一文读懂：如今地方政府该如何融资？
原创声明 | 本文作者为金融监管研究院研究员 常淼。欢迎个人转发。未经授权，其他媒体、微信公众号和网站不得转载。
本文纲要第一部分 地方政府融资政策现状
一、政策已开启的正门
二、明令封堵的变相举债偏门
三、舍正求偏的动因探讨
第二部分 亟待明确的事项
一、政策争议
二、存量项目处理方式
第三部分 常见问题Q&A（9个）
2017年以来，财政部一直坚决贯彻执行政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求，一方面频发封堵政府违法违规融资的文件，另一方面，也不断开放正统的举债渠道。
这场封堵来得相当坚决：从六部委联台下发、全面重申过往要求的财预50号文，到坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的财预87号文，财政部业已不再对于地方政府表外负债的启诸多模式睁一只眼闭一只眼，而是启动了严格监管的模式。
相对地，开正门的节奏则是有条不紊：从土储专项债、收费公路专项债，再到刚刚公布的“实现项目收益与融资自求平衡的”专项债券品种，则是体现了财政部为保障合理融资需求，而加快建立专项债券与项目资产收益相对应之制度的决心。
说到底，这一堵一疏，还是为了控制住地方政府债务增量，防范化解地方政府专项债务风险。毕竟，必须得把中央的政策和精神当事儿来完成。
本文接下来，将就这一系列政策的相关要点、争议，与热点问题进行探讨。当然，笔者能力有限，而且很多问题至今未有定论，也欢迎就此中问题在留言中交流沟通。
如果您已经做好了阅读长文的心理准备，就可以继续了。
第一部分
政府类融资政策现状
一、政策已开启的正门
1.发行地方政府债券
在新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。
（1）一般债券
无收益的公益性事业：由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。
（2）专项债券
有收益的公益性事业：由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
而这个专项债券在2017年得到了长足的发展。财政部今年的62号文（土储专项债）、97号文（收费公路专项债）与89号文（项目收益专项债），开拓了专项债券品类，明确定义了专项债券的发行管理、额度控制、执行监督等诸多方面的具体要求。显然地方政府专项债长远是逐步过渡到类似国外的市政债，但面临的问题仍然是过度依赖政府信用，仍然有专项债额度管控，本质上和一般债差异多大？
此外需要严格区分地方政府专项债和发改委企业债中的专项债，前者依托地方政府性基金预算，仍然是政府债务范畴；后者是城投企业（市场化运营为主）项目债。
详见下表《地方政府专项债分类比较》：
2.真PPP
首先要严正声明，理论上PPP（政府和社会资本合作）不是一种“举债”模式。从单词可以直观看出，PPP的核心是“合作”。说穿了，就是原来政府要人借钱办事；而做PPP，就是让政府找人合资合力办事。
PPP的核心在于，政府找来进行合作的社会资本，其定位是“投资方”而不是“借款方”。
也就是说，地方政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府的债务。否则，就失去了PPP的意义。
当然，PPP的意义远不止与降低政府杠杆率，PPP不只是带来了钱，一起来的还有相关的知识、经验、管理等“附加值”。当然此前很多假PPP项目，仍然增加政府性债务就另当别论。
下图简要示意了PPP的大致框架。
对政府方面——
政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
政府对投资者或SPV按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
对于社会资本方——
按照财政部要求，不能是关系政府的融资平台或是国有控股企业。
投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。
投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。
综上，PPP压根就不是用来“借”钱花的，而是让政府带上小伙伴一起投资一起飞的意思。
那可能有人要问，这乍一听不错啊，又能少借钱又能办事，怎么感觉就火不起来，而且火起来的还尽是那些所谓“打着PPP旗号的变相融资”？这个我们在本章第三点“舍正求偏的动因探讨”中会详细说明。
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3.政府购买服务
同理，政府购买服务也不是什么借钱的途径。其实就是政府先走预算，然后掏钱买服务。
从《政府购买服务管理办法（暂行）》中可以知道，政府购买服务，即通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
那怎样才叫“政府购买服务”？来看看《采购法》
本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。......
