发改委对企业发债审核的新突破：20城市直通车（附清单）

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作者：法询金融资深研究员 刘崚峻，欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号和网站转载

2016年3月17日，发改委发布《企业申请企业债券“直通车”机制的通知》（发改办财金[2016]628号），对此我们解读如下：

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为贯彻落实《国务院办公厅关于对落实有关政策措施成效较明显地区予以激励支持的通知》（国办函[2016]21号）精神，我委将对2015年国务院大督查中落实有关政策措施成效较明显的地区（以下简称激励支持地区）实行申请企业债券“直通车”机制的激励支持，现将有关事项通知如下：

一、激励支持地区的范围

根据国务院办公厅文件，实行申请企业债券“直通车”机制的地区为2015年国务院大督查中落实有关政策成效较明显的20个市（州）、20个县（市、区）。具体名单如下：

(一)20个市（州）

山西省晋中市、内蒙古自治区呼和浩特市、辽宁省沈阳市、吉林省辽源市、黑龙江省哈尔滨市、安徽省铜陵市、福建省三明市、山东省青岛市、河南省漯河市、湖北省宜昌市、湖南省株洲市、广东省佛山市、广西壮族自治区柳州市、四川省成都市、贵州省安顺市、云南省楚雄彝族自治州、西藏自治区日喀则市、陕西省延安市、青海省西宁市、新疆维吾尔自治区哈密市。

(二)20个县（市、区）

北京市西城区、天津市红桥区、河北省乐亭县、内蒙古自治区霍林郭勒市、上海市普陀区、江苏省南通市通州区、浙江省绍兴市柯桥区、安徽省天长市、江西省武宁县、河南省长葛市、湖北省老河口市、广东省深圳市南山区、广西壮族自治区恭城瑶族自治县、海南省文昌市、重庆市璧山区、四川省天全县、贵州省兴义市、甘肃省庄浪县、宁夏回族自治区盐池县、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）。

二、申请企业债券“直通车”机制的实施办法

(一)发行人直接申报

上述激励支持地区所属企业2016年申请发行企业债券，不再通过省级发展改革部门转报，由发行人自行出具申请文件并直接在“国家发展改革委政务服务大厅行政审批事项申报系统”申报预约（备注“直通车”机制），按照预约时间到国家发展改革委政务服务大厅现场提交申报材料（同时抄送省级发展改革部门）。企业债券发行核准批复文件的受文单位为发行人，同时抄送省级发展改革部门。

[法询金融解读]发改委在2015年11月30日发布的《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金[2015]3127号）中提出要简化企业债申报程序，取消省级发改部门的预审流程，地方企业发债直接向省级发改部门提交材料，省级发改部门在5个工作日内转报国家发改委。本次文件针对试点地区进一步简化发债流程，可直接向国家发改委提交申报材料。

(二)国家发展改革委加快审核

通过“直通车”机制申报的企业债券，我委将按照“加快和简化审核类”的标准和要求，进一步提高技术评估和委内审核工作效率。

[法询金融解读]发改委在2013年4月19日发布的《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金[2013]957号）中首次提出对企业债券发行申请，按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况进行分类管理，其中，“加快和简化审核类”包括1) 项目属于当前国家重点支持范围的发债申请；和2) 信用等级较高，偿债措施较为完善及列入信用建设试点的发债申请。发改委在2014年9月26日发布的《关于实行全面加强企业债券风险防范若干意见的函》中，将“加快和简化审核类”发债申请的划分条件调整为“资产负债率低于20%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券”；“地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于30%的债券”。另外，针对一些专项债券（城市停车场、养老产业、项目收益债券等），发改委也将其纳入“加快和简化审核类”。此次发文将试点地区的全部企业均纳入“加快和简化审核类”，无疑是一重大利好。

三、各方履职尽责，抓好政策落实和债券存续期监管

(一)我委将认真落实激励支持政策，做好指导服务和债券存续期监管

建立申请企业债券“直通车”机制，不仅是对先进地区的激励支持，而且是改革企业债券发行管理制度的重要探索。我委将按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，落实并不断完善“直通车”机制，做好对企业的指导和服务。

