良提高和利润下滑的敏感度不高。其盈利状况往往随着经济周期整体波动。

而现在，除外部环境使得农信社面临的竞争环境激烈以外，农信系统内的竞争也变得激烈。规模较大的农商行已经或者准备上市，一些大农商行控股其他农村金融机构，然而，还有一些农信社却还未达到银监会的审慎监管要求。

随着农商行跨省经营的政策的打开，农信系统内的差距会越来越大。按照现有政策，不排除优质农商行可以跨区域收购重组经营恶化无力改善的农信社，2015年银监会在《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中已经对并购重组高风险农信社成立农商行做出了一定的要求，说明高风险农信社的并购重组是有政策空间的。

面对不断变化，如果不想“消失”，“不变”的农信社必须改变。

1、负债：工具多元化

以前，农信社最不用担心的就是存款来源，农民财富管理意识薄弱，多将存款以活期的形式存在农信社。同时垄断辖区内的社保、农保发放，获得大量财政存款。但随着农民财富的增加，理财意识增强，农信社面临存款流失的风险。

除存款外，银行的表内负债工具主要还包括同业存放、央行拆借回购、票据卖出回购、大额存单。表外负债工具主要包括银行理财、委托贷款（银行为被委托方）。利率市场化后，银行同业存放、票据卖出回购、同业存单、委托贷款、理财规模均明显上升。

农信社在这两年已经开始提高同业负债的比重，拓宽负债渠道，纳入2014年同业存单试点名单的所有37家农村金融机构均发行了同业存单，目前共计发行同业存单规模已超过1万亿元。但当前农信社表外负债规模很小，理财规模与负债规模极不匹配。多渠道丰富负债工具是农信社未来负债业务的必然方向。

2、资产：投向多元化

面对经济转型、利率市场化、资产荒的挑战，完成了产权、体制改革的农信社或农商行也及时迅速地进行了调整。近几年农村金融机构贷款的比重下降，同业资产比重上升，资金投向更加多元化。

农信社和中资小型银行（主要是农商行、农合行、村镇银行及规模较小的城商行）对非金融性和居民债权的比重已降到总资产的50%以下。这一比例略低于银行业平均水平，截至2015年底，五大行这一比例为56%，中资中型银行（主要为股份制银行）的比例约51%。与贷款类资产迅速下降相对应的是，农信社、农商行对金融机构债权的上升，其中农商行对存款性及其他金融机构债权的比重占总资产的32.4%，农信社对存款性及其他金融机构债权比重占总资产的26%。

广义上的同业业务主要是是商业银行之间及与其他金融机构（信托、证券、基金等）之间的资金融通业务，由此产生的资产都是同业资产。主要的有：同业拆借、买入返售、票据买断、债券投资、信托管理计划、基金管理计划、券商管理计划、信托受益权转让、同业代付等，品种很多，创新很多，产品结构复杂。

农信系统受制于其自身投研能力，大部分同业资产仍然是同业拆借及非标资产。我们以对同业债权的规模来衡量同业资产规模，截至2015年12月底，农信社表内同业资产约22481亿元，其中88%为对其他存款性公司债权（银行间拆借回购），对其他金融机构债权仅占12%，而小型银行对其他金融机构债权占同业债权的40%，中型银行在2015年底对其他金融机构债权71282亿元，占同业债权的52%。

如果农信系统对非银机构的债权也达到同业资产50%的比例，按2015年底的总资产规模、平均30%的同业资产占比计算，未来农信系统的委外资金或达3.7万亿元。

当前低利率的环境下，居民对高收益的需求上升，资产管理业务进入黄金期，但委外投资的风险很大，毕竟券商、基金等金融机构和银行的风险偏好不一样，对农信来说，除了将资金委外以外，更要加强自身投研和资产配置能力。

3、资本：走向资本市场

银行除了通过存贷款规模的扩大扩张资产负债表外，还可以借助资本市场实现扩张，走向资本市场有助于增加银行的流动资金、提高资本充足率，提高银行知名度，同时上市接受社会监督，也有助于规范银行经营。

一是主板上市。目前，农信系统内已有多家农商行准备主板上市，一家农商行港股上市。江苏张家港农商行、无锡农商行、江阴农商行、常熟农商行、吴江农商行已获证监会发审委首发通过，重庆农商行2010年港股上市，近期也开始启动A股上市计划。此外，还有福建上杭农商行、浙江绍兴瑞丰农商行等多家农商行正在筹备IPO。

二是新三板挂牌。大部分农信社受制于规模和盈利能力，A股上市比较困难，可以选择挂牌新三板。银监会相关负责人表示审慎支持农信社新三板挂牌。目前已有琼中农信、吉林农信在新三板挂牌。琼中农信社在2014年新三板挂牌之后，净利润止跌回升，2015年净利润同比增速约20%，远超银行业同期水平。根据银监会的数据，目前有6家农商行准备挂牌新三板。

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