央行再贷款的前世今生！
声明 | 本文作者为金融监管研究院 院长孙海波，专栏作者高扬。欢迎个人分享转发，谢绝媒体、公众号和其他网站转载。
写在前面
从今天的央行资产负债表看，再贷款主要体现在“对其他存款类金融机构债权”，少数金融稳定再贷款也可能放在“对其他金融性公司债权”；负债端，如果没有创新工具对冲，那么实际就是体现在货币发行中的“其他存款性公司存款”科目，从而体现为基础货币扩张。
从央行过去20多年的再贷款历史，到今天非常复杂的一套再贷款制度框架，本文将在此做一个详尽的梳理总结。在法询自主开发维护的金融监管政策数据库中检索可以得到124条央行再贷款相关记录：
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一、央行再贷款的由来
二、央行现行再贷款分类
三、信贷政策支持再贷款详解：支农、扶贫、支小
一、央行再贷款的由来
在20世纪90年代，再贷款的逻辑非常简单，只有两种用途：
短期融通资金再贷款：只能用于解决商业银行支付清算的临时头寸不足。一般分为20天和7天；
农信社的再贷款：国务院和省级人民政府确定的贫困地区农村信用社的支农资金需要，贷款期限最长6个月；农村信用社的季节性资金需求，贷款期限最长3个月；农村信用社支付清算的临时头寸不足，贷款期限最长20天。
后来，2002年发布的《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》基本对支农再贷款形成了一个完善的制度安排。
到1998年以后，金融稳定再贷款占比明显上升。为解决各地农村合作基金会兑付资金缺口，央行通过当地的商业银行向当地省政府融资的方式发放再贷款、以及对四大资产管理公司的再贷款。2005-2006年期间，央行又大量针对券商的重整发放再贷款。实际上，可以说金融稳定再贷款就是哪里出事了，央行就去哪里当救火队长。
——比如1999年3月，时任海南省长汪啸风到人总行汇报海南省整顿信托投资公司情况，并请求增加临时性再贷款帮助解决整顿期间信托投资公司问题。戴行长暂不增加海南信托投资公司临时性再贷款，只是从广州分行再贷款限额内抠出来5000万给海口中心支行5000万元。在经济周期的下行期，风险纷纷暴露，往往为了维护金融稳定，各地向央行求助。然而，央行的任何救助再贷款实际都是一种基础货币投放，如何在金融稳定和货币政策独立性之间寻求平衡，是一场艰难的考验。
——比如证券行业2004开始因大量挪用客户保证金和发行理财但没有实现隔离爆发风险，央行进行部分救助，但整个行业慢慢实现了第三方存管制度。
——2018年开始实施的资管新规，核心也是对包括银行理财、信托在内的资金池进行整顿，防止因为资金池运作和整个社会刚性兑付预期，为未来大量金融风险爆发拆除隐患，因为银行体系庞大，任何风险爆发极有可能需要央行金融稳定再贷款救助。所以央行最近几年在宏观审慎和系统性风险防范层面不断尝试和创新，都是围绕这一点，以后不要除了问题就找我央行要钱，然后过几年货币超发引发通胀又骂我，所以在一开始的风险防范就需要央行干预，进行制度设计。
时至今日，再贷款的运作种类大幅度丰富，流动性的再贷款主要本公众号之前提及的SLF/MLF/SLO解决，详见《一文读懂OMO、MLF、TMLF、SLF、PSL、SLO、CRA、TLF》。
从本质上来讲，中国的公开市场操作也属于再贷款的范畴，因为该操作并不直接在二级市场交易，而是以和银行进行正逆回购为主的操作模式。
二、央行现行再贷款分类
2013年，央行将再贷款类型调整为四类，包括流动性再贷款、信贷政策支持再贷款、金融稳定再贷款、专项政策性再贷款。
（一）流动性再贷款
流动性再贷款的前身实际是短期再贷款。《中国人民银行分行短期再贷款管理暂行办法》（银发〔1999〕12号）短期再贷款定义为“解决辖区内商业银行的资金头寸不足而对其发放的期限不超过3个月的贷款”。
