地方政府融资平台违约危机：如何应对？
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写在前面
笔者在前作《深入分析地方政府违约的可能性》（详见本公众号同日发布的文章）一文中，以“冰山理论”估算隐性债务，以“博弈论”分析中央、地方、银行三方在地方政府“债务”行动中各自的动因，并由此推得地方政府“隐性债务”违约可能性较大。
若地方政府的“隐性债务”大面积违约，后果无疑是灾难性的，党中央、国务院自然都不会坐视不管。但笔者认为，即使发生前述事项，国家亦不会对平台企业违约大范围兜底，可能会有计划的选择支持部分区域、部分企业，并放弃其他的区域或企业。
对于商业银行来说，当下及未来如何规避或逃离首家或首批可能出现“违约”的融资平台或区域，是目前一个非常现实、严峻的问题。
2017年以来，国家对地方政府债务问题的重视程度空前。关于地方政府债务问题相关的文件频频下发，基本维持一、二个月一份的频率。在此环境下，商业银行开展平台授信确实“如履薄冰”——合规、信用风险齐冒头，一着不慎，可能“赔了夫人又折兵”：不仅本金难以回收，且面临被追责风险。
因此，或许有必要先从历史的角度，重新审视历年关于政府性债务的主要文件，并理清脉络，掌握最新的政策动向和政策意图，便于更好的理解以及合规开展业务。
本文纲要
一、何为平台
二、政策梳理
三、调控趋势
四、如何选择
一、何为平台
2010年6月10日，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）下发，明确地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2010年以来，银监会根据现金流是否可覆盖贷款本息原则，将平台分为“监测”和“监管”两类，制订政府融资名单管理清单，并进行动态调整。监测类为现金流100%覆盖（指自有现金流占其全部应还债务本息比例100%及以上），可按一般公司化管理；监管类为经营性现金流未全部覆盖，仍按平台公司管理。
之前，笔者一度认为国发[2014]43号文生效后，由于平台公司已不再承担新增政府投资项目的融资功能，银监的“监管”“监测”类的划分可能已经失去实际意义。这也意味着平台公司的存量债务置换完成后，应退出历史舞台。
但在现实中，无论是财政部还是其他监管部门的发文，甚至直至最近仍在强调“地方政府融资平台”这个字眼*。如财金[2018]23号“不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”，等等。
银监的平台名单管理是否名存实亡尚不得而知。但按照近期一份人行关于融资平台名录的新通知，凡是符合以下要求之一的，都属于政府融资平台：
① 债务用于公益性项目（非营利性且具有社会效益的项目）、准公益性项目（营利不能覆盖成本且具有社会效益的项目），或由于建设公益性准公益性项目或执行政府的投资指令而产生。
② 举债主体的高管由政府任命，或最终控制人是政府，主要根据政府的指令进行经营或投资，且公益性准公益性资产占全部资产的比重达到50%以上。
③ 偿债资金的来源与政府相关，例如用财政资金或事业收入来偿还，或者用经营性现金流偿还但全部或部分经营性现金流从“穿透”的角度看来自政府，包括但不限于政府支付的回购款、购买服务款、补贴款，以及土地出让收入等。
④ 人大、政府及部门曾经以人大决议、担保函、安慰函、会议纪要等方式对债务提供显性或隐性担保的。
即根据人行口径，符合上述要求之一的即被视为政府融资平台。
结合“国发〔2010〕19号”和人行对融资平台的定义，为便于理解，笔者斗胆在本文重新给予地方融资平台一个定义：
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府隐性债务（详见下文分析），并拥有独立法人资格的经济实体。
二、政策梳理
我们将2010年以来的平台授信政策，根据时间跨度，以及政策目标划分为下表三个阶段：
| 政策目标 | 防范地方融资平台风险 | 防范地方政府性债务风险 | 防范地方政府“隐性”债务风险 |
| 时间维度 | 2010年6月-2014年10月 | 2014年10月-2017年5月 | 2017年5-至今 |
| 标志性文件 | 国发[2010]19号 | 国发[2014]43号-财预[2017]50号 | 财预[2017]87号、财金[2018]23号 |
