【更新版】十六问详解财预87号文政策导向，及金融机构今后该如何参与
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声明 | 本文作者为金融监管研究院研究员许继璋、创办人孙海波、黄华珍律师。欢迎个人转发。未经授权，其他媒体、微信公众号和网站不得转载。部分内容征得本人同意后引用德恒律师事务所合伙人黄华珍律师观点，已明确标注。
87号文新规内容中，最核心的条款有：一是将“货物”、“工程”以及“融资服务”纳入政府购买服务负面清单；二是明确政府购买服务应当紧扣“先预算后购买”的原则，限定购买期限。
新规原文可以参考本公众号第一时间发布的内容《财政部对政府购买服务实施“负面清单”管理，又一违规融资漏洞被堵！》。
以下为重新编辑整理的16个问答
1.政府购买服务是否会增加政府债务？
政府债务，是政府基于信用举债，在法律关系上借贷关系或者担保关系。
政府购买服务其实本身是一笔交易，项目承接方提供服务，政府采购，相应的政府在采购合同项下有支付款项（兑价）的义务，且笔支出应当事先纳入政府预算。因此，政府购买服务对应的是一笔纳入预算内的支出。
从法律上来讲，政府发债（或担保）产生的债务，和政府购买合同项下的支付都属于“债”。但是，我们通常所讲的政府债务是指的前一种情况，并不包括纳入预算的支出。
原则上，政府购买服务，地方政府是要先纳入中长期预算管理（先要钱），然后再去买（服务）。但是很多违法违规的行为，是因为没有钱（不先纳入预算），用假协议融资去买，或者工程一次性弄完，分期付款，变相进行融资。
当前，对于地方政府举债，整体的政策框架如下：
举债主体：只能市省或直辖市级政府，地市只能通过省级转贷。
举债方式：只能是发行政府债券。
举债程序：必须报人大或其常委会批准。
举债用途：只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
2.今后银行该如何参与纳入预算的政府采购？
根据新预算法及政府采购法，银行不能直接向地方政府融资（当然可以投资政府债）。
另外，银行是金融机构，不能作为政府购买服务项目的承接方（此次87号文明确禁止融资服务作为政府购买服务的内容），因此银行不能直接与政府产生联系。
银行可以做的，是根据政府采购服务的项目承接方的需求，为其提供相应的融资服务。
3.购买服务中，纳入财政预算的规范操作是什么？
根据50号文及87号文的规定，应当在当年或中长期规划有预算安排。具体操作上来讲，是要看具体部门预算安排表有无列指对应项目。
然而，目前实际上地方政府对于预算公开仅公开到二级科目，看不到具体的项目信息。
对于这个问题，我们在前两期的产业基金培训中均提供了一个技术性的解决方案，即要求提供与作出预算时的系列文件，以证明该项目已经纳入预算。
4.“工程建设”项目不能做政府购买服务，那该怎么做？
此次87号文明确将工程建设类排除在政府购买服务内容之外。
今后这类基建项目可以走政府采购工程的流程，走招投标程序，可以由有资质的平台公司来做，政府向融资平台公司支付工程款，金融机构可以向中标的平台公司做配套融资。
5.如何理解“严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”？
换言之，如果政府购买服务项目的承接方，在签订采购符合合同之后，再以政府支付的款项作为还款来源向银行等金融机构融资，这是否属于利用政府购买服务融资？如常见的模式结构“政府购买服务——项目承接方——产业基金”。
在这种情况下，如果政府购买服务的项目是符合规定的，在目录之内的，是真正的“服务”（而不是建设工程等负面清单的项目），且已经在年初的人大会议已经纳入了预算（不是先上车后买票），那么地方政府的这笔债务其实合法合规的。
至于后来项目的承接方利用政府的还款再对外融资，笔者认为，这不属于87号文规定的“利用政府购买服务违法违规融资”，属于正常的融资行为。
当前的政府购买服务，存在不少的政府以委托代建购买服务，和当地平台公司及关联方虚构政府采购协议，再用平台公司以此形成的应收账款向金融机构融资。
这一手法的好处在于，政府纳入预算只是按照当年实际购买的范围（比如5亿），平台公司应收款是整个合同的覆盖期限可能超过30亿。这样的差异为地方政府融资提供了空间。
尽管笔者认为如果此类来自政府的应收款占比过高，会影响平台公司现金流覆盖，银监会曾经将名单内平台公司按照现金流覆盖分为四类：“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”。但当前银监会在这个测算表的执行口径看并不严格，而且地方政府新成立的公司相对仍然可操作空间很大并不在银监会关注范围，而且通过资管产品提供融资也相对更灵活。
在发改委企业债的相关规则中，来自政府收入超过60%才会被严格排除在发债范围。
6.如何理解“严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”？
主要是明确“金融服务”不属于政府购买服务范围。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）的第十四条明确规定了可以纳入政府购买服务目录的服务类型，并不包含“融资服务”或“金融服务”。
但此前一些地方政府将金融机构或非金融机构融资服务纳入政府购买服务范围，承诺将贷款本息纳入本级政府预算，变相融资。本通知明确指出，此类行为属于禁止性行为（引用自黄华珍律师）。
此前，融资租赁成为很多地方政府简介融资的主要渠道之一，尤其是融资租赁和银行进行合作，最终资金方来自银行。实际上融资租赁只是银行向地方政府提供融资的渠道而已。