1、分类
流动性再贷款包括人民银行分支机构对地方性存款类法人金融机构（包括城商行、农行、农信社、村镇银行等）发放的短期再贷款和人民银行总行对全国性存款类金融机构发放的流动性再贷款，发挥流动性供给功能。
2、管理
人民银行总行授权分支机构发放的短期再贷款，实行“限额管理、余额监控”，期限最长3个月，期限设置为隔夜、7天、14天、1个月、3个月五个档次。
总行对全国性存款类金融机构发放的流动性再贷款，期限最长1年，期限设置为1个月、3个月、6个月、1年四个档次。流动性再贷款采取抵押方式发放。
3、利率
执行人民银行总行确定的流动性再贷款利率。
（二）信贷政策支持再贷款
1、分类
信贷政策支持再贷款包括支小再贷款、支农再贷款、扶贫再贷款三种，主要发挥促进信贷结构调整的作用。
支小再贷款的发放对象是小型城市商业银行（按人民银行确定的标准）、农商行、农村合作银行和村镇银行等四类金融机构；用途是支持以上四类金融机构发放小微企业贷款。
支农再贷款的发放对象是农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等四类金融机构；用途是支持以上四类金融机构发放涉农贷款。
扶贫再贷款和支农再贷款差异不大，适用的主要规则和发放条件也一致。
2、管理
信贷政策支持再贷款由人民银行总行授权分支机构发放，实行“限额管理、余额监控”。期限最长1年，期限设置为3个月、6个月、1年三个档次，可展期两次，期限最长为3年。信贷政策支持再贷款原则上采取抵押方式发放。
3、利率
执行人民银行总行确定的信贷政策支持再贷款利率。
信贷政策支持再贷款是本文介绍的重点，后面会详细分析。
（三）金融稳定再贷款
金融稳定再贷款主要包括四类：
1、地方政府向中央专项借款
经国务院批准，专项用于解决地方要关闭的农村合作基金会、各类信托投资公司、城市商业银行、城市信用社的个人债务和合法外债。
2、紧急贷款
用于帮助发生支付危机的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社缓解支付压力、恢复信誉，防止出现系统性或区域性金融风险。
3、风险处置类再贷款
经国务院批准，用于被处置金融机构个人债权和客户证券交易结算资金收购、合法债务兑付等。人民银行自办金融机构占用的再贷款纳入该类再贷款统计范围。
4、其他类金融稳定再贷款
主要统计1993年以前发放的老再贷款、融资中心划转再贷款等其他金融稳定再贷款。
（四）专项政策性再贷款
专项政策性再贷款主要包括：
1、对农业发展银行发放的支持粮棉油收购的再贷款。
2、委托国家开发银行发放的农村信用社改革专项借款。
3、对资产管理公司发放的再贷款。
专项政策性再贷款的分类、管理、利率等继续执行现行有关规定。
三、信贷政策支持再贷款详解：支农、扶贫、支小
（一）三种类型：支农、扶贫、支小
1、支农再贷款
《中国人民银行关于扩宽支农再贷款适用范围做好春耕备耕金融服务工作的通知》（银发〔2013〕58号）是支农再贷款的源头，在2012年8月黑龙江、陕西两省开展拓宽支农再贷款适用范围到全国；将支农再贷款的对象由设在县域和村镇的农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等存款类金融机构法人，拓宽到设在市区的上述四类机构。
至此，现在意义上的支农再贷款诞生了。并对支农再贷款的设立了最主要的前提条件：满足涉农贷款余额占各项贷款余额的比例不低于70%。
《关于进一步发挥支农再贷款降低“三农”融资成本作用的通知》（银货政〔2014〕8号）主要是首次提及：支农再贷款借用期间，涉农贷款增量不低于借用的支农再贷款总量。