对建立“直通车”机制的企业申请发行债券，我委将进一步改革监管方式，充分发挥制度建设、信用约束等手段的作用，加强对发行人规范运作、债券资金规范使用、债券本息兑付等工作的全过程监管。

(二)省级发展改革部门配合做好政策落实，切实承担起区域内企业债券存续期监管责任

省级发展改革部门配合国家发展改革委落实好“直通车”激励支持政策，尽快将激励支持政策传达到各市（州）、县（市、区），帮助地方和企业用足政策，加强对激励支持地区发债企业的辅导、培训，指导企业根据有关法律法规和规范性文件制作申报材料。对辖区内激励支持政策实施效果进行评估报国家发展改革委。

根据《国家发展改革委办公厅关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的通知》（发改办财金[2015]3127号，以下简称3127号文件），我委委托省级发展改革部门做好企业债券存续期监管有关工作。对于通过“直通车”机制申报、核准的企业债券，省级发展改革部门仍应根据我委委托做好存续期监管有关工作。各省级发展改革部门应建立“直通车”企业债券管理台账，加强对债券申请、核准、发行、资金使用、本息兑付全流程登记监测，提前做好辅导，及时发现问题隐患并积极做好协调处置。

(三)激励支持地区政府做好综合协调，配合省级发展改革部门做好存续期监管工作

激励支持地区的地方政府应积极协调推进“直通车”政策落地，组织好辖区内企业申报材料；做好与省级发展改革部门以及我委的沟通，及时反馈存在的问题，提出改进工作的政策建议。

激励支持地区政府应切实履行好属地管理责任，把好“直通车”机制企业债券存续期监管的第一道关口，配合省级发展改革部门加强对发债企业运营、资产重组和债券募集资金投向等重大事项的监测和规范管理。对于所属国有企业，还应履行出资人职责，约束发行人规范使用债券资金，保证借用管还有序进行。

(四)发行人用好激励政策，规范使用债券资金

发行人应该充分发挥主观能动性，利用好“直通车”激励支持政策，认真、规范地做好企业债券申报材料制作、申报和债券发行工作，规范使用债券资金，履行募集说明书等信息披露文件中的各项规定，保证债券本息兑付。

我委将建立“直通车”机制相关方的信用记录，一旦发生不履行或不及时履行企业债券存续期监管责任的行为，我们将取消地区或企业的“直通车”机制资格，并列入不良信用记录与各部门实行联合惩戒。

特此通知。

国家发展改革办公厅

2016年3月10日

附：“金融监管研究院”《银行间债券市场监管政策报告》专栏节选——43号文后发改委企业债券相关政策梳理

(一)43号文后发改委收紧企业债券发行

2014年9月26日，发改委发布《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》，从资产质量、融资成本和地方政府性债务风险等多个方面新增了城投企业的发债准入审核条件，提高发行主体的资产负债率标准，将企业债发行申报时间间隔由6个月延长至1年。

同时，该法规还将城投企业发债条件与地方政府负债情况和与当地GDP比例相联系，规定“区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请”，“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制”。

值得注意的是，以上部分条款在2015年11月30日发改委发布的关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见（发改办财金[2015]3127号）修订，其中规定“企业债申报不再要求提供省级发展改革部门预审意见（包括土地勘察报告、当地已发行企业债、中期票据占GDP比例报告等）、募集说明书摘要、地方政府关于同意企业发债文件、主承销商自查报告、承销团协议、定价报告等材料，改为要求发行人对土地使用权、采矿权、收费权等与债券偿债直接有关的证明材料进行公示，纳入借用记录事项，并由征信机构出具信用报告”。具体的变化可以详见下文第(三)点的阐述。

2014年10月15日，发改委又下发《企业债券审核新增注意事项》，作为以上法规的细则，提出了9大类审核内容、23项重点审核事项。不再要求地方政府出具债券偿债保障措施文件，凡未取得批文的企业债，在募集和评级书中涉及政府提供偿债保障措施的内容要对照国务院43号文件进行修改，已取得批文但未发行的债券在发行披露时不要再有涉及政府偿债保障的内容。