在次轮金融监管风暴开展的同时，商务部也在4月底发布过专门针对融资租赁公司的专项检查。其中重点检查内容包括：
是否存在虚构租赁物、以不符合法律规定的标的为租赁物、未实际取得租赁物所有权或租赁合同价值与实际价值明显不符，以融资租赁为名义实际从事资金融通业务甚至变相发放贷款；
是否违反国家有关规定向地方政府、地方政府平台融资。
总体上也是一种呼应。
从财政部后来公布的答记者问看，87号文想表达的意思是不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁等非金融机构融资。此前财政部和央行、银监会等监管层的关注点，都集中在明令禁止地方政府违规向金融机构融资。此次这种措辞也是吸取了此前的文件教训。
前车之鉴：
在2016年初，财政部联合一行三会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
但由于其中没有明文列示其他融资渠道，所以后续在相当长的一段时间内，存在通过非银行业金融机构或表外资金进行融资的现象。
这次文件将非金融机构加入，使表述上更严谨。
7.政府购买服务融资的审核要点（黄华珍律师）
一是明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府。
87号文不仅明示了金融机构不能做什么，也为政府购买类项目融资指明了方向，即：融资主体应为政府购买服务的承接主体，而不能是政府。
建议此类项目的合规审查要点包括：
合同的购买主体和承接主体的合法适格性[1]。
确定承接主体的方式和程序[2]是否符合法律规定。
购买服务的内容是否真实存在，是否存在虚构项目的情形。
合同的购买内容是否在《政府购买服务指导性目录》中，是否为法定可以购买的服务内容。
合同的购买服务期限是否符合法律规定。
合同的购买服务所需资金是否依法纳入财政预算。
二是禁止政府签订应收账款等合同帮助企业融资。我们理解本条明确叫停了此前委托代建融资等变相融资行为。财预【2012】463文规定：“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”此文虽已失效，但根据《预算法》和43号文仍然可推出此结论。
财政部在今年年初的《关于核实处理个别违法违规问题的函》中就明确问责了一个委托代建的融资行为案例：
内蒙古交通厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。
8.本次87号文列出的“负面清单”有哪些？
其实现有法规体系中，早就已经规定了只有纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。
所以在实践中，有的地方政府有意扩大政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，把原来的BT模式、基础设施建设等，都做成了政府购买服务，相当于是变相举借债务......这些，都只是此前地方政府违规擦红线运作而已。
为了划清合规与违规的界限，此次87号文通过“负面清单”的方式，严格限定了“政府购买服务”的范围，重点将“工程设施建设”类排除在外。同时明确了，凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施。
具体如下表所示：
货物和工程不能纳入政府购买服务范围，依据在于《政府采购法》第二条规定：本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”特别值得关注的是：工程不仅不能单独购买，也不能与服务打包购买（黄华珍律师）。
当然，仅仅列出“负面清单”还远远不够，除此以外，87号文还针对政府购买服务提出了其他两大管理措施：
一是政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，明确了实施政府的前提条件是已经纳入政府预算。这严格限制了实践中各种打擦边球的行为，对财政实力较弱的政府影响更大。
二是要求政府购买切实做好信息公开。虽然和违规融资没有直接关联，但此举有利于遏制利益输送、国有资产流失等违法违规行为。
9.只要不再负面清单里，是否就仍可用政府采购服务？
不是。
这里的负面清单，可以理解为仅仅是对此前正面清单的补充增强版。笔者认为，《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）中的要求仍然须要被满足，即须是公共服务，不属于工程或者货物；而且根据87号文还要满足采购服务期限在中期预算规划之内，不能超过三年；程序上先有预算后采购服务。
如今地方政府采购服务严重受限，加之对于此前限制地方政府融资规则加大执行力度，笔者希望财政部可以考虑，从专项债额度以及PPP政府支付10%上限提高等角度，拓宽地方政府正规融资渠道。即在“堵偏门”的同时，把“正门”开得更大，推动地方政府债和合规PPP项目的进展。
10.本文件关于水利建设、土地储备的规定，是否与已有文件相矛盾？
87号文列举的负面清单中，规定不得对土地前期整理、水利建设采用政府购买服务。有读者提出，这是否与此前水利部的文件有所矛盾？
我们先来看下水利部《关于深化水利改革的指导意见》的相关规定：
对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。
水利部上述规定，其实是针对工程建设管理，而不是水利工程建设本身。虽然两者在字面上相似，但是落脚点不同。一个是管理服务，一个是工程建设，还是有本质区别的。