《关于下调运用支农再贷款发放涉农贷款利率加点幅度的通知》（银货政〔2015〕6号），规定运用支农再贷款发放涉农贷款利率加点幅度最高不得超过3个百分点。但是2016年央行紧接着发布《关于增强运用信贷政策支持再贷款资金发放涉农贷款、小微企业贷款利率加点幅度弹性的通知》（银货政〔2016〕4号）允许地方省级中心支行再加点2个百分点，最高加点幅度不超过5个百分点。说明此前支农支小再贷款的申请积极性仍然不足，尤其支农再贷款的条件更加严格。
《关于调整再贷款分类的通知》（银发〔2014〕36号）将再贷款划分为4类，支农和支小再贷款都属于信贷政策支持再贷款。
2、扶贫再贷款
实际上扶贫再贷款属于支农再贷款的一种，源头是2014年4月的文件《关于发挥支农再贷款激励作用，引导贫困地区农村金融机构扩大涉农信贷投放的通知》（银货政〔2014〕4号)；还有《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号），对符合条件的贫困地区（832个扶贫开发工作重点县）农村金融机构，以在现行优惠支农再贷款利率基础上再降低1个百分点的利率发放支农再贷款。
下面的两份文件将贫困地区支农再贷款进一步细化：
《关于开办扶贫再贷款业务的通知》（银发[2016]91号）；
关于印发《中国人民银行扶贫再贷款管理细则》的通知（银发〔2016〕173号）；
专门开辟了一种类型“扶贫再贷款”，但就实质性内容而言和支农再贷款差异不大。扶贫再贷款仍然必须按照支农再贷款的政策作为发放条件，人民银行地方中心支行或营业管理部需要再总行下达的支农再贷款限额内安排扶贫再贷款。金融机构拿到央行扶贫再贷款资金发放贷款的利率加点规则也是按照支农再贷款政策执行。
3、支持小微再贷款
小微再贷款正式起源于《关于开办支小再贷款支持扩大小微企业信贷投放的通知》（银发〔2014〕90号），央行为支持小微企业贷款，同时配套的还有定向降准工具，小微企业专项金融债，鼓励银行业金融机构政策向小微倾斜。
（二）再贷款资金用途
根据央行110号文要求，在借用再贷款期间：
累计发放的涉农贷款金额应不低于累计借用的支农再贷款金额；
累计发放的贫困地区贷款金额应不低于累计借用的扶贫再贷款金额；
累计发放的小微企业贷款（含个人经营性贷款）金额应不低于累计借用的支小再贷款金额（先贷后借新模式不适用）。
这是非常重要的考核，也就是借用6个月的支农再贷款10个亿，从2019年1月21日到2019年7月20日，那么在这6个月内的新增支农贷款不少于10个亿（这里包括旧的涉农贷款到期续贷）。
涉农贷款，按《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于建立〈涉农贷款专项统计制度〉的通知》（银发[2007]246号）统计口径统计和考核。
小微贷款按工信部、统计局、发改委、财政部四部委《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业[2011]300号）确定的划型标准确定。如遇划型标准调整，以新发布的划型标准为准。这一点非常重要，支小再贷款的口径是国标口径，没有要求单户授信1000万以下，所以实际执行空间大很多。
价格方面，2016年央行为增强信贷政策支持再贷款利率加点幅度弹性，地方法人金融机构运用信贷政策支持再贷款资金发放的涉农贷款、小微企业贷款利率加点幅度按3个百分点掌握，如确有需要最高加点幅度不得超过5个百分点。
（三）再贷款申请条件
这里的再贷款仅限于一般的支农、支小、扶贫再贷款，不包括信贷资产质押再贷款。
虽然信贷资产质押再贷款理论上也是一种支农或支小再贷款，但其质押的资产类型流动性比较差，所以一般更加谨慎。
1、一般而言，最主要的要求来自《关于完善信贷政策支持再贷款管理支持扩大“三农”、小微企业信贷投放的通知》（银发〔2014〕396号）：
宏观审慎评估达标；后来有信贷资产质押额外要求是对地方法人进行信用评级，如果不是用信贷资产质押，比如用债券质押再贷款笔者认为仍然适用宏观审慎评估达标的条件而不是央行金融机构信用评级。