文件将《意见》中审核要求进行细化，从城投类企业所在地政府性债务监管情况、发行人资产有效性、发行人应收款项情况、担保措施情况、连续发债监管情况、发行人高利融资情况、发行人私募融资情况、信用评级机构编制征信报告、违规行为惩戒措施9个领域进行审核，并要求提供相应的数据。加强审核和要求补充相关资料和数据增加了城投企业的企业债发行难度，此后城投企业债发行频率出现较为明显的下降。

然而，在2015年5月，发改委的1327号文对以上法规进行了修改，具体比照可参考下文第(二)点。

2015年2月25日，发改委发布《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》，依据43号文精神，主要内容包括：

1、企业与政府签订的建设-移交（BT）协议收入，暂不能作为发债偿债保障措施。

2、政府制定红线图内土地的未来出让收入返还，暂不能作为发债偿债保障措施。

3、鼓励企业通过以自身拥有的土地抵押和第三方担保抵押等多种形式作为增信措施，进一步增强偿债保证。

4、鼓励各地结合PPP和创新预算内投资方式，积极研究扩大项目收益债、可续期债券等创新品种规模。

从发改委角度，防止平台企业通过发债的偿债保障措施新增政府债务或政府性债务。

(二)稳增长压力增大，发改委放宽企业债发行条件

随着经济下行压力的增大，发改委在对相关领域发行债券出台了支持政策并对满足一定条件的城投企业发债政策进行了调整。

2015年3月底4月初，发改委出台了四个专项债券发行指引，加大企业债券对城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业、养老产业和城市停车场建设领域的支持力度，以引导和鼓励社会投入。

1、2015年3月31日：关于印发《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]755号）；      

2、2015年3与人31日：关于印发《战略性新兴产业专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]756号）；

3、2015年4月7日：关于印发《城市停车场建设专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]818号）；

4、2015年4月7日：关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]817号）

2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议：盘活存量资金，促进多层次资本市场建设，更好支持实体经济发展，会议决定，新增5000亿元信贷资产证券化试点规模，试点银行腾出的资金要用在刀刃上，重点支持棚改、水利、中西部铁路等领域建设。

同一天，国家发改委召开了促投资稳增长电视电话会议。徐绍史主任要求各地把促投资稳增长放在更加重要的位置。

2015年5月25日，发改委出台《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金[2015]1327号）；2015年6月19日，发改委又下发《对发改办财金[2015]1327号文件的补充说明》（改电[2015]353号），使得地方平台一定程度上松开43号文的紧箍咒，减少了地方平台的通过发行企业债券进行融资的限制。

综合此次发布时机和具体内容看，《通知》对促投资稳增长的要求进行了及时回应，财金工作从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排到制度供给转变的重要尝试。

1、取消非百强县平台公司发债限制，支持县域经济发展；

2、偿债保障措施完善的企业发行债券，不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。将本区域企业发行企业债券、中期票据等余额一般不超过上年度GDP8%的预警线提高到12%。

3、强化市场导向，解除数量指标限制：对债项评级在AA+以上募集资金用于七大类重大投资工程包、六大领域消费工程项目融资，不受发债企业数量指标的限制；发行战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊建设、城市停车场建设、创新创业示范基地建设、电网改造等重点领域专项债券，不受发债企业数量指标的限制。

4、适度放松发债企业自身资产负债率指标要求。

5、将债券募集资金占项目总投资比例放宽至不超过70%。

表一：1327号文与过往法规对比

2015年7月29日，发改委也推出了项目收益债券，正式出台《关于印发〈项目收益债券管理暂行办法〉的通知》（发改办财金[2015]2010号），债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或基本来源于项目建成后运营收益的债券。

(三)最松“企业债”审批文件出台

2015年11月30日，发改委发布《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金[2015]3127号），从申报流程、申报材料、审核效率和资金使用等多方面对企业债发行审批大幅度松绑。

表二：发改委最新企业债松绑政策对比

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