所以水利部的文件和87号文并不矛盾，水利工程建设管理是可以实施政府采购，但是工程建设不行。
另外，对于土地前期整理的规定，是财政部2016年发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），该通知规定：
七、推动土地收储政府采购工作
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
该条后半句，规定的是积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，这里说的是“政府采购”，而不是“政府购买服务”。
根据《中华人民共和国政府采购法》：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
...
本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
根据《政府购买服务管理办法（暂行）》：
本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
另外，对于该条的前半句，从行为逻辑上来看，“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”并不在“储备土地的前期开发”这一概念的范围之内，这意味着这部分可以实施政府购买服务？不过在相关政策明朗之前，相关业务建议持谨慎态度。
其实此次87号文也明确规定了“政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施”，即87号文和财综[2016]4号文的规定是一脉相承的，并没有矛盾。
此前，业内普遍认为，4号文是以政府购买服务程序从事土储的依据，不少地方政府以土地储备作为购买服务内容。随着87号文将土地储备前期开发纳入负面清单，黄华珍律师认为，4号文的相关规定宜应做限缩性理解。
由于土储项目缺乏运营内容，采取PPP模式可能存在困难，未来可能多采取发债模式融资。
★ 此外，一周前财政部下发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》进一步疏通了债券融资渠道，非常明确表述为：
地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。
不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。
这样一来已经彻底封死了除地方政府债外，其他的融资通道。
11.以后农村公路建设是否可以做政府购买服务？
笔者认为不能。
虽然在2016年2月22日，财政部和交通运输部发布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号），对公路水路交通运输领域政府购买服务进行了规定，明确公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类，属于购买服务的内容。
其中，公路服务事项包括：
农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等服务事项。
按照34号文，“农村公路建设”属于政府购买服务的内容。然而87号文则明确禁止了将公路等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。该如何理解？
笔者认为，应当还是理解为不能。因为87号文的重点，就是将工程建设类项目明确排除在政府购买服务范围之外，并且也没有对农村公路建设做出特别的规定。因而建议金融机构需要谨慎对待，在有关部门出台更明确的解释之前，应当优先考虑按照87号文的规定执行。
12.哪些项目是明确可以做政府购买服务的？
目前，棚改和易地扶贫搬迁（扶贫）项目，是明确有空间的，但仍然要按照相关规定执行。
国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发(2015)37号有明确规定：推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
而且根据黄华珍律师观点，棚改项目不仅是政府购买服务的例外，而且可以不受三年时间约束。
以下为参考黄华珍律师总结的其他国务院相关文件。这些也都提及政府购买服务，但可能和87号文的表述存在冲突，这种冲突当前并没有明确解释。
所以在政策不明朗之前，建议谨慎处理：
农村公路建养一体化
《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）规定：“推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。”
各类体育场地
《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》
鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施，各地要采取公建民营、民办公助、委托管理、PPP和政府购买服务……
海绵城市
住房城乡建设部 中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》建城〔2015〕240号；农发行各分行要积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。