资本充足率同比提高或不低于10%（村镇银行8%）;
借用支农再贷款的机构上年末本外币涉农贷款比例70%；（但是2014年的396号文又明确规定“上年末本外币涉农贷款比例不低于50%”，明显两个不同的口径，有待进一步确认实际执行口径是多少）。
支小再贷款的话金融机构上年末小微企业贷款比例不低于20%（注意这里小微用的是国标的口径一般比较容易达标）；
2014年的396号文规定不良率同比降低或不超过3%；但各地不一样，部分分行实施更宽松要求比如济南分行最近要求不良率不超过10%即可；
对存贷比过低或过高的借款机构，原则上要控制对其发放信贷政策支持再贷款。
借入支农再贷款的借款人支农再贷款余额一般不得超过上季末实收资本总额的100%。
2、但是要注意，新增贷款一定比例用于当地贷款的条件并非强制性的支农和扶贫再贷款的前提，只是鼓励的方向，如果达到可以加大再贷款力度。
根据《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》（银发【2010】262号），县域法人金融机构中可贷资金与当地贷款同时增加且年度新增当地贷款占年度新增可贷资金比例大于70%（含）的，或可贷资金减少而当地贷款增加的，考核为达标县域法人金融机构。
3、额度管理
再贷款的额度管理，从央行总行的文件看并没有统一的规定和要求，央行是按照总的额度进行一层层分配。比如2018年是信贷政策再贷款最多的一年，总计4000亿专项额度，比较少见。反映在央行资产负债表上为”对其他存款性公司债权“。
6月份通过印发《关于加大再贷款再贴现支持力度引导金融机构增加小微企业信贷投放的通知》（银办发[2018]110号文）增加全国支小再贷款、支农再贷款和再贴现额度共1500亿。
2018年10月22日，人民银行公告在6月增加了再贷款和再贴现额度1500亿元的基础上，再增加再贷款和再贴现额度1500亿元，发挥其定向调控、精准滴灌功能，支持金融机构扩大对小微、民营企业的信贷投放。
2018年底，再次加码1000亿的额度，支持小微和民营企业贷款。
但是要注意，从10月份开始后面两次2500亿额度再贷款把民营企业加入资金用途中来，所以估计操作对象以城商行为主，已经和传统意义上的支农和支小再贷款不完全一样的概念。所以笔者预计2019年央行可能对其信贷政策支持再贷款框架再做修改，加入民营企业再贷款，或者叫支小支民再贷款。
央总行一旦确定了额度，再层层分割到各中心支行，所以中心支行在总行给定的额度内根据辖内地方金融机构的申请再进行授信。对单家银行的授信集中度并没有一个硬性的上限，但部分地方中心支行规定支农再贷款余额不超过单家银行实收资本的100%。
央行的支农和支小再贷款这些严格的约束性条款，导致再货币相对宽松条件下比如2018年，支农和支小再贷款的主体农商行和小型城商行申请再贷款动力不大。
虽然资金价格便宜但贷款的利息也受限制，整个息差并不比中小银行从公开市场融资后发放其他类型贷款或从事债权、贴现获得的收益高。也就是说农村金融机构偏离本地三农贷款的动力天然在，尤其2018年金融市场业务利润非常可观，部分地区本地涉农和小微贷款风险反而较高。但是在银保监会刚刚发布的5号文要求县域农商和城区农商贷款占比不低于总资产50%，以及可贷资金用于本地贷款比例不低于70%，涉农和小微贷款占总贷款比例不低于80%三项指标之后，申请再贷款的动力应该会更大一些。
（四）再贷款申请动力和银保监会指标联动关系
但实际上，2018年支农和支小再贷款的主体——农商行和小型城商行——申请再贷款动力不大，主要原因是资金用途。虽然资金价格便宜，但鉴于贷款利息也受限制，整个息差并不比中小银行从公开市场融资后发放其他类型贷款或从事债权、贴现获得的收益高。
也就是说，农村金融机构偏离本地三农贷款的动力天然就在，尤其2018年金融市场业务利润非常可观，部分地区本地涉农和小微贷款风险反而较高。