本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。
本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
这里的核心是“服务”，即必须是一种真正的服务。按照上述法规定义，能算得上是货物或者是工程的，都不能和“服务”混为一谈。
关键要求有：
1.先有预算、后购买服务
国发〔2014〕45号规定，政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。
年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。
2.与中期财政规划相衔接
涉及的财政支出须在中期财政规划中安排。
因中期财政规划按三年滚动方式编制，故服务期限应在三年以内。
那这个依然看上去很正常的一种模式，为何又被87号文推上风口浪尖？这个一会和PPP一起讲。
先来看看，现在已经有哪些变相举债的旁门左道被封杀；或者说，接下来要看的就是，过去为了借钱，有多少“创新”模式或者途径被发明或发现——
二、明令封堵的变相举债偏门
这里所列举的“明令封堵”的偏门，不是笔者信手归结，而是一条一条，从财政部等部委颁发的文件原文中摘录下来的。而这些禁令，读来也是颇为让人感慨：范围越来越广，内容越来越详细，表述也越来越具体。
可以明显感受到，地方的小动作不断考验着监管方的能力，而监管方虽然总是被动接招，但也是亦步亦趋、见招拆招。
待时机成熟，最终，制度还是逐渐将违规路径一条条封堵。
1.通过企事业单位等
2.通过融资平台
3.通过金融机构进行融资
4.土地融资
5.假借PPP名义融资
6.政府出资基金
7.以政府购买服务名义
8.其他
地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
等等…..
三、舍正求偏的动因探讨
说了那么多，还有一个最重要的问题没有解开，即：
为何那么部分地方政府要钱办事，放着康庄大道不走，就是要走小路、走偏门？
笔者这里也总结了一些个人看法，也欢迎大家留言说说自己的所见所闻。对于部分地方政府为什么要“假借”政府购买“服务”和“PPP”来融资，可能会有这些因素的作用：
1、正道的弊端
融资平台被禁后，中央大力推广PPP，但是一直推而不广......其原因是多方面的：
首先是流程复杂。
根据财政部2014年113号文《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交五大阶段，19个步骤。
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任何一个阶段出现问题都可能导致项目失败，而早期的物有所值评价、财政承受能力论证以及公开招标，都是对地方政府行为构成比较强的约束。
其次，正因为前期工作复杂，PPP项目仅仅是落地周期就很长。
财政部第一批示范项目平均落地周期约15个月，虽然第三批项目落地周期已明显加快，但也需要11个月左右。
同时，社会资本缺乏动力。
一方面，PPP因其公益属性，而多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本吸引力不足。
另一方面，监管政策的九龙治水、融资和退出渠道的艰难曲折，与潜在的地方政府信用风险，使得不少社会资本望而却步。
另外，PPP可以做的量不够。
2015年的财金21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》均强调：
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。据财政部，2016年地方一般公共预算支出16.04万亿，而2016年全年的基础设施建设投资达15.2万亿元。
因为有了10%的支出限制，地方政府2016年仅有1.6万亿元可用于PPP的政府付费，以目前的双方参与平均比例来看，缺口依然可观。
诸多问题的夹击，使得PPP的进展缓慢几成定局。
（2）政府购买工程
可以看到，87号文主要禁止的，就是将各种政府购买工程设法打包成为“政府购买服务”。但问题是，为何部分地方政府会选择不直接采用“政府购买工程”来做工程项目？
部分原因恐怕是因为《中华人民共和国招标投标法》规定了，全部或部分使用国有资金的建设工程，必须进行招标（除特殊情况外均应公开招标），而无法采用“单一来源采购”方式来确定项目承接主体。