《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》提及：鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
小城镇建设
住建部联合中国农行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》
积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务。
根据最近流露出来的财政部官员的培训内容，政府购买服务管理部门是财政部，有法律依据（的政府购买服务），按87 号文的禁止规定执行。
（注：涉及工程建设的均禁止使用政府购买服务模式，但工程建设管理（突出管理服务）则可）
13.PPP项目是否适用于87号文？
虽然政府购买服务和PPP，都是政府利用社会力量提供公共服务的两种方式，但PPP项目和政府购买服务不是一回事。
有人会把“政府购买服务”当做是PPP的一种模式，或许是受到了《PPP操作指南》（财金〔2014〕113号）的影响，将政府购买服务当做PPP的一种类型。财金〔2014〕113号：
政府付费是PPP的三种付费方式之一，是指政府直接付费购买公共产品和服务。
然而，财政部2014年发布《政府购买服务管理办法》（财综[2014]96号），对政府购买服务的实施原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式、实施程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面作了明确、完整的规定，政府购买服务形成了一套独立于PPP项目的适用领域和管理规范。
另外，两者的管理逻辑也完全不同：政府购买服务是要先有钱（纳入预算）才可以，PPP是只能是未来只能有10%的预算额度。
所以，我们认为，符合PPP流程和要求的真正的PPP，不受此次87号文的影响。
当然从实际操作情况来讲，可能需要观察。因为可能存在以PPP项目名义运营，而实际是金融机构投资的政府购买服务。所以，87号文对银行资金投放，或许会进一步形成较大的压力。
14.今后，“人大常委预算草案”的模式是否依然可行？
笔者认为不行。
这种模式的出现，其实是因为长期存在一个现实情况：
中央部委和地方政府编制的中期财政规划期限一般为3年，但是有些实施政府购买服务的项目期限长于三年，或者虽然期限未超过3年，但在当年的地方人大会议期间未及时将该项目纳入预算。
这将导致3年以后的政府支出部分、或者当年未及时审批的部分，都不能纳入预算管理之中。
（此前财政部点名5省市问责违法违规举债，包括内蒙古交通厅委托代建购买服务协议违规融资，合同时间长达18年。）
当前很多地方人大（尤其县级）通过决议批准的购买服务协议长达10年以上，远超一届人大任期，这种安排显然也违背基本制度约束。
针对这种情况，实践中一般的处理方式是：在采购预算完成后，提交人大常委会进行初审，然后在年底按照实际财政支出在人大决议上落实。
那在87号文之后，“人大常委预算草案”的模式是否可行呢？
根据87号文：
府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
从87号文的这三条规定来看，总体原则是要求现有预算、后购买服务，政府购买服务首先应当在签订政府购买服务合同时就已经在年度预算和中期财政规划中有相应的安排，另外对于超过中长期财政规划3年期限的项目，也不允许实施政府购买服务。
很显然，通过“预算草案”这种“先上车、再买票”的模式，笔者认为不再可行。
15.制定政府采购目录的权限是否上调？
国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》第四条明确提出要拟定购买服务目录：
建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，拟定购买服务目录，确定购买服务计划，指导监督购买服务工作。
另外，《政府购买服务管理办法（暂行）》明确了制定目录的权限：
各级财政部门负责制定本机政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。
在实践中，政府购买服务目录制定的权限已经下沉到县级政府。
87号文提出要“科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力”，并提出“对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施”。
从这两句的规定来看，纳入目录的权限在“财政部门”，虽然未明确是“各级”，但也不能理解为突破了《政府购买服务管理办法（暂行）》的规定提高了权限。
笔者预计，未来可能会逐步实现分级分部门的指导目录，对新增事项的纳入目录权限在对应级别的财政部门，即权限可能逐步分层。
16.存量项目该如何解决？
根据87号文的规定，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
这意味着：政府购买服务的项目应当全部排查，凡是有违法违规的均应当整改到位，并没有新老划段的安排。
对存量项目的影响，具体要看政策的执行口径和执行力度。
目前，银行的资金的投向很大一部分就是政府类项目当中，而政府购买服务又是很大的一项，如果真的严格执行，银行的资金有没有一个其他更好的“出口”的话，业务将受到很大的影响。
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