但是在银保监会刚刚发布的5号文要求县域农商和城区农商贷款占比不低于总资产50%，以及可贷资金用于本地贷款比例不低于70%，涉农和小微贷款占总贷款比例不低于80%三项指标之后，申请再贷款的动力应该会更大一些。
2016年央总行允许再贷款的加点最高到5个百分点，原则是3个百分点，实际执行情况不知道如何。
（五）抵质押品
1、普遍性要求
支农支小再贷款和SLF抵质押品都一致。根据《关于加大再贷款再贴现支持力度引导金融机构增加小微企业信贷投放的通知》（银办发〔2018〕110号）：
国债、中央银行票据、政策性银行金融债、地方政府债券；
不低于AA级的公司信用类债券（包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券等）；
不低于AA级的小微企业、绿色和“三农”金融债；
央行内部（企业）评级为“可接受级”（含）以上的信贷资产；
以及未经央行内部（企业）评级的正常类普惠口径小微贷款和绿色贷款。
实际上，再贷款初期以信用再贷款和担保再贷款为主，后续逐步增加利率债作为合格质押品。
2、但是实务中，部分情况质押品范围可以一行一策，比如2016年人民银行济南分行《关于同意对莱芜珠江村镇银行以同业存款质押方式发放支农再贷款的批复》，同意用同业存款这类线下非标资产作为抵质押品。
3、信贷资产质押再贷款
如果质押品是“央行内部企业评级为“可接受级（含）以上的信贷资产”，那么就属于信贷资产质押再贷款，整个操作流程差异较大，本文会单独列举进行分析。
4、部分变化
对比2018年和2015年版本的再贷款（包含SLF）的质押品以及质押率做对比可以发现有比较大的调整：
（1）新增主体评级AA+和AA的企业债、中票、短融、公司债、小微企业/绿色/三农金融债。2015年初的版本中不包括任何普通金融债，也不包括AAA以下的企业债。质押率考核不再区分央企和非央企。
（2）地方政府债此前局限于中央政府代发代还券种，2018年版本没有特别强调一定要是中央政府代发的地方政府债。
（3）删除了同业存单，同业存单不再作为再贷款的合格质押品。
MLF、TMLF的合格质押品尚未明确，2018年6月初央行宣布扩大MLF担保品范围，新纳入的有：
不低于AA级的小微企业；
绿色和“三农”金融债券；
AA+、AA级公司信用类债券（优先接受涉及小微企业、绿色经济的债券）；
优质的小微企业贷款和绿色贷款。
加上此前MLF接受的高等级信用债、利率债，MLF的抵质押品和再贷款SLF比实际差别很小，只是信贷资产作为质押品的流程合操作稍有差异。
（六）央行评级的信贷资产质押贷款（9省市试点，尚未全国推广）
主要是针对“再贷款”、“SLF”等可以y由人民银行省会中心支行级别向地方法人金融机构提供融资，地方法人需要以合格信贷资产为质押向地方人行申请再贷款。
地方法人如果要想获得此类信贷资产质押再贷款，需要符合以下条件和步骤：
地方法人主体在央行评级在1-7级。
提供合格信贷资产质押，正常类贷款，不包括银团贷款和关联方贷款，剩余期限3个月以上，符合信贷政策导向。
预先将信贷资产进行备案，央行地方中支进行法人授信，具体再贷款授信额度=所有者权益×权益系数×风险系数×信贷政策系数×再贷款系数。
最后如果地方法人正式申请贷款的时候，需要根据《信贷资产质押品清单》，将包括借款合同、担保合同、借据、抵质押物他项权证等经盖章确认的影印件送所在地中国人民银行分支机构，并提交《质押信贷资产管理承诺函》。
信贷资产基础质押率从两个维度展开：央行内部企业评级分为优秀、很好、好、正常、可接受5个登记，质押率依次递减。此外，根据剩余期限长短和是否符合信贷政策导向确认另一个维度的质押率。剩余期限越长，质押率越高。
央行内部的汇达公司负责对质押的信贷资产进行跟踪评估。
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