而这种公开招标，对地方政府约束较大。这个约束体现在：
投标流程长。整个招标流程至少需要一个月（仅仅是法定时间）。
信披更严格。需在指定媒体发布公告，列明招标项目的内容、规模、资金来源，并公示中标结果。使地方政府与平台的违规合作行为难以操作。
2、偏门的优势
而将工程包装为“服务”，则可以使用单一来源采购的方式购买，不仅流程短，通常只需经过所谓专家论证、相关部门审批并公示一周后即可实施采购，竞争性弱，透明度也低。
下图来自中国政府采购网，是浙江省庆元县政府采购单一来源流程图，可以感和刚才的对比感受一下：
采用这样的模式，就相当于可以绕开规定与融资平台及其关联方合作。加之各级财政部门拥有制定本级政府购买服务指导性目录的权限，政府购买服务就更受欢迎了。
你懂的。
地方政府这条“偏门”一走通，实质上就能是增加政府隐性债务。目前大致可归纳为两种形式：
一是无预算，以虚假政府购买服务协议，向融资平台购买服务，该平台再以协议中对政府的应收账款向金融机构融资；
二是一次性做完工程，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而变相融资（类似分期付款）。
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第二部分
亟待明确的事项
一、政策争议
1、87号文“负面清单”争议
早在87号文现身前，现有法规体系中已规定了只有纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。
所以实践中，正如上一章所言，有的地方政府有意扩大政府购买服务的范围，把采购工程包装成采购服务，把原来的BT模式、基建等等，都做成政府购买服务，......
这一系列做法，其实都只是地方政府擦线运作，变相举债而已。
为了划清界限，87号文通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。
同时明确，凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施。
注意：看这份“负面清单”时，不要只看到其包含的领域，如公路、水利、教育等，而产生“啊，好多事情都做不了”的错觉。
事实上，87号文禁止的，是对应的特定类型的项目：如农填水利，针对的是其“建设工程”，而并不涉及诸如“水利公共服务”等真服务项目。
搞清楚了87号文针对的是工程而不是服务，其实就已经澄清了市面上流传的部分疑问（因为误读文件引起的）。
不过，87号文确实并非对所有工程建设一网打尽，还是开了个“白名单”，对国家明确支持两个领域开了口子。
87号文第三条指出：
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。也即，棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的工程建设，不受87号文的约束。但除去这些，现存政策间依然存在争议。
2.现有文件的理解
在财预87号文下发前，对于政府购买服务，文件中多是按照正面清单方式进行管理的。
下图为部分举例：
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因为上述大部分是概括性表述居多。从比较严谨的角度出发，类似2015国办发75号文《关于推进海绵城市建设的指导意见》
区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。的这种表述，从较为保守的角度来看，就不能笼统理解为：“政府购买服务形式就一定可以做海绵城市的建设”。毕竟，规定里真没那么写。
其实笔者个人建议，将这句理解为“如涉及海绵城市运营，鼓励通过政府购买服务的形式来做”，可能在当下的大环境下会更为适合。
也即：如果一种模式，之前既没有文件明确说一定可以使用政府购买服务，又落在了87号文的“负面清单”中，那么就可以认为：这种模式目前不能做政府购买服务。
3.农村公路建设
这样以来，剩下的矛盾点，就出在“农村公路建设”项目上：财建和国发文件说可以做，现在却被87号文怼了。
对比详见下图：
这里，可以看到三份文件出现了不小的分歧。
财建34号文认为，“农村公路建设与养护”也属于公路服务事项；
国办发17号文则支持通过政府购买服务等方式，搞农村公路建养一体化；
财预87号文说，公路建设，建设服务打包，统统都不许动.......