第1阶段的政策目标系防范地方融资平台风险，标志性文件《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），首次提出要对融资平台公司债务进行一次全面清理。
之后的银监办发[2010]244号文、财预[2010]412号文、银监发[2013]10号文，主要围绕融资平台公司债务这一核心问题，清理核实存量债务，严控融资平台新增债务。要求将平台公司划分为“仍按平台管理类”、“退出为一般公司类”。前者可以继续为收费公路、保障性住房等五类政府性项目融资；后者整改为商业化公司，政府仅承担出资责任。
第2阶段的政策目标系防范地方政府性债务风险，标志性文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）。文件要求彻底划清政府与融资平台的界限，修明渠，堵暗道，政府债务不得通过企业（融资平台）举借，企业债务不得推给政府偿还。
但43号文落地之后，部分地方政府和企业之间仍是“藕断丝连”。2017年4月末，财预[2017]50号文再次挥刀，整顿清理地方政府融资行为，明确金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
第3阶段的政策目标系防范地方政府“隐性”债务风险。政府债的“涓涓细流”与地方发展的“当务之急”冲突背景下，地方政府和金融机构一起“创新”了政府购买服务。
“政府购买服务合同”搭起了政府、融资平台、金融机构三者之间的桥梁。地方政府在《购买服务合同》项下支付的采购资金，是银行对应的还款来源（笔者称之为地方政府“隐性债务”），地方政府“隐性债务”大幅上升。
“财叔”看在眼里，更急在心里。2017年5月末，在财预50号文下发后仅一个月，财政部紧急出台了一份具有里程碑意义的文件——财预[2017]87号文。87号文首次明确购买服务的“负面清单”，严禁将建设工程与服务打包等作为政府购买服务项目。
但正如第1阶段政策国发[2010]19号文留了一个口子，“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”。87号文也有一个例外，即“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”于是地方政府、金融机构在积极响应党中央、国务院的号召，在棚户区改造政府购买服务项目上大干快进，大拆大建，大包大揽。
棚改盘活了存量土地，美化了道路环境，改善了居民生活——其最大贡献莫过于消化了三四线城市的天量商品房库存，推高了房价，房产市场“摇号限价，一房难求”。与此同时，地方政府在积累“天量”隐性债务的道路上也越走越远。
从国发[2010]19号至财金[2018]23号文，历时9年，无论是防范政府平台公司风险、地方政府债务风险，以及地方政府隐性债务风险，最终目的都是控制地方政府债务，防范系统性风险。
财金23号文的下发，说明中央单纯从需求端对地方政府债务调控的阶段性政策目标已告一段落，政府将开始从资金供给端和需求端两头开始控制。
但是，地方政府隐性债务的积累，是金融机构和地方政府在各自“利益”的驱动完成的“功绩”。因此，仅仅从资金的供给端或需求端去控制，效果不一定显著。
三、调控趋势
从2010年开始，政策从控制平台债务，地方政府债务，到防范隐性债务，最终目的都是控制地方债务风险，守住不发生区域系统性风险的底线。但是成效甚微，公开的地方政府债务亦只是冰山一角。
今后针对政府融资平台政策的方向将是双管齐下，即从需求端和供给端两头控制。特别是需求端，笔者认为，仅仅对资金需求的控制是远远不够的，要从源头上解决问题，政策调控将从融资需求控制转到投资需求控制。
可以看到从地方到财政部，都已经开始有所行动：
较早提出这一举措的是重庆。2017年6月初，重庆市人民政府办公厅发布《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》（渝府办发[2017]74号），首次提出融资平台目录名单管理。每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并报市财政局、市国资委、人行重庆营管部、重庆银监局备案。
