美国前副国务卿：政治两极化危害美国外交

我记得，在核谈判进行到极为艰难的阶段时，一位伊朗外交官问我，即便协议达成，他凭什么相信另一届政府不会将其废除。当时，我相当笃定地回答说，如果各党都能遵守各自义务，我们的体系自会确保协议的执行。显然，我的判断是错的。

——威廉·伯恩斯

《大西洋月刊》官网截图

国家危机本应让美国人民团结起来。然而，在一个热衷制造分裂的总统的领导下，面对着一场百年不遇的全球疫情和跨越几个世纪的种族主义与不平等问题，伤痕累累的美国社会变得四分五裂。这种分裂给美国的国内形势和国际关系造成的影响都令人深感不安。

政治两极化的外在表现和内在本质都给美国外交造成了影响。两党政策交替反复，各类承诺随政府任期的结束烟消云散，社会机构受政治影响，团体派别间龃龉不断。对调解国内矛盾的无能为力也进而成为外交领域的工作常态。过去，政党间国内政策目标一致，这为美国外交政策奠定了基石；而现在，这种目标的缺乏让美国外交陷入困境。

针对外交政策的党派分歧由来已久，我在自己的职业外交官生涯中也曾亲眼见证。从里根时期的中美洲政策到20年后的伊拉克战争，分歧无处不在。历届政府之间都曾有过不堪回首的裂痕、激烈的政策纷争和戏剧性的态度反转。

但正如斯坦福大学的肯尼斯·舒尔茨(Kenneth Schultz)在一项重要研究中所指出的那样，党派敌对和精神分裂越来越成为常态，而不是例外。在过去，国际协议得到参议院批准是常有的事。但这几十年间，这却变得愈发困难。到了奥巴马时期，这几乎成为了不可能之事。2012年，坐在轮椅上的鲍勃·多尔(Bob Dole)（曾在二战中受重伤，后成为参议院多数党领袖和共和党总统候选人）在参议院请求其共和党同僚批准一份依照美国法律制定的国际残疾人协议。然而，几乎所有共和党议员都从他身边走过，投出反对票，执意不给奥巴马留下任何取得胜利的机会。

鲍勃·多尔与特朗普 （美联社）

如果这种条件反射式的党派敌对看上去已经足够下作，那么现任总统特朗普所做的几乎每件事都证明他的下作程度更甚。他撕毁了一个又一个协议，洋洋自得，还根本不考虑任何备选方案。特朗普说伊朗核协议是“巨大的难堪”，《巴黎气候协定》“非常不公平”，《跨太平洋伙伴关系协定》是“对美国的强暴”。这些与来自民主党的前任总统所达成的协议最终都沦为张张废纸。退出《开放天空条约》后，特朗普的下一个目标可能是《新削减战略武器条约》。同时，特朗普政府还威胁重启核试验并开展新的军备竞赛将对手“彻底摧毁”。

如果说作为众议员的迈克·蓬佩奥在班加西专案听证会上的表现是将外交政策武器化以服务于国内政治（这里，两极化是目的，而不是手段），那么作为国务卿的蓬佩奥上任以来的作为则是利用国内政治来影响外交事务。扭曲乌克兰政策以达成国内政治目的的“乌克兰门”弹劾案并不是唯一的例子，只是较为极端。

两党的外交政策共识遭到破坏并不算坏事，因为这些共识本身就存在无数纰漏和盲区，而且从以往的执行情况看，效果也是褒贬不一。但过去十年里，荼毒了国内政治环境的极端分裂和焦土战术也让美国的外交步履艰难。这将引发严重后果，尤其体现在以下三个方面。

2020年2月4日，美国总统特朗普在发表《国情咨文》时，众议院议长佩洛西将文本当场撕毁 （美联社）

首先，美国的信用、可靠性和作为高素质国家的声誉将遭到破坏。信用这个词已经被华盛顿用滥，要么是用来说服历届总统使用武力，要么是拿来劝他们死守岌岌可危的政策以支撑我们的全球货币。但在外交中，信用这个词是有相当的分量。在美国动员其他国家围绕共同关切的问题而采取行动的能力愈发重要之时，在美国再也无法以一己之力或仅凭武力达成目的当今世界中，信用更是显得尤为重要。

如果某一商定的协议没有得到民选议员公平听证的机会，因此无法获得支持，或者在墨迹未干的情况下就遭到破坏，那么我们的伙伴或对手凭什么要与美国进行真诚协商呢？即便协商得以开展，他们又凭什么相信美国政府会信守承诺呢？我记得，在核谈判进行到极为艰难的阶段时，一位伊朗外交官问我，即便协议达成，他凭什么相信另一届政府不会将其废除。我还相当笃定地回答说，如果各党都能遵守各自义务，我们的体系自会确保协议的执行。显然，我的判断是错的。