究竟是按照财建34号文，将农村公路建设认定为是属于“服务事项”，可以做政府购买服务呢；还是依照最新的87号文，认为无论是农村公路建设，亦或农村公路建设养护打包的一体化项目，统统不许做？
可能还有待进一步明确。
二、存量项目处理方式
1.未见新老划段安排
87号文下发后，恐怕最尴尬的就是存量项目了。
根据87号文，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
这意味着：
各地对于涉及政府购买服务的项目，应逐一排查，凡是违规的均应当整改到位，并无所谓的新老划段安排。
此外对于部分已经部分放款的存量项目，87号文后未完工，还能否继续根据协议完成放款，确保存量项目完工？这仍然是极具争议性的话题。
根据以往经验，监管新政策出台时都会照应到存量项目，防止出现急刹车，导致各种半拉子工程。
在43号文出台之后，其实后来国办发[2015]40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》也有类似安排：
但此次的87号文，情况和43号文又有差异。
最核心的不同点在于：87号文并不属于真正意义上全新规则，只是将此前规则再次强化，增加负面清单，再度强调中期预算期限以及先有预算再有合同的原则。
从目前的执行情况来看，银行业金融机构恐怕不再能够按照以前的经验办事了：按部分地方银监局的口径，即便是存量项目，其后续资金的投放也应当是禁止的。
2.实际项目受影响程度难测
笔者认为，财政部文件对存量项目的影响，从近期政府执行和中央表态来看，如今对于违规现象的处罚力度，可能也是今非昔比。
对于地方政府：
从财政部已经公示的几个违规举债案例中可以了解到，其直接负责人受到党内严重警告、党内警告、开除公职、行政撤职、行政降级等处分，而相关负责人也有受到开除党籍、党内警告、行政警告、行政记过等处分。
再加上2017年金融工作会议中点名地方政府债务问题，并要求“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。都说到这个份上了，整改势在必行。
对于金融机构：
关于银监会监管风暴中对于地方政府融资的要求，本公众号此前已有干货文介绍过，本文不再赘述。
这里就发三个案例，感受一下银监会对于金融机构违规为地方政府提供融资的后果。
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是的，机构个人双罚。所以眼下对于银行等金融机构而言，也是不得不调整存量业务：包括及时取消财政承诺或政府回购、要求将购买服务中不符87号文的工程建设类项目，改为采购工程或政府直投，等等。
问题在于，在87号文出台之前，部分政府购买服务项目已完成审查——如规划部的项目规划批复，国土部用地审查批复，环保部审查批复等——地方政府和社会资本的购买服务协议已签署，银行已授信，甚至有的已按照进度拨付银行资金......
而87号文的出现，导致部分存量项目产生部门法规与现有契约的冲突。而部分项目规模较大，期限长，利益关系敏感。若真要进行整改，涉及的法律等风险亦不容忽视。
第三部分
政府融资常见问题讨论
A：不谈细节，二者主要有3方面不同：
1.适用范围。
政府购买服务强调“服务”。其适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作，都须是服务性事项。
而且一般不包括工程，特别是大额工程，因为政府的工程采购有另外的规定。
而PPP适用领域包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。
PPP不仅可以包括运营服务，也包括工程的设计、融资、建设等。
2.投资风险分担。
PPP一般要求政府和社会资本按一定原则共担某些风险，或者政府要独自承担某些风险。
而规范政府购买服务不涉及投资回报机制问题，按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用，钱货两清，政府不承担社会资本的投资风险。
3.财政预算安排。
政府购买服务是先有预算，再进行采购。尽管也要与地方的经济社会发展水平相适应，但对其购买量无具体约定。
而PPP预算管理更严格，先论证再预算。且有支出约束：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超10%。
当然了，这个仅仅是占“一般公共预算支出”，别的不限。
根据财政部刚发的财金函〔2017〕85号 《对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》解释：
“并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”
同时在实施程序上，PPP相对复杂（需同级政府批复），而政府购买服务相对简单（由行业主管部门提出，同级财政同意即可）。
此外，政府购买服务的合同执行期相对较短，一般为3年；而PPP则可能长达10到30年。
A：这里首先要搞清政府债务的概念。
所谓政府债务，是政府基于信用举债，在法律关系上借贷关系或者担保关系。
政府购买服务本质是笔交易：项目承接方提供服务，政府则有支付款项的义务，且笔支出应当事先纳入政府预算。因此，政府购买服务对应的是一笔纳入预算内的支出。