2018年1月中旬，江苏省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏政发[2017]151号），实施政府投资工程集中组织建设，进一步完善监管体系、实施专业化管理、控制投资规模。
2018年3月27日新疆准东经济技术开发区发布《关于暂停开发区2016-2017政府类项目的通知》以及3月29日新疆发改委官网发布《自治区发展改革委立即行动细化工作措施，坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》，对未落实资金来源的项目才停止建设，不得上报及受理。
2018年4月7日湖南省财政厅下发《关于压减投资项目切实做好甑别核实政府行债务有关工作的紧急通知》，要求各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目。未开工建设的，一律停建；虽已开工建设，但停止之后无重大影响的，一律暂缓。已开工建设且停建会造成重大影响的项目，要从严调减投资规模。
2018年4月下旬，某些地市开始着手整改棚户区改造项目的政府购买服务，要求地方政府量力而行，在有限的财力下做有限的事，不得寅吃卯粮。政府购买服务协议期限不超过中期财政规划，即三年。若投资项目三年未完工的，可续签三年，但最长不超过六年。
2018年4月27日，财政部公开发布财金[2018]54号文，对入示范库的PPP项目进行清理整改。将30个项目从示范库清理出库（项目库），54个项目调出示范库至项目库，89个项目6月底前完成整改。
2018年6月26日，财政部下发《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。财预[2017]87号文的“例外”似乎已关上，强制地方政府不得无限制的透支财力。
笔者认为，随着预算刚性约束的加强，地方政府将逐步回归“有限的财力做有限的事”。未来，亦将会有越来越多的省市将出台相关政策，来约束地方政府投资冲动；也会有更多的政府行项目会被叫停、暂缓，或PPP项目清理出库。
四、如何选择
面对地方政府融资平台日益严峻的政策监管，错综复杂的融资结构，隐约可见的信用风险，金融机构目前面临做与不做的选择。
笔者认为，现阶段不做，或者少做无疑是明智的选择。当然，现实中完全不做是不可能的——毕竟，业绩考核的压力，与政府关系的维护，财政存款的揽存等等都不可忽视，融资平台授信是主要的通道和手段。
那么真正面临的问题就是：该选择哪些地区，哪些项目，哪些融资平台做，谨慎授信。
（一）选择人口流入增加，房价上涨的区域
选择的第一个逻辑，就是需要明白政府的偿债资金来源。
大部份地区财政的一般预算收入只能勉强解决庞大公职人员的“温饱”，俗称“吃饭财政”。连自我“温饱”都解决不了地区，就需要国家或上级财政救助，就是“转移支付”。
大量政府项目的投资建设，还本付息需要依靠政府性基金收入，即土地财政。现阶段土地出让收入，是政府债务偿还的最终来源。
网上有个段子：在中国，没有什么问题是房地产解决不了的。如果卖掉一幢房子不行，那就卖掉两幢。对于土地何尝不是如此。但是有个前提是：土地要能卖得出去，要能有大幅溢价。
天津，成都、西安、郑州等城市上演的“抢人”大战，除了“21世纪最重要的是人才”这个因素，另就是只有人口的增加，才能推动或稳住房地产市场。毕竟“房子是用来住的，不是用来炒的”。人口流入是因，房价上涨是果，土地财政收入增加得实惠。
地区之间发展不平衡、不充分的矛盾将长期存在。资源的有限，人性的逐利，管理的集中，必然导致人口的流向更加集中。小到区县的选择，大到省份的选择，人口流入增加，房价上涨，卖地收入涨势好的地区，地方融资平台相对安全。
否则，拆东墙补西墙，总有玩不过的时候。如最近因几家市级平台违约，处于风口浪尖的天津市：2017年该市土地出让金1227.6亿元，全国主要城市排名第七，但同比下滑12%。
（二）选择政府“隐性”负债项目
选择的第二个逻辑，就是要清楚哪些融资平台的债务是地方或者中央政府有可能救助的。
地方政府为发展地方经济，大干快上。成绩和口碑是当下的，债务和背锅是下任的。躲过了初一，十五就跑了。一任接一任，一任比一任聪明，一任比一任胆大。上届政府开发城东，下届政府发展城西，“债务”像滚雪球似的越来越大。