政治两极化造成的体系失灵让美国陷入泥潭，这对于美国已经打了折扣的“干大事”的名声来说，无疑是雪上加霜。对于美国推行的政策和施加的地缘政治影响力，其他国家一直颇有怨言。但他们通常又不得不对我们的能力和榜样力量心怀敬重。如今，美国政府甚至连预算案都无法通过，就更不用说团结各国共同抗击全球疫情了。特朗普曾经说，其他国家都在笑话我们。其实事实比这更糟——他们同情我们，看不起我们。

两极化带来的第二个恶果是外交的非政治性土崩瓦解。我曾经为10任国务卿工作，他们都有着敏锐的政治触觉，否则根本不会坐上这一位置。同时，他们又都极其谨慎地避免国内政治影响外交政策。相反，蓬佩奥则是我记忆中最具党派倾向的国务卿。他有计划地排挤专业人士，为自己的政治盟友牟利；向臆想出来的“深层国家”宣战；以挑起政治风波为乐；攻击“异见”媒体；解除监督机制(例如上个月解雇了作为独立监管者的国务院监察长)；还几乎不加掩饰地将美国国务院作为其实现未来政治野心的平台。

美国国务卿迈克·蓬佩奥 （美联社）

如果世界各国对民主党与共和党迥异的政策路线习以为常，他们就有可能无视专业外交官，干预美国政治，或者干脆按兵不动，耗到某一看似难以对付的政府任期结束。这些倾向都会损害美国的利益。

最后，当国内政治中的“决不妥协”惯例成为外交领域的原则时，外交的潜能就会受到当权者的压制。我记得这样一件事，在一份美国2003年入侵伊拉克期间针对萨达姆·侯赛因的部队发布的军方手册中，“要么投降，要么死亡（Surrender or die）”被错写成意思完全相反的“投降，然后死亡（Surrender and die）”。后者很好地总结了特朗普政府的外交谈判方针，最典型的例子就是针对伊朗的“极限施压”政策。

极限主义懒政这一美国外交恶习已经存在了一段时日，并非为特朗普领导下的白宫所独创。但特朗普政府助长了外交政策领域的两极分化，并且在我们最需要外交发挥作用之时为其制造前所未有的重重阻碍。

去两极化并非易事。正如我的同事托马斯•卡罗瑟斯 (Thomas Carothers)所指出的那样，这对美国来说是尤为艰巨的挑战。我们的政治两极化相当严重——与大多数其他国家相比，它存在时间更长且层面更深更广，其中还包含着种族、意识形态和宗教上的分歧。

美国《外交事务》官网截图

美国的外交政策的两极化主要集中于政治精英阶层，而不是普通大众。这算是好消息。而坏消息是，两极化虽然可能始于政治精英，却很少止步于此。一旦蔓延开来，几乎无法根除。

今天，美国在包括气候变化和移民在内的诸多外交政策事务上存在鲜明的党派分歧。但是，在一些根本性的政策问题上，公众舆论较为统一，远非华盛顿内部那样分裂。尽管特朗普总统表态称“美国优先”，但越来越多的美国人希望美国在国际舞台上扮演积极且克制的角色，也支持美国建立牢固的同盟并制定更多开放性的贸易协议。更重要的是，越来越多的人认识到，外交政策应更多地构筑在美国中产阶级的需要和期待之上。

如果外交政策更能反映美国大众的关切，而不是既定的外交政策精英圈的利益，那么对于去两极化来说，这将是一个良好开端。然而这还不够。美国的领导人还需要作出成绩，对外要更为克制，对内要有超越党派偏见的政治技巧。

这需要与更多选区携手合作，包括市长和州长们，因为他们对外交事务显然报有更为务实的态度。同时，这还需要对与美国利益休戚相关的机构进行改革。领导人需要重塑外交政策共识，使之能够反应出国际现状和国内重点。此外，应当避免将所有问题都塞入同一外交政策框架内并指望以此解决两极化问题——即便是对待中美竞争这样的核心挑战，这种做法也是不可取的。

两极化是美国的痼疾，出现时间远早于特朗普主义。今年十一月大选中做出的改变将是一剂猛药，但却无法根治这一顽疾。弥合疫情和抗议活动所暴露出的裂痕需要时间、远见和努力。目前，在缺乏包容性的国际大环境下，犯错的余地已是微乎其微。

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编辑/焦哲

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