虽说从法律上讲，政府发债（或担保）产生的债务，和政府购买合同项下的支付，都属于“债”。
但通常意义上说的政府债务，指的是前一种情况，并不包括纳入预算的支出。
原则上，政府购买服务，地方政府是要先纳入中长期预算管理（先要钱），然后再去买（服务）。
但是现实中很多违法违规的行为，是因为没有钱（不先纳入预算），用假协议融资去买，或者工程一次性弄完，分期付款，变相进行融资。
A：笔者认为不行。
这种模式的出现，其实是因为长期存在一个现实情况：
中期财政规划期限一般为3年，但有些实施政府购买服务的项目期限长于3年；或虽期限未超，但在当年的地方人大会议期间未及时将该项目纳入预算。这将导致这些支出脱离了预算管理。
当前，部分地方人大通过决议批准的购买服务协议长达10年以上，远超一届人大任期，这种安排显然也违背基本制度约束。
针对这种情况，实践中一般的处理方式是：在采购预算完成后，提交人大常委会进行初审，然后在年底按照实际财政支出在人大决议上落实。
然而，87号文规定“年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”，要坚持先有预算、后购买服务，不得把政府购买服务，作为增加预算单位财政支出的依据。
显然，通过“预算草案”这种“先上车、再买票”的模式，笔者认为不再可行。
A：目前，棚改和易地扶贫搬迁项目，是明确有空间的，但仍然要按照相关规定执行。
就拿棚改来说吧。这棚改不受87号文制约，可不代表没有约束。
国发(2015)37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确规定：
政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
所以，那些政策文件中明确属于“棚改服务”的
棚改征地拆迁服务
安置住房筹集
公益性基础设施建设等
才可以做政府购买服务。所以，可别把所有涉及的配套建设都兜进去了。
A:《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）规定：
土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
也就是说，土地储备至少包含三方面的内涵，一是取得土地，二是前期开发，三是储存和供地。
所谓取得土地，是指通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地。所谓前期开发是指与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
德恒律师事务所合伙人黄华珍律师认为，可见，87号文并未直接将涉及“拆迁安置补偿”的“取得土地”行为列入负面清单。
然而，值得关注的是：征拆中的“拆除”工作是否属于87号文禁止的“工程”？87号文规定“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”。
对此存在二种理解，一是“拆除”是必须在新建、改建、扩建过程中的，而非单纯的装修、拆除、修缮，因此拆迁非87号文所禁止。二是所有的装修、拆除、修缮工程均属于87号文的负面清单。
黄华珍律师认为第二种理解更为可取，原因在于《政府采购法》规定“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”，“拆除”本身也属于工程。
因此，根据87号文有关不得将工程与服务打包购买的规定，应将“征拆”中涉及工程的“拆除”工作从政府购买服务标的中剥离。
A：根据财综[2016]4号文，储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
而“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”作为一种服务，还是可以做的。
A：不是。当然没那么简单。
这里的负面清单，可以理解为仅仅是对此前正面清单的补充增强版。
之前《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）中的要求，仍须被满足。
即：须是公共服务，不属于工程或者货物；而且根据87号文还要满足采购服务期限在中期预算规划之内，不能超过三年；程序上先有预算后采购服务。
答：是的。
官方的说法是，PPP有占一般公共预算支出比例应当不超10%的约束，而且，PPP社会力量参与度高，能促进政府转型，提高公共服务效率。
所以现在做不了政府购买服务的，向政府付费PPP转型，可能是其中的一个可行方案。
A.不矛盾。
我们先来看下水利部2014年1月《水利部关于深化水利改革的指导意见》的相关规定：
对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。
水利部上述规定，其实是针对工程建设管理，而不是水利工程建设本身。
虽然两者在字面上相似，但是落脚点完全不同：一个是管理服务，一个是工程建设，是有本质区别的。
所以水利部的文件和87号文并不矛盾。
水利工程建设管理是可以实施政府采购，但是工程建设就不行。
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