2018年6月20日，财政部部长刘昆在全国人大常委会上表示，采取有效措施，坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解隐性债务存量。笔者认为从财政部部长的讲话看，说明隐性债务已在某种程度上得到中央隐晦的承认。
如果我们把2017年的全国地方政府债务余额16.5万亿，看作地方政府的“显性负债”，自2105年以来，地方政府通过融资平台，更多积累的是“隐性债务”。
那么，什么是“隐性债务”？
目前还没有官方的解释和统计。笔者认为，政府采购货物、服务、工程，政府委托代建工程、以及PPP项目合同政府付费等基于商业合同的支付义务，即政府的应付账款，应是地方政府的隐性债务。
最大的隐性债务，是平台公司资金用于地方公益性或准公益性项目建设，实际偿债来源与当地财政收入密切挂钩，主要基于地方政府信用托底的融资。
现阶段，合法合规的隐性债务主要是棚改购买服务项目，以政府付费PPP项目的融资。注意，其他给予平台公司的流动性支持，均不属于“隐性债务”，只是正常的企业债务。
第二问题，如何确认，或者“做实”隐性债务？
隐性债务应该是对应项目且用途明确的债务。我们以棚改购买服务项目举例说明。
1.确保项目的真实性，一是项目经发改委等部门的审批，且在当地政务网公开信息中能找到；二是必须纳入省级棚改计划名录。
2.购买服务流程、采购主体、实施主体符合当地购买服务管理办法，单一来源采购或中标成交结果须在当地政务网公示。
3.确认纳入预算。这一条是最关键，也是最难落实的。地方政府远超财力进行大规模地投资建设正是隐性债务大幅上升的根本原因。但是无论如何，需找到购买服务协议支出纳入当年预算的凭证。主要可从三个方面入手，一是当年的预算草案明细是否有对应项目，二是财政部门对采购人的部门预算批复是否有对应项目；三，若前两项均无具体明细，则需向财政部门发出征询函。
4.新建项目的购买服务期限控制在三年以内。
5.确认资金已投入的对应项目，监管资金用途，谨防挪用。
落实上述四条后，即使地方财政遇到暂时困难，也不用太多担忧。中央已经初步认可地方政府的隐性债务，预计今后几年会加大棚改专项债的置换。
（三）选择有能力付息的企业
第三个选择逻辑，其实是无奈之选。或许会有专家或资深从业人员对此不以为然：选择企业，应该从行业、市场地位、财务状况、融资结构、现金流等多个维度去分析，怎么可以这么不负责任，只要有能力付息即可？
笔者提醒，当企业有能力以经营性资金付息，不依靠举借新债还利息，其债务才不会像滚雪球越积越多，或形成类似“庞氏融资”的情况。笔者在《深入分析地方政府违约的可能性》（详见本公众号同日发布的文章）随意选取的两家样本平台企业，都达不到“自我付息平衡’这个最基本的要求。每年的利息支出，甚至远超过主营业务和政府补贴收入之和。
（有兴趣的朋友，也可以选择几家发城投债的企业进行分析，看看近三年企业的利息支出和企业主营收入、补贴收入的关系。）
这些不能“自我付息平衡”的融资平台企业，在目前银根紧缩、监管趋严、银行惜贷的大环境下，其违约概率将直线上升。有可能还等不及地方政府等的救援，就已经先阵亡了。
所以，平台公司无论如何都要在别人倒下前挺住，千万别做第一家违约的。同样，金融机构也要避免踩雷——即守住“必须选择可自我付息平衡企业”的这条底线。
最后说几句题外话。笔者认为，政府债务问题的解决，短期内靠金融工具，即政府债券的置换降低融资成本；中期靠房地产，土地财政是地方债务的最终偿债来源；长期靠财税制度的改革和实业的振兴，即建立财政和事权相匹配的制度，以及实体经济复苏，造血功能（纳税）增强。
但是目前，对于短期内地方政府发债，财政部还是紧扣限额，正门半开半闭；对于隐性债务问题羞羞答答（不愿公开正式承认），通道过窄，不能解决燃眉之急。
所以需从重从严加强投资端的控制，地方政府克制投资冲动，加强预算的刚性约束，有限的财力做有限的事情。另一方面，需要房地产市场的带动，地方政府多卖地，去杠杆，把降低负债至可承受的范围内。
*2018年2月发布的发改办财金[2018]194号文《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》是个例外。虽然该文件意在防止实际意义上的“政府融资平台”违规新增政府隐性债务，但通篇不提平台，算是一股清流。——编者注。
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